Тема 9. Регіональна економічна політика

Недостатня увага до вивчення регіональних відносин і відповідних територіальних структур пояснюється сформованою в економічній теорії думкою, що регіональний аспект відбиває особливі сторони розвитку економічних відносин, тобто нетипові їх риси, і тому дослідження цих питань не сприяє пізнанню сутнісних характеристик багатьох соціально-економічних проблем.

• 1. Державна регіональна політика

До здійснення практичних кроків ринкових трансформацій теоретично визнавалась необхідність господарської самостійності територіальних органів; її вбачали в розв’язанні регіонального (територіального) господарського розрахунку. Особливо активно цю ідею пропагували економісти Прибалтики в другій половині 1980-х років.

Нині, незважаючи на істотні особливості та потребу в застосуванні регіональних комерційних (ринкових) принципів керування економікою (як порівняти з усім народним господарством або стосовно галузей чи підприємств), в управлінні регіональними процесами й далі використовують універсальні критерії і показники, що не відбивають їхньої специфіки. Фактично регіони розглядаються як зменшені копії народного господарства загалом. Тому функції територіальних органів управління як зводилися, так і зводяться до пасивного узагальнення тенденцій і показників рівня розвитку підприємств і відомств, розташованих у межах території. Триває безпорадність регіональних органів у розв’язанні власних конкретних завдань із соціально-економічного розвитку певної території, а їхні можливості практично цілком залежать від коштів, що виділяють галузеві або центральні органи.

Ефективна соціально-економічна політика має можливості зміцнення унітарних засад української державності, тому її формування потребує чіткого визначення концептуальних принципів розвитку регіонів на загальнодержавному рівні. Така концепція формуватиме ідеї, мету та пріоритети розвитку регіонів на тактичну і стратегічну перспективи, визначатиме основні проблеми і напрями їх розв’язання для забезпечення структурної перебудови регіону, поліпшення територіальних економічних пропорцій, здійснення роздержавлення та приватизації майна, земельної реформи, сприятиме розвитку підприємництва, поступово усуваючи наявні відмінності між економічними й соціальними рівнями розвитку окремих регіонів з урахуванням історичних, демографічних, природно-ресурсних та економічних ознак. Така політика скеровується на підтримку внутрішньорегіональної та міжрегіональної збалансованості соціально-економічного розвитку, екологічного стану та на підвищення життєвого рівня людей.

Найголовнішим із засадничих принципів державного керування економікою регіонів є розподіл влади між центром і регіонами та практична діяльність у регіонах, що становить предмет політики держави стосовно регіонів. Тактика ж держави полягає в її діях щодо вирівнювання умов діяльності та соціально-економічного стану різних регіонів, створення обставин для їх ефективного функціонування.

Економічний потенціал регіонів визначають, по-перше, за його природними умовами, що становлять природно-екологічний базис розвитку регіонів. Вони розглядаються за якістю землі, природними ресурсами, віддаленістю від ринків збуту, розвиненістю інфраструктури, погодно-кліматичними умовами, екологічним станом територій, що безпосередньо впливають на кінцеві результати господарської діяльності регіону. По-друге — за виробничим потенціалом, який разом з ресурсами має конкретний грошовий вираз та існує в реальних формах виробничого капіталу: основний та оборотний капітал, оборотні фонди та оборотні засоби з урахуванням зношування основних фондів. По-третє —за трудовим потенціалом, який характеризується чисельністю, структурою та якістю робочої сили відповідно до рівня кваліфікації та освіти працівників.

Сутністю державної регіональної політики є сукупність організаційно-правових та економічних заходів, спрямованих на поточні цілі держави та ефективний розвиток регіонів, раціональне використання ресурсів, створення сприятливих умов життєдіяльності людей, забезпечення екологічної безпеки довкілля тощо.

На етапі становлення ринкових відносин на формування та реалізацію політики соціально-економічного розвитку регіонів України впливають чотири групи чинників: 1) державна регіональна політика; 2) економічні відносини в регіоні (ринкова трансформація); 3) природно-ресурсний та виробничий потенціал регіону; 4) організаційно-керівні.

Перша група чинників — це база для досягнення соціально-економічних цілей. Фактори інших груп мають подвійне призначення: з одного боку, вони є підґрунтям для досягнення соціально-економічних цілей, а з другого — на певному етапі вони є цілями соціально-економічного розвитку регіону. Важливий методологічний момент у цьому процесі — це те, що регіональна політика соціально-економічного розвитку не є складником державної регіональної політики, а розробляється на її основі з урахуванням принципів та засад останньої.

Саме з огляду на це слід розробити відповідні механізми політики соціально–економічного розвитку регіону: реалізації державної регіональної політики; обґрунтування цілей політики соціально-економічного розвитку, інституційно-ринкових перетворень, раціонального використання природно-ресурсних та виробничих чинників розвитку; удосконалення управлінських рішень.

Державну регіональну економічну політику на сучасному етапі потрібно будувати, зважаючи на таке: недосконалість наявної галузевої структури більшості регіональних господарських комплексів, їх низька економічна ефективність; значні відмінності між регіонами в рівнях соціально-економічного розвитку та істотне відставання деяких регіонів від нормативів розвитку соціальної та виробничої інфраструктури (особливо це стосується сільської місцевості); нераціональне використання місцевих природних і трудових ресурсів; надмірне забруднення довкілля в багатьох містах і районах; відставання в комплексному розвитку міст і сіл; незадовільна реалізація можливостей регіонів щодо міжнародної інтеграції України, спільного підприємництва в галузі туризму та рекреації, залучення до країни іноземних інвестицій тощо.

Отже, для розв’язання цих проблем конче треба створити умови для оптимальної економічної самостійності регіонів, ужити організаційних, правових та економічних заходів для забезпечення дійового державного регулювання процесів регіонального розвитку країни та координації міжрегіональних зв’язків. Інакше кажучи, слід виробити засади виваженої державної регіональної політики (ДРП), бо передчасна економічна самостійність регіонів без забезпечення правового поля матиме здебільшого політичний характер, коли регіону буде відведено роль пасивного спостерігача за перебігом економічних процесів на його території. Щоб уникнути такої ситуації, важливо визначити регіональну політику держави з погляду розподілу влади між центром і регіонами, котрий характеризує її як сукупність організаційно-правових та економічних заходів, що їх здійснює держава у сфері регіонального розвитку країни відповідно до її поточних і стратегічних цілей. Такі заходи скеровуються на стимулювання ефективного розвитку регіонів, раціональне використання ресурсів, створення нормальних умов життєдіяльності населення, гарантування екологічної безпеки та вдосконалення територіальної організації суспільства.

Об’єкти державної регіональної політики — це територіальні утворення, у межах яких здійснюється державне управління та місцеве самоврядування, склад цих об’єктів визначається адміністративно-територіальним устроєм та економічним районуванням України; суб’єкти — органи державної влади, представницькі органи місцевого самоврядування, які в межах своєї компетенції розв’язують проблеми соціально-економічного розвитку регіонів.

Саме брак власної регіональної політики в недалекому минулому призвів до значних диспропорцій у регіональній структурі економіки держави, нагромадження економічних та соціальних проблем. Сьогодні для регіонів України важливим є питання щодо специфіки становлення підприємництва, роздержавлення і приватизації власності, реформування аграрної сфери, соціального захисту населення. На регіональному рівні для забезпечення функціонування повноцінних ринкових відносин принципово важливо підвищити купівельну спроможність населення, оскільки нинішній її рівень заперечує можливість існування сучасного ринку — ринку споживача.

Складниками державної регіональної політики є економічна, соціальна, екологічна, науково-технічна, гуманітарна, національна, управлінська, демографічна, зовнішньоекономічна та управлінська політика. Для кожної з них держава має встановити мету, завдання, пріоритети в регіональному аспекті, тобто визначити права, сферу, ресурси та методи роботи регіонів, здійснювати певні дії щодо них та доручати виконання окремих завдань. Розгляньмо докладніше всі названі політики.

1. Економічна політика. Її сутність полягає в наданні регіонам можливостей для самостійного розвитку на умовах самофінансування та самозабезпечення. До складу економічної політики входять бюджетна та податкова політика, планування, прогнозування та програмування розвитку регіону, використання природних ресурсів і власності регіонів на основі активної інвестиційної політики, розміщення продуктивних сил, політика розвитку регіональних комплексів (АПК, транспортний, будівельний), контрольно-аналітична діяльність та інформаційне забезпечення. Регіональна політика держави передбачає поступове вирівнювання наявних відмінностей між економічними й соціальними рівнями розвитку окремих регіонів з огляду на їх історичні, демографічні, природно-ресурсні та економічні особливості і спрямовується на підтримку внутрішньорегіональної та міжрегіональної збалансованості соціально-економічного розвитку і суттєве поліпшення екологічного стану регіонів.
2. Соціальна політика опрацьовує заходи щодо підвищення зайнятості населення і реалізується в активній регіональній соціально-економічній політиці, спрямованій на задоволення потреб населення у добровільному виборі виду діяльності, на розвиток підприємництва (фермерства), стимулювання створення інноваційних технологій, впровадження нових форм організації праці. Одним із заходів щодо регулювання зайнятості є державний протекціонізм, який дає змогу зберігати стабільність і підтримувати на належному рівні життєзабезпеченість населення. Стратегічною метою регіонального управління в системі забезпечення зайнятості населення має стати розширення приватного сектору, регулювання процесу створення малих і середніх підприємств. Складовими соціальної політики є забезпечення зростання рівня добробуту населення, соціальний захист, гарантування рівних прав і можливостей усіх громадян, права на працю, заробіток та власність, на гідне соціальне забезпечення, освіту, охорону здоров’я, а також природних прав людини, до яких належать повага до людської праці, свобода слова, совісті, безпека особистості, рівність перед законом.

