Поряд із загальними принципами в правовій системі Європейського Союзу діють спеціальні принципи. Вони складають основу правового регулювання в окремих сферах суспільного життя. Спеціальні принципи закріплюються, в основному, в установчих договорах Європейських Співтовариств та Європейського Союзу, а іноді і в нормативно-правових актах вторинного права.
Спеціальні принципи європейського права навколишнього середовища відповідають головній вимозі Співтовариства у сфері охорони довкілля щодо досягнення високого рівня захисту та спрямовані на реалізацію цілей Співтовариства. Такі принципи застосовуються до усіх питань, що регулюються європейським правом навколишнього середовища.
Принципи європейського права навколишнього середовища визначаються, головним чином, установчими договорами. Стаття 6 Договору про заснування Європейського Співтовариства закріплює принцип інтеграції вимог до охорони навколишнього середовища у визначення і реалізацію політики та діяльності Співтовариства, зокрема з огляду на досягнення сталого розвитку. Цей принцип застосовується не лише до політики з навколишнього середовища, але й до усієї політики та дій Співтовариства. Тобто, принцип інтегрвції використовується у багатьох сферах регулювання суспільних відносин у європейському праві.
Стаття 174(2) Договору про заснування Європейського Співтовариства визначає принципи, на яких базується політика Співтовариства у сфері навколишнього середовища:
– принцип попередження;
– принцип перестороги;
– відшкодування шкоди, завданої навколишньому середовищу, в основному, шляхом її усунення на самому початку виникнення;
– принцип “забруднювач платить”.
Розглянемо деякі спеціальні принципи європейського права навколишнього середовища.
Принцип інтеграції екологічних питань у політику та дії Європейського Співтовариства
Принцип інтеграції екологічних питань у розробку та застосування інших видів політики, який є важливим для досягнення сталого розвитку, був закріплений Маастрихтським договором про заснування Європейського Союзу.
Для імплементації вимог статті 6 Договору про заснування Європейського Співтовариства, де закріплений цей принцип інтеграції, було вироблено керівні принципи щодо інтеграції екологічних питань в інші види політики. Вони були закріплені у Стратегії інтеграції навколишнього середовища в політику Європейського Союзу3, прийнятій на саміті в Кардіффі у червні 1998 року.
Для імплементації цього принципу необхідні дії інституцій Співтовариства, тому була розроблена система постійного моніторингу та перегляду. Стратегією визначалися повноваження інституцій Європейського Союзу щодо інтеграції навколишнього середовища в інші види політики.
Європейська Комісія забезпечує включення екологічних питань у всі ключові ініціативи на рівні Європейського Союзу. Вона переглядає існуючу політику та, на цій основі, розробляє стратегії дій в основних сферах. Комісія готує звіти про прогрес в інтеграції екологічних питань в інші види політики.
Рада Європейського Союзу забезпечує, щоб вимоги щодо охорони навколишнього середовища були відображені в її рішеннях, а Європейський Парламент визначає пріоритети для інтеграції навколишнього середовища в ключові сфери політики.
Стратегією були визначені пріоритетні сфери, в які необхідно інтегрувати екологічні питання: сільське господарство, розширення ЄС (в межах Порядку денного на 2000 рік), зміна клімату (дотримання зобов’язань, згідно з Кіотським протоколом).
Згодом почали розроблятись окремі документи щодо інтеграції екологічних питань в окремі види політики, наприклад Елементи стратегії інтеграції вимог щодо охорони навколишнього середовища у спільну політику з рибальства4, Інтеграція екологічних аспектів у європейську стандартизацію5.
На даний момент інтеграція екологічних питань відбувається в таких сферах:
– сільське господарство;
– політика розвитку (що стосується третіх країн);
– енергетика;
– підприємництво;
– рибальство;
– внутрішній ринок;
– дослідження;
– структурні фонди;
– торговельні та зовнішні відносини;
– транспорт;
– економічні та фінансові відносини.
З метою застосування принципу інтеграції екологічних питань розробляється нове законодавство в конкретних сферах, яке впроваджує вимоги щодо охорони навколишнього середовища в різних сферах регулювання, вносяться зміни до вже існуючих нормативно-правових актів, розробляються спеціальні програми і стратегії, готуються звіти, створюються робочі групи та комітети.
Наприклад, щодо сфери сільського господарства, то існує необхідність інтеграції екологічних питань у Спільну сільськогосподарську політику. Бажаний зв’язок між сільським господарством та навколишнім середовищем повинен базуватися на понятті “стале сільське господарство”. Це означає, що управління природними ресурсами повинно здійснюватись так, щоб їх можна було використовувати і в майбутньому. Діяльність у сфері сільського господарства спрямовується на охорону, захист та покращення якості води, повітря та ґрунтів, збереження біорізноманіття та ландшафту. Була вироблена Тематична стратегія для захисту ґрунтів6 та створений Дорадчий форум і п’ять робочих груп із цього питання (щодо ерозії, щодо органічних речовин, щодо забруднення, щодо моніторингу, щодо досліджень).