На сучасному етапі одним з найважливіших завдань соціальної сфери є підвищення рівня мінімальної заробітної плати до мінімального прожиткового рівня. Як добре відомо, в Україні надзвичайно низький рівень заробітної плати поєднується з одним з найвищих у світі рівнем експлуатації робочої сили, а крім того, ми й досі не позбулися такого аморального явища, як невиплата заробітної плати, унаслідок чого за межею бідності перебуває 82 % населення. Погіршилася також якість харчування населення щодо споживання основних продуктів (за рівнем виробництва борошна Україна спустилася до показників 1953 р., споживання м’яса скоротилось удвічі). Такі обставини призвели до того, що в Україні близько 600 тис. осіб захворіли на туберкульоз — хворобу бідних, 740 тис. — онкологічних хворих, 1,2 млн — нездорових психічно, 700 тис. — алкоголіки, 6 млн — недужих на серцево-судинні захворювання. Катастрофічно зросло безробіття: у 1990-х рр. воно становило понад 40 % разом з прихованим, а в науці — 90 %; найбільших розмірів безробіття досягло в західних регіонах України. За рівнем якості життя Україна за останнє десятиріччя скотилася на 133-тє місце серед країн—членів ООН.

У системі розвитку соціальної інфраструктури регіонів першочергового розв’язання потребують такі питання житлово-комунального господарства, як реформування економічних відносин через проведення радикальних змін чинного порядку фінансування, кредитування, оподаткування та ціноутворення; забезпечення збалансованого розвитку тепло-, водо-, газопостачання та водовідведення в ході реалізації програм житлового, цивільного та промислового будівництва; технічне переоснащення галузі з широким застосуванням вітчизняних і зарубіжних науково-технічних досягнень.

Не секрет, що ефективність соціальної політики залежить від економічних можливостей держави, тобто від частки національного доходу, яка скеровується на споживання. Головне завдання соціальної політики — соціальний захист різних верств населення регіонів, що його здійснюють органи регіонального та місцевого управління в межах своїх повноважень. Це може бути фінансова підтримка, працевлаштування, продаж товарів за зниженими цінами, безкоштовне харчування, медичне обслуговування інвалідів тощо.

3. Науково-технічна політика має спрямовуватися на розвиток фундаментальної та прикладної науки для визначення пріоритетних об’єктів для інвестиційної та інноваційної діяльності в регіонах, на формування конкурентоспроможної інформаційної системи України та її інтеграції в європейські і світові системи.
4. Екологічна політика має бути націлена на зменшення неприпустимого забруднення довкілля, води, повітря, проти деградації землі, на захист лісів. У регіонах має реалізовуватися політика екологізації виробництва для зниження техногенного навантаження на навколишнє середовище, першою чергою в найбільш забруднених Донецькій, Дніпропетровській, Луганській, Запорізькій, Харківській та Київській областях. Це також стосується перенесення забруднювачів.
5. Демографічна політика має гальмувати депопуляційні процеси та деструктурування населення, насамперед — зупинити скорочення населення України. Проте, на жаль, триває протилежна тенденція — демографічний спад: 1995 року населення скоротилося на 299,7 тис., 1996 — на 309,5, 1997 — на 311,6, 1998 — на 300,7, 1999 — на 350,0, 2000 року — на 600 тис. осіб, що спричинено кризовими явищами в економіці та згубним впливом поганого екологічного стану довкілля.

Загострення демографічної кризи характеризується збільшенням смертності, яка вперше за повоєнний час перевищила народжуваність 1992 року, а в наступні роки в Україні померло на 2 млн осіб більше, ніж народилося. Це найнижчий показник народжуваності, який будь-коли спостерігався в країні. Така демографічна ситуація визначається як депопуляція нації: тривалість життя в Україні на 6—7 років коротша, а дитяча смертність удвічі вища, ніж у країнах Заходу; кожен третій помирає в працездатному віці, не доживши до пенсії. Така ситуація потребує негайної стабілізації економіки й піднесення життєвого рівня населення, а також проведення економічно обґрунтованої демографічної політики, спрямованої на підвищення народжуваності, істотне поліпшення послуг у сфері охорони здоров’я тощо.

6. Гуманітарна політика має будуватися на розумінні того, що людина є найпершою цінністю суспільства. Це потребує розв’язання найважливіших проблем розвитку духовності та моралі, освіти, поліпшення якості життя, що порушує гострі питання справедливості, патріотизму, поєднання світових і національних цінностей, гуманності, захисту людської гідності та принципів сучасної світової політичної і соціальної демократії, які передбачають реалізацію прав і свобод людини, забезпечення прав національних меншин, рівність чоловіків і жінок, створення умов для вільного волевиявлення народу на виборах усіх рівнів. Регіональна політика в гуманітарній сфері має сприяти розвитку освіти, науки, культури, медицини, сфери обслуговування, народному підприємництву.

З урахуванням структури сучасної економічної системи гуманітарна політика як важливий елемент економічної системи має забезпечувати вільний доступ людини до освіти (у т. ч. вищої), набуття професії, змістовну працю, належні умови праці. В Україні останнім часом гуманітарна політика послабилася, що спричинило значне безробіття, звуження можливості найбідніших верств населення здобути вищу освіту; унаслідок безробіття відбувається декваліфікація працівників. Послаблення гуманітарної політики призвело й до того, що працездатне населення працює на важких, небезпечних, екологічно брудних виробництвах.

У сфері організаційно-економічних відносин гуманітарна політика повинна забезпечувати участь безпосередніх працівників у керуванні виробництвом, власністю, широкий розвиток народних підприємств, кооперативів, трудової приватної власності, а також оплату праці на рівні вартості робочої сили високої якості, прогресивне оподаткування трудових доходів тощо.

Головним завданням у галузі культури має стати перетворення України на сучасну гуманітарну культурно-інформаційну державу без периферійної обмеженості насамперед за рахунок впровадження системи інформаційних комунікацій на базі розвинутої мережі музеїв, бібліотек, книговидавництв, театру, кінематографа, комп’ютеризованої системи освіти, створення українського складника загальної мережі Інтернет — Ukrainian.Net. Саме тому науці, освіті, культурі має бути наданий статус найбільш економічно, соціально та політично важливих, оскільки вони є головним джерелом і базисом розвитку сучасного суспільства, держави та її регіонів. Послідовна гуманізація суспільства також має передбачати заходи, спрямовані проти комерціалізації культури, експансії сурогатів масової культури, особливо тієї, що суперечить духовним засадам українського народу та загальнолюдським цінностям.

7. Національна політика має забезпечувати захист загальнонаціональних інтересів усього народу України відповідно до виробленої національної ідеї для задоволення духовних, мовних, культурних потреб як українського народу, так і понад 100 національностей, народностей та етнічних груп, що населяють країну. Національна політика має також консолідувати різні етноси й етнічні групи за умов забезпечення їхньої рівноправності й вільного розвитку, а також сприяти розвитку міжнаціональної солідарності та співробітництва. Вирішальну роль у формуванні, функціонуванні та забезпеченні дійової національної політики має відігравати усвідомлення національних цінностей, інтересів і цілей, адекватне матеріальному й духовному потенціалу народу, а також їх закріплення в політичній і соціально-економічній організації суспільства. Така політика як результат спільних зусиль усього народу має інтегративний характер, що повинно бути засвоєно в усіх гілках влади, на всіх рівнях наявних у державі сил і засобів, усіма громадянами.

У сфері національної безпеки має забезпечуватися пріоритет мирних засобів у розв’язанні конфліктів, адекватність заходів захисту національних інтересів реальним і потенційним загрозам. Усе це потрібно для формування збалансованої національної політики та результативного вжиття узгоджених заходів для захисту національних інтересів у політичній, економічній, соціальній, військовій, екологічній, науково-технологічній та інших сферах, а також для захисту народу — основного суб’єкта національної політики.

8. Зовнішньоекономічна політика передбачає залучення іноземного капіталу, зовнішні позики та створення вільних економічних зон (ВЕЗ) для активізації підприємництва, формування ринкової інфраструктури, а також нарощування експортного капіталу окремих регіонів, котрі потребують прискореного розвитку.
9. Управлінська політика. Основною її метою є створення єдиної системи регіонального управління, що відповідає завданням регіонального розвитку. Державна регіональна політика постає як база для досягнення соціально-економічного розвитку регіону і має реалізовувати поступове перенесення акценту в керуванні соціально-економічними процесами з державного на регіональний рівень управління, що передбачає надання більш широких компетенцій місцевим представницьким та державним виконавчим органам. У сфері регіональної економіки такими функціями обласних державних адміністрацій гіпотетично мають стати управління державним майном, земельними та окремими стратегічними природними ресурсами, здійснення приватизації, демонополізації тощо. Базовими для формування та реалізації такої політики виступають механізми реалізації державної регіональної політики, що спираються на стратегію соціально-економічного розвитку регіону і включають заходи економічного та фінансового забезпечення: виділення у складі державного бюджету коштів для фінансової підтримки депресивних регіонів, створення дієздатних та економічно самодостатніх територіальних громад способом їх об’єднання, завершення передавання в комунальну власність державного майна та інших об’єктів різних форм власності. Цьому має сприяти реалізація політики соціально-економічного розвитку регіону відповідно до її обґрунтованої мети, із залученням таких механізмів: реалізації державної регіональної політики; інституційних ринкових перетворень; обґрунтування раціонального використання природно-ресурсних та виробничих чинників розвитку; удосконалення управлінських рішень.

Регіональна політика держави — сфера діяльності в питаннях керування економічним, соціально-політичним, національно-етнічним розвитком країни у просторовому (регіональному) аспекті, тобто вона має бути пов’язана із взаємовідносинами між державою і регіонами, а також регіонів між собою. Необхідними складниками цієї політики (за будь-яких модифікацій її визначення) є чітко сформульовані цілі, об’єкти і суб’єкти, а також засоби її здійснення.

Державне регулювання регіонального розвитку здійснюється в кожній країні, хоч і не однаковою мірою та в різних формах. Постійні суперечки про те, існує чи не існує регіональна політика, пояснюються тим, що усвідомлену й активну регіональну політику нерідко важко ідентифікувати в багатоаспектній і слабо координованій діяльності різноманітних державних інституцій, які впливають на регіональний розвиток. Регіональна політика може бути активною, інституційно відособленою, може забезпечуватися спеціалізованими засобами та інструментами тощо, але водночас вона може бути і малопомітною та практично не виділятися з-поміж інших напрямів діяльності держави.

Визначальна мета державної регіональної економічної політики за всього різноманіття її формулювань — відтворення співвідношення між економічною ефективністю і соціальною справедливістю.

Економічні цілі включають пожвавлення виробництва в депресивних регіонах, створення полюсів зростання і зон ефективного підприємництва, посилення міжрегіональної економічної інтеграції тощо. Серед найголовніших соціальних цілей регіональної політики — пріоритетне зростання зайнятості та доходів населення, поліпшення соціальної інфраструктури та розширення доступності суспільних благ у найбільш віддалених регіонах. Принцип соціальної справедливості в регіональному аспекті полягає в тому, що громадяни і соціальні групи повинні мати рівні можливості щодо працезабезпечення, отримання доходів і суспільних благ незалежно від місця проживання. Реалізація цього принципу (його ще називають ідеєю «територіальної солідарності») потребує перерозподілу фінансових ресурсів від більш матеріально забезпечених до менш забезпечених (тим паче кризових) регіонів.

На стадії економічного зростання держава має більше фінансових можливостей для справедливого міжрегіонального перерозподілу коштів. А за умов скорочення державних доходів, наприклад, у разі зменшення податкових надходжень унаслідок економічного спаду держава змушена, з одного боку, стимулювати регіони, які мають найбільші перспективи для поновлення економічного зростання, а з другого — обмежуватися соціальною підтримкою тільки тих регіонів, населення яких перебуває в найважчому становищі. Природно, що зміна політики міжрегіонального перерозподілу може викликати незадоволення, а то й опір або «багатих», або «бідних» регіонів. Зокрема, представники влади та й прості громадяни, західних земель Німеччини критикують політику масштабної допомоги східним, постсоціалістичним землям країни. Певні колізії між регіонами-донорами і регіонами-реципієнтами спостерігаються в багатьох країнах, які здійснюють активну регіональну політику.

В ідеології державної регіональної економічної політики переважає нині уявлення, що головним її об’єктом є різноманітні регіональні (просторові) відмінності — відчутна різниця в рівнях розвитку зайнятості, доходів населення, умовах підприємництва тощо. Із цього випливає, що головне завдання державної регіональної політики — мінімізувати нерівності, що уможливлюють виникнення соціальних конфліктів і перешкоджають соціально-економічному розвиткові країни в цілому. Отже, висновок тут один: для того щоб визначити завдання державної регіональної економічної політики і засоби їх розв’язання, необхідно виявити основні нерівномірності та чинники, що їх обумовлюють.

У працях зарубіжних фахівців з цього питання до найбільш поширених чинників регіональних особливостей віднесено:

• різкі розбіжності природно-кліматичних умов життя і підприємництва в окремих регіонах країни;
• масштаби, якість і напрями використання природних ресурсів, що визначають «продуктивність» регіонів. Цей фактор впливає не тільки на сільське господарство, рибальство, видобуток корисних копалин і лісове господарство, а й на умови економічної діяльності та життя людей;
• периферійне або глибинне розміщення регіону, унаслідок чого підвищуються транспортні витрати, звужується ринок збуту;
• застаріла структура виробництва, запізнювання з уведенням інновацій;
• агломераційні переваги (велике перехрестя в регіоні міжгалузевих зв’язків і розвинута інфраструктура) та агломераційні хиби (перенаселення);
• стадія технологічного розвитку, який визначається переважанням певних видів виробництва і виробничо-технологічних станів;
• демографічні розходження (структура населення, динаміка відтворення, у тому числі обумовлена етнічно-релігійними особливостями);
• відмінності в підприємницькому кліматі (податкова система, ступінь адміністративного контролю над фірмами тощо);
• політичні й інституційні чинники (наприклад, ступінь регіональної автономії);
• соціально-культурні фактори (міра урбанізації, освіченість населення, наявність наукових і культурних центрів тощо).

Отже, державна регіональна політика не може не бути багаторівневою. Її суб’єктами є законодавчі та виконавчі органи влади центру і регіонів, органи місцевого самоврядування, а також різноманітні міжрегіональні асоціації. Принципи, організація, методи, форми державної регіональної політики в різних країнах істотно різняться.

Аналіз зарубіжних досліджень з проблем територіального розвитку свідчить про багатоманітність методів усунення або скорочення регіональної нерівності в розвинутих країнах. Безперечний інтерес викликає досвід розміщення підприємств високотехнологічних галузей в економічно та соціально відсталих районах з лишками трудових ресурсів, природними обмеженнями цілорічної сільськогосподарської зайнятості (створення технопарків, центрів нововведень, «технополісів»).

Одним із методів, які широко практикуються в державній регіональній політиці, є створення «полюсів зростання»: обираються пункти, найсприятливіші щодо ресурсів або географічного розташування; у дальшому кожен такий пункт, забезпечений інфраструктурними спорудами та виробничими підприємствами, перетворюється на «центр розвитку». Таке перетворення стає важливим фактором регіонального економічного розвитку, багато в чому воно пов’язане з тією роллю, яку «полюси» відіграють у вдосконаленні розробок, здійснюваних вищими навчальними закладами, а також у виготовленні нових видів промислової продукції, придатних для реалізації на ринку. Такі «полюси зростання» проблемних регіонів покликані поступово вивести їхню економіку зі стану депресії.

Важливою частиною системи державного управління територіальним розвитком є цільові програми загальнонаціонального, регіонального, місцевого рівнів. Вони, до речі, широко застосовуються у країнах ЄС. Так, у Німеччині за допомогою державних цільових програм розвиваються дві третини земель. Також державні програми стимулюють розвиток 40 % територій у Великобританії, 90% — у Норвегії. Програми регіонального розвитку, регіональні бюджетні фонди створено в усіх країнах ЄС.

За сучасних умов регіональні програми мають виконувати роль активного методу регулювання ринкової економіки, інтеграції державних, колективних, приватних інтересів, мобілізації зусиль для проведення активної регіональної політики. Регіональні цільові програми — це інструменти прямого впливу держави на формування ринкових відносин того чи того регіону, забезпечення принципів саморегулювання і цілеспрямованості його розвитку. Такі програми мають ураховувати та спиратися на переваги і можливості геополітичного становища регіону та його матеріальної бази для найраціональнішого використання природно-ресурсного і виробничо-економічного потенціалу регіону. Це має відбуватися на підставі інтенсифікації складників і чинників зростання, а також пріоритетів ринкового реформування відносин власності, поліпшення умов праці та середовища життєдіяльності населення, особливо щодо розв’язання проблеми зайнятості, подолання негативних демографічних тенденцій та поліпшення екологічного стану довкілля.

Відповідно, матеріальна база розвитку та розміщення продуктивних сил регіону, що включає сукупність усіх видів природних ресурсів з урахуванням транспортно-експлуатаційної якості та економічної доцільності господарського використання природних ресурсів, перш за все мінерально-сировинних, визначає спеціалізацію регіональної економіки та є чинником розвитку виробництва регіону.

• 2. Взаємовідносини держави і регіону
  як суб’єкта господарювання

Парадокс, але політика регіонів не завжди відповідає політиці держави. Регіони можуть мати свої пріоритетні напрями розвитку, які іноді не збігаються з державними. Проте державна регіональна економічна політика і політика регіонів не мають бути суперечливими: в ідеалі вони повинні становити одне ціле, доповнювати та збагачувати одна одну.

Внутрішня політика регіонів спрямовується на використання внутрішніх ресурсів регіонів для вдосконалення структури матеріального виробництва, розвитку соціальної інфраструктури, екологічної безпеки тощо.

Для регіонів, які мають природні, історичні та організаційно-економічні передумови участі в міжнародному поділі праці, одним із головних напрямів наповнення бюджету є активізація зовнішньоекономічної діяльності та заходи, скеровані на стимулювання міжнародної торгівлі, пошук новітніх технологій та додаткових фінансових ресурсів. На сьогодні хоч і накреслилися позитивні тенденції в цьому напрямі (часткове скорочення імпорту, зниження відсотка бартеризації виконання угод, налагодження контактів з новими партнерами), але залишаються ще невикористаними значні резерви. Постала гостра потреба пошуку таких форм міжнародного співробітництва, які доповнювали б державні контакти й найбільше враховували специфіку регіонів, розділених державними кордонами, сприяли б пом’якшенню наслідків розмежування кордонами через спільне розв’язання соціально-економічних проблем. Найбільш дійовою й оптимальною формою прикордонних зв’язків, успішно випробуваною на європейському континенті, є єврорегіональна модель співпраці на принципах добровільності, децентралізації та самоврядування. З огляду на це в деяких регіонах місцеві органи влади ініціюють створення транскордонних об’єднань, усвідомлюючи, що тільки спільні дії, збереження і зміцнення добросусідських і дружніх відносин, взаємна відкритість можуть гарантувати гармонійний розвиток територій.

Під час переходу до ринкових форм господарювання на місцевому рівні виникає безліч проблем: постає потреба вдосконалення економічних відносин держави і регіонів; регулювання регіональних процесів забезпечення самофінансування розвитку територіальних утворень за браком природної сировини та інших економічних ресурсів, які теж мають бути об’єктом ринкових відносин; вироблення чітких методик визначення їх вартості, нормативної бази користування територіальними природно-сировинними чинниками виробництва, знеособленість, нічийність перших і розшарування та численність других. Тому найважливішим є механізм формування і функціонування регіонального комплексу, а також системи керування ним.

Поспішність щодо забезпечення економічної самостійності регіонів без відповідного правового поля насправді не стільки відбиває прагнення до оптимального використання територіальних ресурсів і резервів для плідної роботи суб’єктів господарювання, скільки має політичний характер. Традиційне розуміння завдань та інтересів регіональних ланок не варто зводити до того, що вони — конкретизація народногосподарських цілей стосовно місцевих умов. Такий територіальний підхід, практично, закріплює за регіонами роль пасивного спостерігача соціально-економічних процесів, що відбуваються на цій території.

Досить простий механізм пов’язування виробничого внеску регіону з ресурсами полягає в тому, що самостійно поставлена мета співвідноситься з власними результатами господарської діяльності. Таке просте рішення могло б базуватися на тому, що економічну категорію «регіон» у системі політичної економії можна визначити як частину народного господарства, що виокремилась у країні, в якій здійснюється цикл суспільного відтворення за фазами, головними чинниками та результатами, але така позиція, фактично, ототожнює регіональну економіку із замкнутим автократичним господарством.

Головна характеристика регіонального господарства сьогодні — це рівень демократизму і відкритість регіональної економіки, функціонування її як підсистеми народного господарства,
а незавершений (додатковий) характер регіонального виробництва треба розглядати як елемент єдиної економіки країни. У сучасних відносинах регіональні ланки суспільного відтворення реалізують не тільки локальні взаємозв’язки, а й взаємозв’язки відтворення на рівні всього народного господарства.

Зауважимо, що господарсько-фінансову самостійність регіональних суб’єктів не може бути введено лише ухваленням закону, постанови. Передовсім тут має бути логічна послідовність, етапи здійснення. Навряд чи правомірний перехід областей на повну економічну незалежність, коли не тільки не створено господарсько-фінансових умов їхньої самостійності, але навіть немає чітко розробленої концепції ринкової самостійності територій, що дала б змогу використовувати промислово-сировинний потенціал певної території, створити матеріально-фінансові можливості для реальної участі в територіальному відтворювальному процесі.

Завдяки діяльності людей на конкретній території об’єктивно створюється відносно відособлений комплекс, що набуває статусу самостійного економічного суб’єкта з усіма необхідними атрибутами господарської організації та встановленням регіонального економічного порядку. Теоретично і практично з урахуванням конкретного стану економіки регіонів мають відбуватися зміни в механізмі регулювання. Вони пов’язані з розвитком матеріально-технічної, виробничо-соціальної інфраструктур регіонів, адже за своєю географічною і соціально-економічною структурою регіон — це особлива форма усуспільнення виробництва, територіально-галузевої кооперації, що функціонує в системі єдиної держави, але має відносну економічну відособленість і певний рівень господарської самостійності в процесі суспільного відтворення.

Відомо, що регіон — це частина території країни, на якій формується, функціонує і розвивається комплекс галузей виробничої та побутової соціальної інфраструктури. Завжди регіон характеризується певними закономірностями економічного розвитку, специфічними природно-географічними, історико-демографічними, а часто і політико-адміністративними особливостями. У регіоні формуються ознаки етнічної спільноти людей, їхньої національної, соціально-політичної та економічної цілісності, отже, на його території мають органічно поєднуватись інтереси всіх суб’єктів господарювання.

Виокремлення регіону як одного із суб’єктів господарювання — закономірна тенденція підвищення рівня усуспільнення виробництва та чинник відповідності виробництва задоволенню потреб населення регіону. Отже, регіон одночасно являє собою і частину, і ціле: частина — як складова держави, ціле — як самостійний суб’єкт господарювання. Подвійне становище регіону визначається тим, що в ньому, по-перше, мають бути забезпечені умови для кореляції нормального ходу всього суспільного відтворення з використанням природних, матеріальних, трудових ресурсів як окремої частини території країни; по-друге, має здійснюватися власне економічне відтворення як відокремленої частини цілого. У регіонах має забезпечуватися раціональне використання ресурсного потенціалу і розв’язуватися соціально-економічні проблеми населення за умови зменшення залежності їхніх структурних адміністративних підрозділів від центру (держави). У межах регіонів здійснюється державне управління та місцеве самоврядування.

Безумовно, підґрунтям регіональної економіки є територіальний поділ та її основні виробничі чинники, які охоплюють:

• наявний економічний (регіональний) потенціал;
• потреби населення регіону, стан і динаміку його ринків;
• умови для максимального пристосування структури економіки регіону до внутрішніх і зовнішніх чинників;
• регіональні інтереси та їх кореляцію з загальнонаціональними інтересами.

У регіонах унаслідок відмінностей економічних і соціальних чинників, різного характеру виробництва вони, як водиться, посідають специфічне місце в народногосподарській структурі країни. Водночас наділений функціями оперативно-господарського управління й керування соціально-економічними процесами регіон багато важить у відтворювальному циклі, а його економіка суттєво впливає на ефективність функціонування всього народногосподарського механізму разом із впливом на діяльність регіональних підприємців. Тому вкрай важливо забезпечити в регіоні економічно ефективні виробничі зв’язки на підставі територіального поділу праці й сучасних форм її кооперації та організації керування соціально-економічними процесами.

Рівень кооперації — одна з важливих ознак, що характеризує регіон як самостійний територіально-господарський організм. Розвиток кооперації — це та рушійна сила, що змінює ознаки розвитку регіонального регулювання, обумовлює взаємозв’язок і взаємозалежність між підприємцями, які діють на території регіону. Проте регіональний відтворювальний процес проходить ті самі стадії, що й загальнодержавний, і в цьому плані вони однотипні.

Кожний регіон з урахуванням територіального поділу праці виконує свою специфічну економічну функцію в суспільному відтворенні. Економіка регіону має генерувати підвищення народногосподарської ефективності в державі. Отож, регіон як специфічний соціально-економічний комплекс має акумулювати економічні, правові, організаційно-управлінські рішення, спрямовані на гармонійне поєднання інтересів держави та її окремих адміністративно-територіальних одиниць для раціонального використання місцевих ресурсів і наявного виробничого потенціалу.

Регіон постає як просторова організація суспільного виробництва, що являє собою конгломерат природного, економічного та соціального середовища, специфічними рисами якого є, по-перше, скороченість, некомплектність і яскраво виражена монокультурність, по-друге, проміжний стан між центром та місцевим самоврядуванням (комунальним рівнем), між макро- та мікрорівнем. За сутністю регіональне господарство є різновидом макрорівня, щоправда, без властивих йому атрибутів: емісії грошей, оборони тощо.

Регіони розглядаються як адміністративно відокремлені території (адміністративні області), яким притаманні певні особливості природно-географічного та економіко-географічного стану, з наявною економічною структурою і системою розселення, а також системою факторів обмеження виробничого потенціалу регіону. Якісні та кількісні параметри водних, земельних, кліматичних та рекреаційних ресурсів регіонів визначають просторове розміщення об’єктів господарювання та формування функціональної структури господарства, інфраструктури, параметрів розселення його мешканців. Нині в Україні 24 області, АР Крим, два міста республіканського підпорядкування (Київ і Севастополь), загалом же в державі існує близько 12 тис. різних територіальних утворень, що мають свої особливості й відмінності як за економічним розвитком, так і за соціальним, історичним, мовним та ментальним аспектами. Склад цих об’єктів визначається адміністративно-територіальним устроєм та економічним районуванням України.

І теоретики, і практики всю гаму нинішніх відносин між державою і регіонами нерідко зводять до двох аспектів: держава не задоволена рівнем додержання місцевими органами чинного законодавства та частими проханнями керівників регіонів виділити більше грошей; регіони ж своєю чергою незадоволені розподілом державного бюджету (хто ближче до влади, той одержує більше), затримками в переказі коштів на заробітну плату бюджетникам, поганим фінансуванням державних замовлень, трансфертними виплатами, недостатніми інвестиціями під затверджені соціальні програми. Одне слово, ні тих ні других не влаштовують сьогоднішні міжбюджетні відносини, що стали надто гострими в кризових умовах, хоч узагалі-то вважаються похідними за своєю природою. Поділ податкових платежів, трансфертів, надання пільг — результат суб’єктивного перерозподілу коштів, незважаючи на те що формально має здійснюватися на підставі чинного законодавства. Страждають від цього не тільки бідні регіони, а й регіони-донори, оскільки хто ліпше працює, той більше віддає. А державне фінансування породжує в перших психологію утриманства.

Сьогоднішня практика бюджетного фінансування потребує докорінного реформування. У зв’язку з цим виникає низка питань, і передусім: за якими об’єктивними критеріями в розрахунках здійснюється поділ доходів і видатків між державним, регіональними і місцевими бюджетами? Чому реально не скорочуються витрати на управлінський апарат навіть у дотаційних регіонах? Чому ще немає принципу сталості податкової системи? Що заважає ввести для регіонів з несприятливими стартовими умовами диференційовані на п’ять років податкові ставки, низьковідсоткові інвестиційні позички під конкретні ресурсні програми? Чому регіони, що мають негативно стійкий щодо прибутків бюджет, не піддаються процедурі реструктуризації? Можливо, деякі з них варто було б об’єднати з іншими — у більші адміністративно-територіальні й економічні утворення? За цих умов розширилися б коопераційні виробничі зв’язки, ринки збуту, можливості спільного освоєння і використання наявних потужностей та природних ресурсів, активізувався б розвиток місцевої інфраструктури. А ще — що не менш суттєво — скоротилися б витрати на утримання адміністрацій.

За умов відходу від централізованих методів управління за кризової соціально-економічної ситуації в більшості регіонів украй потрібна реалізація такої регіональної політики, яка передбачала б розширення співробітництва між регіонами, узгодженість дій щодо взаємного розвитку, розв’язання наявних суперечностей. Для цього конче треба розробити колективні методи узгодження рішень, спільної їх реалізації на підставі принципів добровільності, відповідальності, ринкової взаємовигідності, необхідності реального соціального захисту населення без порушення при цьому конституційно-правових норм.

Цілком зрозуміло, що в центрі уваги місцевих адміністрацій завжди мають бути економічні інтереси і відносини, що визначаються самими обсягами наявних багатств і можливостей, практичними напрацюваннями минулих років. Кожний окремий регіон має свій власний спектр економічних відносин — широта і складність його залежать значною мірою від рівня розвитку мікроекономічних процесів, реальної практики. Правові, майнові, організаційно-управлінські й міжбюджетні відносини, що стали тепер найбільш значущими в системі міждержавного місцевого самоврядування, у деяких регіонах переросли в жорстке протистояння з органами державної влади, а в результаті — призвели до втрати регіонами свого економічного потенціалу. Не все гаразд і у взаємовідносинах регіональних та місцевих органів влади з вертикально інтегрованими компаніями, зокрема енергосистемами, «Укрзалізницею», зв’язком, нафтовими компаніями, особливо щодо поділу податкової бази від їх діяльності в регіонах. Складними і надалі залишаються проблеми власності, передусім всеукраїнської, розміщеної на території суб’єкта, її частки (пакета акцій) у розпорядженні адміністрації регіону, власне регіонального ефективного її використання. Багато нерозв’язаних питань існує у виробничо-економічній сфері, на нові імпульси чекає промислова й аграрна політика регіону. Ідеться, зокрема, про динаміку змін міжгалузевої структури, ступінь використання наявних потужностей, технічне й технологічне відновлення підприємств, конкурентоспроможність продукції, витрати, прибуток, цінову політику.

Пильнішої уваги місцевих владних структур потребують грошові проблеми стосовно заборгованостей, недоїмок, штрафів у регіональному та інших рівнів бюджетах; завжди болючі питання щодо збільшення частки «живих» грошей у податкових зборах, скорочення бартеру, взаємозаліків. Нагальними завданнями залишаються випуск і погашення цінних паперів регіонального характеру, виконання кредитних та інвестиційних зобов’язань, упорядкування зовнішньоекономічних, соціальних, національних відносин тощо. Чи в змозі керівники суб’єктів держави цілеспрямовано й у повну силу керувати цими складними процесами і відносинами? Важко не помилитись у відповіді на це питання, бо надто нерівні стартові умови, великі розходження між метою і поточними завданнями, неоднакові фахова підготовленість команд виконавців, ступінь орієнтації на державний рівень та й почуття відповідальності за свою діяльність уносять відчутну дисгармонію до загального процесу реформування суспільства.

Регіональні керівники не приховують двох своїх стратегічних цілей: по-перше, досягнення більшої владної незалежності, по-друге, отримання прав на державну власність у регіоні, на землю і податкові доходи. У багатьох регіонах на внутрішніх кордонах існують власні митниці для машин з інших міст, ДАІ, екологічні органи, дорожні податки і збори за проїзд міськими вулицями, через мости, залізничні переїзди, за місця стоянок для нічного відпочинку тощо. Усе це здійснюється за ухвалою місцевих законодавчих органів влади. Трапляються випадки нецільового використання засобів Пенсійного та інших позабюджетних фондів. Керівники регіонів вирішують, які кредитні організації піддати процедурі банкрутства або реструктуризації, які саме санкції зробити базовими.

Подібна ситуація спостерігається й навколо важливих промислових підприємств — їхні фінансові можливості доводяться до стану банкрутства, на посаду директора тимчасово призначається виконувач обов’язків зі складу адміністрації або близьких до неї структур, безперспективні потужності підприємства виводяться з комплексу через розпродаж за безцінь, а найбільш рентабельні переходять за остаточним підсумком під контроль адміністрації регіону. Отже, ми бачимо, що можливості впливу регіональної влади на економічну ситуацію й досі залишаються великими. Але чи потрібна така надмірна незалежність від централізованого державного апарату і така гіпертрофована самостійність? Адже самостійність суб’єкта має бути адекватною відповідальності перед державою, її громадянами, а в кінцевому підсумку — відповідальності за керування економікою регіону. Саме в цьому виявляється один з істотних аспектів реальної субординації рівнів управління владної структури. Тут доречним буде навести ще два аспекти регіонального розвитку.

По-перше, невідкладного розв’язання потребує проблема монополізації виконавчої влади в регіонах. Сьогодні органи представницької влади, по суті, підпорядковані виконавчій: голова адміністрації має право змінювати видаткову частину бюджету, самостійно розпоряджатися регіональним майном, уводити до складу законодавчого органу представників адміністрації, що дає можливість головам регіонів жорстко контролювати законотворчу діяльність представницьких органів. Через це принцип самостійності гілок влади, проголошений у Конституції, має суто формальний характер.

По-друге, з року в рік зростає регіональна економічна диференціація, тобто збільшується кількість дотаційних адміністративно-територіальних структур. Як водиться, голова адміністрації може навести безліч на те причин: однобічна структура промисловості, переважання аграрного сектору, скорочення підприємств ВПК, неконкурентоспроможність значної частини споживчих товарів, брак інвестицій тощо.

Проте ніхто з керівників не визнає, що під їхнім «наглядом» перебувають і виплачують податки близькі до місцевої влади комерційні структури, а також ті фірми, що фінансували виборчу кампанію в регіоні. Немає чітких пояснень, чому регіональна влада допустила безмежне поширення посередницьких структур на ключових акціонерних підприємствах, де контрольний пакет акцій належить державі або регіональній адміністрації. Левова частина доходу з обороту надходить посередникам, у той час як шахтарі, наприклад, змушені перекривати залізничні магістралі або ходити до столиці «шукати правди», а машинобудівники, енергетики, вчителі, лікарі — страйкувати.

За таких обставин навряд чи хтось сумніватиметься в тому, будуть чи не будуть регіональні керівники заінтересовані в проведенні ефективної регіональної економічної політики. Тут, звісно, є певна суперечність: з одного боку, влада дає їм можливість якнайповніше реалізувати себе в політиці, а з другого — якщо в регіоні не відбудеться позитивних зрушень в економіці й у соціальній сфері, то населення на чергових виборах може сказати їм «ні». Тому перевага, природно, має віддаватися відродженню економіки на своїй території, поліпшенню життя людей, у чому вбачається секрет лідерського довголіття будь-якого регіонального керівника. Слід об’єднати зусилля уряду, регіональних лідерів, учених-економістів, представників фінансових і ділових кіл для створення концепції регіональної економічної політики, розроблення механізмів її функціонування і методів реалізації на державному та регіональному рівнях. У ХХІ століття Україна має входити з принципово новою економічною стратегією розвитку, одним з найголовніших складників якої має стати послідовна регіональна економічна політика.

Наголосимо, що функціонування й розвиток регіональних економічних систем не може здійснюватися тільки на основі ринкового саморегулювання. Політика державного невтручання неминуче призводить, як свідчить світовий досвід, до наростання різного роду суперечностей, спроможних завдати непоправної шкоди цілісності національної економіки і суспільства. Тому турбота про просторову організацію господарства країни є неодмінною функцією будь-якої незалежної держави, безумовним рефлексом її самозбереження. У здійсненні регіонального регулювання певною мірою беруть участь майже всі державні інституції, оскільки їхня діяльність так чи так прив’язується до визначеної території. Проте розв’язання регіоном своїх проблем далеко не завжди є для них основним завданням. Тому в системі державного регулювання розвитку регіонів доцільно виокремлювати спеціалізовану регіонально орієнтовану діяльність, тобто регіональну політику.

Розширення та зміцнення фінансово-економічних засад регіональних органів влади обов’язково потребують впорядкування фінансово-бюджетних аспектів використання природних ресурсів, підвищення заінтересованості регіонів у раціональному ресурсокористуванні. Застосування принципів платності у сфері експлуатації природних мінерально-сировинних ресурсів передбачає стимулювання раціонального їх використання для запобігання економічним втратам як держави, так і регіонів. Важливим є законодавче визначення економічного змісту подібних платежів, оптимальні їх ставки за рівнями бюджетної системи, урахування особливостей підприємництва у видобувних галузях: витрат на підготовчі роботи, стартових капіталовкладень на обладнання, а також серйозний вплив на ціноутворення за ланцюгом «сировина — матеріали — напівфабрикати — товар».

Для підвищення результативності регіонального розвитку потрібне вдосконалення існуючих та застосування або впровадження нових технологій, а також задіяння ефективних організаційних структур з урахуванням менталітету та життєвих орієнтирів населення регіону. Трудовий та технологічний чинники розвитку неможливі без активної інвестиційної та інноваційної діяльності з модернізації базових виробничих технологій, обладнання, матеріальних та сервісних об’єктів інфраструктури. Важливим напрямом державної регіональної політики стало заснування спеціальних (вільних) економічних зон, а також присвоєння статусу «територія пріоритетного розвитку», що створює сприятливі умови для економічного розвитку за полегшення умов інвестування і дозволяє зняти проблему зайнятості населення. Мета створення таких зон в окремих регіонах — прискорення економічного розвитку за допомогою впровадження наукомістких технологій, нарощування на цій базі експортного потенціалу, створення нових робочих місць. Формуванню таких зон передує, крім ухвалення відповідних законів і підзаконних актів, створення незалежної інфраструктури — економічної та соціальної. В Україні зроблено також перші кроки на путі створення в Закарпатті, Криму, Одесі, Харкові, Києві та інших містах зон спільного підприємництва, в яких діє майже 400 представництв іноземних фірм з
50 країн світу, до 1000 спільних підприємств. Метою створення таких зон, що являють собою одну з модифікацій вільних економічних зон, є спрощення виходу національних компаній на зовнішній ринок з орієнтацією на виробництво експортної та частково імпортозамінної продукції; у таких зонах діють пільгові торговельні й митні режими, пільгове фінансування та оподаткування.

Регіональна політика має системно розв’язувати проблеми соціального захисту населення в комплексі з економічними, організаційними та іншими питаннями за допомогою різноманітних форм і способів розвитку суспільства і регіонів. Отже, мають бути, відповідно, посилені функції та роль регіональних бюджетів і забезпечене поступове вирівнювання бюджетних видатків у розрахунку на душу населення між окремими регіонами для оптимізації соціального розвитку регіонів, соціального захисту та поліпшення якості життя населення.

Головні напрями державної регіональної економічної політики визначає Верховна Рада України, а Президент України скеровує діяльність державної виконавчої влади на розв’язання найважливіших проблем соціально-економічного розвитку регіонів, видає нормативно-правові акти з цих питань, очолює Раду регіонів при Президентові України. Уряд України окреслює державні пріоритети й затверджує державні програми соціально-економічного розвитку регіонів, забезпечує їх виконання, бере участь у створенні системи економічних регуляторів, нормативної та методологічної бази, просторового розміщення продуктивних сил. Уряд АР Крим, місцеві органи державної виконавчої влади забезпечують збалансований економічний і соціальний розвиток відповідних територій, реалізують рішення Президента України, Кабінету Міністрів України щодо структурної перебудови економіки, роздержавлення і приватизації майна, земельної реформи, соціального захисту населення тощо.

Органи місцевого самоврядування розробляють, затверджують і виконують програми та бюджети відповідних адміністративно-територіальних одиниць. Вони розпоряджаються комунальною власністю, запроваджують передбачені законодавством місцеві податки та збори, забезпечують раціональне використання природних і трудових ресурсів.

• 3. Особливості реалізації регіональної політики

В Україні утворилися структурно та якісно деформовані територіально-виробничі комплекси переважно екстенсивного типу, у котрих домінують найменш ефективні видобувні галузі та галузі важкої промисловості із застарілими технологіями рівня 60—70-х
років, а також виробництва ВПК. Значна частина промислових гігантів Східного, Донецького і Південного регіонів, де сконцентровано потужний виробничий потенціал, безпосередньо на споживчий ринок дає всього лише від 5 до 25 % вартості своїх виробів. Під впливом високих темпів інфляції та перекосів у рівнях і співвідношеннях цін виробнича структура цих регіонів стає дедалі спотворенішою.

Аналіз розвитку 27 регіонів України за п’ятьма показниками (територія, населення, виробництво товарів народного споживання, обсяг інвестицій в основний капітал, обсяги кредитів, наданих банками) дозволив виокремити групу високорозвинутих регіонів: Дніпропетровська, Донецька, Харківська, Одеська, Запорізька, Київська області, місто Київ. Другу групу становлять розвинуті: Полтавська, Львівська, Луганська, Вінницька, Херсонська, Чернігівська області, Автономна Республіка Крим. Група середньорозвинутих регіонів: Житомирська, Черкаська, Сумська, Миколаївська, Хмельницька, Івано-Франківська, Рівненська області — і, нарешті, група слаборозвинутих регіонів: Кіровоградська, Тернопільська, Волинська, Закарпатська, Чернівецька області та місто Севастополь. Цілком очевидно, що нерівномірний розвиток регіонів України є наслідком марних сподівань ідеологів українських ринкових реформ на те, що ринок усе внормує разом із пропорціями, джерела яких не завжди перебувають у площині ринкових (виробничих) відносин. Тому першорядною проблемою регіональної політики для України залишається надання рівномірності економічному та соціальному розвитку областей та їх груп, усунення диспропорцій у техногенному навантаженні на окремі території, запобігання значним обсягам первинного ресурсоспоживання та витратного типу виробництва, обумовленого віком використовуваних технологій, моральним і фізичним станом основних засобів, наявністю масштабних зон економічної депресії, стагнації тощо.

Доволі тривалий час в економіці України спостерігається парадоксальна ситуація, коли платоспроможний попит збільшується без відповідного зростання і навіть за різкого спаду виробництва власних споживчих товарів, відбувається перепродаж їх за безцінь мафіозно-спекулятивними структурами за кордон. На жаль, ця тенденція охопила майже всі регіони, що спровокувало в 1990-х роках різке посилення інфляційних процесів. Свого часу в певних місцях без глибоких техніко-економічних обґрунтувань було необдумано сконцентровано дуже багато промислових підприємств з високими капітало- й енергомісткістю, які виснажували місцеві ресурси та забруднювали навколишнє середовище. Усе це негативно позначалося на соціально-економічному становищі як окремих регіонів, так і держави в цілому. Структура багатьох регіонів України (особливо Західного, Східного, Південного) потерпає від внутрішньої незбалансованості, з одного боку, а з другого — від нераціонального використання власних виробничих ресурсів.

Організаційного, юридичного, економічного та фінансового обґрунтування потребує сам механізм функціонування регіонів. Не можна далі відкладати формування стабільної дохідної бази, чіткого розмежування повноважень між центром і регіонами, державою та місцевим управлінням, установлення функціональної градації регіональних видатків, сфери економічного регулювання щодо розміщення місцевих замовлень та бюджетного підряду, розвиток малого та середнього бізнесу, організацію ринкової інфраструктури тощо. Інструментами цього регулювання є ставки оподаткування на користь регіональних бюджетів, структуризація бюджетних видатків, розміри урядових інвестицій. Обов’язковою умовою для створення дійового правового поля регіонального управління є стабільне законодавство для всіх суб’єктів права.

Важливим практичним інструментом реалізації державної регіональної економічної політики є чіткий законодавчий розподіл повноважень, відповідальності та фінансово-економічної бази між різними рівнями управління: загальнодержавним, регіональним і місцевим.

Необхідність і актуальність наукового пізнання регіонального управління з урахуванням ринкових механізмів господарювання пояснюється гармонізацією просторового існування українського суспільства за умови залучення територіальних резервів для розв’язання завдань економічного й соціального розвитку та якісної трансформації економіки держави. Державне регулювання регіонального економічного розвитку активізує господарську діяльність у регіонах за рахунок запровадження нових виробничих відносин і поліпшення використання природно-ресурсного та економічного потенціалу, створенням умов для поглиблення спеціалізації регіонів, прискореного розвитку прогресивних галузей економіки, залучення іноземного капіталу в регіони з найсприятливішими умовами. Також державне регулювання здійснюється для ліквідації локальних екологічних криз та для створення гідних умов життєдіяльності населення.

Суттєвим резервом стимулювання регіонального розвитку є участь регіонів у зовнішньоекономічній діяльності через реалізацію місцевих інтересів з виходом на іноземні ринки товарів і послуг, координація функціонування підприємницьких організацій, зорієнтованих на територіальні ресурси виробничих засобів, робочої сили, сировини і матеріалів, кінцева продукція яких експортоскерована.

Основними складовими елементами механізму державного регулювання є:

• законодавчо-нормативна база;
• бюджетно-фінансове регулювання регіонального розвитку та селективна підтримка окремих регіонів з боку держави;
• реалізація державних регіональних програм, а також індикативних прогнозів і місцевих програм соціально-економічного розвитку відповідних адміністративно-територіальних утворень;
• створення та розвиток спеціальних (вільних) економічних зон у певних регіонах;
• розвиток міжрегіонального та прикордонного співробітництва.

Законодавчо-нормативна база утворює правові засади для реалізації та зміцнення відносин «центр — регіон», впливає на розвиток ринкових відносин на місцях і визначає організаційно-управлінські структури соціально-економічного розвитку регіону. До неї входять: Закони України «Про місцеві Ради народних депутатів та місцеве та регіональне самоврядування» (1995); «Про формування місцевих органів влади» (1994); «Про столицю України — місто-герой Київ» (1999); «Про бюджетну систему України» (1995); Декрет Кабінету Міністрів України «Про місцеві податки і збори» (1993) та інші нормативно-правові акти. Законодавчі акти визначають права та обов’язки регіонів у бюджетній і податковій політиці України, їхні повноваження в керуванні майном, що перебуває в загальнодержавній власності, їх участь у реалізації загальнодержавних і регіональних програм.

Нормативні акти регулюють порядок створення та використання регіональних фондів субвенцій, інвестування, соціальної підтримки населення. Для щонайповнішого врахування інтересів регіонів за допомогою нормативних актів уносяться уточнення та доповнення до деяких законодавчо-нормативних актів.

Для підвищення результативності регіонального розвитку потрібне невпинне вдосконалення наявних та застосування або впровадження нових технологій (ноу-хау). Технологічний аспект розвитку — це поєднання наукових результатів і технічних розробок із залученням ефективних організаційних структур, що забезпечують переваги якісного менеджменту. Управлінські технології потребують раціонального врахування етнічних особливостей, менталітету та життєвих орієнтирів населення регіону.

Регіональний розвиток як стійкий процес можливий за умови підкріплення трудового та технологічного факторів стабільним надходженням інвестицій в обладнання, матеріальні та сервісні інфраструктурні об’єкти. Дійова регіональна політика сприяє зміцненню унітарних засад української державності; формування регіональної політики має відбуватися за чіткого визначення концептуальної бази розвитку регіонів, що здійснюється на загальнодержавному рівні. Пояснюється це потребою усунення наявних диспропорцій у розміщенні та розвитку виробництва, інфраструктури та систем розселення, розв’язання екологічних проблем та раціоналізації природокористування, розширення фінансово-економічної самостійності регіонів, децентралізації виконання завдань, що належать до компетенції місцевих органів влади. Концепція регіонального розвитку має обов’язково містити ідеї регіональної політики держави, формулювати мету та пріоритети регіонального розвитку на тактичну і стратегічну перспективу,
а також основні проблеми та алгоритми їх розв’язання. Насамперед це розроблення, впровадження та правове обґрунтування механізмів функціонування регіонів — організаційного, юридичного, економічного та фінансового.

Удосконалення організаційного механізму регіонального розвитку можливе через побудову раціональної управлінської моделі. Результативне моделювання регіонального управління досягається, якщо зважати на такі фактори: стабільна та надійна правова база, визначення економічного та фінансового інструментарію для реалізації місцевих інтересів, наявність ефективних організаційних структур, що сприяють через економічні важелі розв’язанню назрілих соціально-економічних завдань розвитку регіонів України.

Принципи формування та розподілу фінансових ресурсів між державним й місцевими бюджетами є ключовими механізмами регіонального розвитку. Держава скеровує свою політику на зміцнення фінансової автономії адміністративно-територіальних одиниць, сприяє зростанню бюджетних надходжень від їхніх власних доходів.

Податкова система на центральному і місцевому рівнях базується на законодавчо встановлених стабільних ставках (нормах) податкових надходжень до державного та місцевих бюджетів і розширенні прав місцевих органів влади щодо запровадження місцевих податків і зборів. Для посилення соціального захисту населення слід застосовувати регіональні системи мінімальних соціальних стандартів. Пряме державне інвестування, надання субсидій, створення спеціальних фондів для фінансування програм, залучення іноземного та вітчизняного приватного капіталу, пільгове кредитування й оподаткування, преференції та використання позабюджетних коштів посилюють вплив держави на економіку регіонів.

Із централізованих джерел фінансуються видатки на нове будівництво, роботи з реконструкції підприємств базових галузей промисловості, агропромислового та військово-промислового комплексів, спорудження важливих природоохоронних об’єктів, тобто ті підприємства й галузі, що мають загальнодержавне значення. Держава також фінансує прискорений розвиток галузей економіки окремих регіонів, які могли б якнайшвидше забезпечити стабільне надходження валютних коштів і зростання обсягів виробництва товарів народного споживання.

Особливим напрямком державної допомоги є фінансування структурної перебудови і реконверсії депресивних територій, тобто таких, де показники розвитку відстають від нормативних або середніх по регіону. Також перевага віддається регіонам з відносно низьким рівнем промислового потенціалу та лишком трудових ресурсів, гірським та іншим регіонам зі складними природно-географічними та екологічними умовами. У такий спосіб держава втілює загальнонаціональні програми для розв’язання найважливіших регіональних проблем, а саме:

• забезпечення соціальних гарантій для населення регіону;
• фінансування будівництва й функціонування загальнонаціональних об’єктів освіти, науки, охорони здоров’я, культури;
• надання цільової фінансової допомоги окремим регіонам для прискорення реформування економіки.

Мета регіонального управління економічним і соціальним розвитком — функціональне забезпечення вирішення всього комплексу проблем, пов’язаних з життєдіяльністю населення, та відносин окремого індивіда і держави. Складовим елементом організаційного механізму регіонального управління мають стати інтегративні утворення суб’єктів підприємництва на регіональному рівні, створювані на добровільній основі. Головні цілі — установлення правил поведінки на окремих ринках через прий-
няття зобов’язань, рекомендацій, процедур, спрямованих на стимулювання окремих напрямків підприємництва, захист та обстоювання інтересів перед державою та її представниками, сприяння сумлінній конкуренції, формування практики працедавців, попередження демпінгу на регіональних ринках.

Реалізація державних регіональних програм — це засіб регулювання розвитку економіки регіонів. Ці програми дають можливість узгодити територіальні, галузеві та державні інтереси. У своїй регіональній політиці держава використовує механізми регулювання, тобто забезпечення підтримання або зміни економічних явищ, їхніх зв’язків, та механізми керування за допомогою планування (директивного або індикативного) в межах об’єктів державної форми власності, де планування охоплює відтворення державної власності для виконання загальнодержавних завдань з погляду економічної доцільності. Там, де держава виконує функції регіонального регулювання, її вплив виявляється в застосуванні субсидій, обмежень, податків тощо. Проте суттєвим у новій ситуації, що склалась у перехідній економіці України, є те, що держава вже не може диктувати «що та скільки виробляти», бо виробник тепер орієнтується не на директиви центру, а на власні інтереси та ринкову кон’юнктуру.

Отже, відповідно до структури власності регіонів та конкретних завдань держава в регіонах може постати в ролі господаря щодо державної власності та «гаранта» стосовно інших форм власності для: 1) щонайповнішої реалізації мети розвитку регіону, 2) інтегрування різних економічних інтересів усіх учасників господарських процесів, 3) оптимізації факторів регіонального виробництва та забезпечення ефективності їх використання на всіх фазах суспільного виробництва, 4) забезпечення високої мотивації працівників, 5) орієнтації на високопродуктивну працю, 6) гарантування соціального захисту населення. Результативність нових підходів до розв’язання проблем розвитку регіонів пов’язана також з тим, що регіон розглядається не як закрита система, орієнтована на пошук внутрішньорегіональних резервів, а передбачається використання джерел поза регіоном з огляду на природно-екологічну, економічну, соціальну доцільність тощо.

Основними економічними важелями механізму регулювання регіонального розвитку можуть бути:

• ставки та порядок оподаткування до регіонального та місцевого бюджетів;
• бюджетні асигнування в партнерське створення об’єктів ринкової інфраструктури;
• фінансування капітальних вкладень в інфраструктуру загального користування;
• обсяги приватизації та націоналізації (муніципалізації) підпорядкованого майна;
• розміщення регіонального та місцевого замовлень з поставок та підряду;
• гарантійні послуги під реалізацію інновацій (у межах власних активів);
• вплив на грошовий обіг через залишення для використання в регіоні економії (або її частини) з емісійного результату;
• упровадження в практику регіонального менеджменту індикативного планування (п’ятирічний період) із щорічним оглядом підсумків;
• застосування програмно-цільових методів розв’язання регіональних проблем;
• надання преференцій з інвестування в об’єкти експлуатації місцевих природних ресурсів;
• організація та здійснення запозичень для фінансування регіональних проектів;
• надання в оренду майна;
• місцеві концесії на розробки родовищ корисних копалин;
• організація землекористування для несільськогосподарських потреб.

Регулювання з боку регіональної державної влади та місцевого самоврядування економічного і соціального розвитку регіонів має спиратися на використання таких інструментів:

• бюджетне фінансування соціальних об’єктів;
• ринкові методи регулювання, а саме: відповідне ставлення до суб’єктів підприємництва, ставки регіональних податків та зборів, обсяги приватизації та націоналізації підвідомчого державного (або муніципального) майна, вплив на грошовий обіг та кредитну політику;
• інвестиційна діяльність за рахунок власних або акумульованих чи залучених коштів у стратегічні об’єкти виробництва та інфраструктури.

Тому сам процес регулювання регіонального розвитку ставить за мету мінімізацію негативного впливу ринкових перетворень, створення дійових механізмів функціонування регіональної економіки, захист нужденних соціальних верств населення.

Об’єктом регулювання з боку владних структур має бути раціональне використання природно-ресурсного, виробничо-економічного, трудового та рекреаційного потенціалів регіонів. Досягнення збалансованості між виробничою та соціальною функцією на регіональному рівні — джерело прискорення розвитку, зростання споживання і поліпшення життєвих стандартів для населення.

Економічне регулювання передбачає застосування економічних регуляторів регіонального розвитку. Отож, до державних економічних регуляторів належать податкова політика (види місцевих податків, ставки, пільги та об’єкти оподаткування); цінова політика, квоти та ліцензії, дотації та субвенції, державні закупівлі. Але ці економічні регулятори мусять мати цілеспрямований стимулювальний характер, бути обмеженими, особливо щодо пільг і дотацій.

У рамках державної регіональної економічної політики у ході децентралізації управління, роздержавлення та приватизації підприємств державне втручання в економічну діяльність регіонів увесь час звужується, а роль територій у економічних реформах, трансформації форм власності, удосконаленні ринкової та соціальної інфраструктури, розвитку підприємства, заснованого на комунальній власності, постійно зростає.

Треба ще раз підкреслити, що головною регіональною проблемою для України залишається нерівномірний економічний і соціальний розвиток областей та їх груп, диспропорції в техногенному навантаженні на окремі території, значні обсяги первинного ресурсоспоживання та витратний тип виробництва, наявність масштабних зон економічної депресії та стагнації й т. ін.

Як уже зазначалось, держава спрямовує й координує діяльність місцевих органів державної виконавчої влади у сфері організації економічної безпеки держави, зміцнення фінансово-економічної стабільності, грошового обігу, фінансово-бюджетної дисципліни, валютного й митного контролю, реалізації загальнодержавної структурно-промислової, науково-технічної політики та інших загальнодержавних пріоритетів і програм. Державне регулювання регіонального розвитку складається з адміністративно-правового, економічного та специфічно територіального регулювання.

Адміністративно-правове регулювання включає розроблення регіональних програм на середньо- та короткостроковий періоди (до 5 років). Програми скеровано на розв’язання проблем поточної збалансованості, стабілізації економіки, подолання спаду виробництва, фінансового оздоровлення. Для забезпечення стратегічних перетворень в економіці регіону та позитивних зрушень у соціально-економічній ситуації можуть створюватися так звані структурні програми на довго- та середньострокову перспективу (5—10 років). Також розробляється комплексний прогноз економічного і соціального розвитку України (на 10—15 років).

Пріоритетне значення у виробленні дійового механізму розвитку на регіональному рівні належить впорядкуванню бюджетних відносин, формуванню стабільності дохідної бази, розмежуванню повноважень між центром та регіонами, а також державою і місцевим самоврядуванням, функціональній градації регіональних видатків, преференціям у сфері економічного регулювання щодо розміщення місцевих замовлень та бюджетного підряду, розвитку малого та середнього бізнесу, організації ринкової інфраструктури та ін.

Найважливішим завданням регіонального розвитку є пошук оптимальних співвідношень між масштабом та засобами державного впливу та збереження ринкових свобод.

Специфічно територіальне регулювання визначає конкретні методи державного регулювання розвитку регіонів, через проведення типологізації регіонів на макро- і мікрорівні. Регіональний рівень регулювання охоплює ще й такі проблеми: забезпечення потреб населення продовольчими і непродовольчими товарами широкого вжитку, а також об’єктами соціальної інфраструктури та житла; боротьбу з безробіттям та забезпечення раціональної зайнятості; збереження і відновлення природних ресурсів; підтримування стабільного рівня цін на товари першої потреби; забезпечення прийнятного екологічного стану; дотримання правопорядку і законності. За сучасних умов найуразливішими є екологічна, природно-ресурсна, а в багатьох регіонах і соціальна складові потенціалу територіального розвитку. Так, наприклад, у багатьох областях Східної України перехід до стійкого й соціально орієнтованого територіального розвитку неможливий без скорочення надмірного соціального навантаження на територію, яке стало наслідком екстенсивного індустріального освоєння відповідних районів.

На розвитку господарської самостійності негативно позначається брак соціальної структури місцевого господарства. Сьогодні регіони практично не в змозі перейти на самоврядування, тому що фактично не є повноправними суб’єктами господарювання. Система місцевого самоврядування в Україні формується, практично, наново з початку 90-х років, коли було проголошено відмову від старої системи жорстко централізованої супідрядності органів влади й управління та взято курс на розвиток самостійності територій. Проте з огляду на низку причин, що розглядалися раніше, проблему становлення в країні справжнього місцевого самоврядування і нині до кінця не розв’язано. Системи місцевого самоврядування тільки на папері набули широкого розвитку, бо аналіз їхньої діяльності показує, що інститути місцевого самоврядування в основному економічно малопотужні, а їхні можливості впливати на господарську і соціальну ситуацію на місцях дуже обмежені.

Органи місцевого самоврядування мають свої особливості на відміну від державних органів — вони діють у межах і на підставі законів, ухвалених органами держави. При цьому для реалізації своїх повноважень місцеве самоврядування повинно мати свої ресурси як реальний самостійний бюджет і муніципальна власність.

Дальший розвиток місцевого самоврядування в країні пов’язаний насамперед з визначенням його функцій і відповідальності, а також економічних ресурсів та інструментів, що забезпечують їх реалізацію. Найважливіший економічний ресурс функціонування системи місцевого самоврядування — це муніципальна власність: майно органів місцевого самоврядування; муніципальні землі й інші природні ресурси; муніципальні банки та інші фінансово-кредитні організації; муніципальні заклади освіти, охорони здоров’я, культури і спорту, інше рухоме й нерухоме майно. Формально до складу муніципальної власності включаються також засоби місцевого бюджету і муніципальні позабюджетні фонди. І варто наголосити, що мобілізація і використання фінансових засобів місцевого самоврядування мають розглядатися як особлива сфера економічних відносин.