Особливість принципу інтеграції полягає в тому, що він стосується не лише навколишнього середовища, але й усього європейського права, адже застосовується до усіх дій і політики Європейського Союзу. Під час регулювання питань у різних сферах суспільних відносин беруться до уваги вимоги щодо охорони навколишнього середовища.
Принцип сталого розвитку
З принципом інтеграції екологічних питань тісно пов’язаний принцип сталого розвитку. Стаття 6 Договору про заснування Єв-
ропейського Співтовариства визначає, що “вимоги щодо охорони навколишнього середовища мають бути інтегровані у визначення та імплементацію політики і діяльності Співтовариства (…), зокрема з метою сприяння сталому розвитку”.
У 1987 році Комісія ООН з навколишнього середовища і розвитку, відома як “Комісія Брундтланд”, запропонувала таке визначення сталого розвитку: “Сталий розвиток — це розвиток, що відповідає потребам сьогодення, не ставлячи під ризик можливість майбутніх поколінь задовольняти власні потреби”7.
Розвиток і застосування принципу сталого розвитку в Європейському Союзі тісно пов’язаний із процесами в цьому напрямку на міжнародній арені. Прийняття міжнародно-правових документів чи проведення конференцій або зустрічей із питань сталого розвитку впливає на здійснення відповідних заходів на рівні Європейського Союзу й окремих держав-членів.
Щодо принципу сталого розвитку, то дії Європейського Союзу в цьому контексті можна розглядати у двох аспектах: створення внутрішньої стратегії сталого розвитку на рівні Європейського Союзу та роль Європейського Союзу в сприянні становленню глобального сталого розвитку.
Принцип сталого розвитку закріплений в установчих договорах Європейського Союзу та Європейського Співтовариства. Амстердамський договір перше офіційне посилання на сталий розвиток закріпив статтею 2, котра серед завдань Співтовариства визначає “гармонійний, збалансований і сталий розвиток економічної діяльності”.
Згідно з принципом сталого розвитку, політика повинна розроблятися так, щоб вона враховувала економічний, екологічний та соціальний аспекти, а досягнення цілей в одній із сфер політики не стримувало прогресу в іншій. Сталий розвиток мусить бути головною метою регулювання питань в усіх сферах суспільного життя. При розробці політики чи дій в одній сфері суспільного життя, слід визначати можливі наслідки економічного, екологічного та соціального впливу, як позитивні, так і негативні, на інші сфери політики.
Для досягнення сталого розвитку необхідно звертати увагу не лише безпосередньо на три взаємопов’язані його компоненти — економічний, соціальний та екологічний — а й такі питання, як узгодженість політики Європейського Союзу, покращення управління на усіх рівнях і збільшення фінансових ресурсів для реалізації необхідної політики.
Окрім цього, на рівні Європейського Союзу було розроблено та прийнято ряд документів, що визначали механізми розвитку й застосування принципу сталого розвитку.
У 1993 році була прийнята П’ята програма дій Співтовариства у сфері навколишнього середовища під назвою “До сталості”, яка підкреслювала важливість принципів, закріплених Декларацією Ріо-де-Жанейро.
У травні 2001 року на зустрічі Європейської Ради в Гетенбурзі була прийнята Стратегія Європейського Союзу щодо сталого розвитку8. Вона спрямовувалася, в основному, на становлення принципу сталого розвитку на рівні Співтовариства. У Стратегії були визначені довготермінові цілі та завдання і визначені пріоритетні сфери для дій, а саме зміна клімату, здоров’я, природні ресурси, система транспорту та використання земель.
У лютому 2002 року на зустрічі Європейської Ради в Брюсселі була прийнята нова стратегія під назвою “До глобального партнерства з сталого розвитку”9.
Для досягнення сталого розвитку на рівні Європейського Союзу були визначені такі пріоритетні дії:
– Уся політика повинна мати за основу сталий розвиток.
– Особлива увага сприянню сталому розвитку в спільній політиці щодо сільського господарства, рибальства, транспорту, взаємодії.
– Вироблення механізмів для забезпечення того, щоб усі законодавчі пропозиції включали оцінку потенційних економічних, екологічних та соціальних благ та затрат на дії чи відсутність дій, як у межах ЄС, так і за його межами. Європейський Союз розглядає досягнення сталого розвитку окремо взятого регіону через призму досягнення глобального сталого розвитку, що передбачає дії Союзу в таких напрямках:
– Забезпечення того, щоб глобалізація сприяла досягненню сталого розвитку (допомога країнам, що розвиваються; зміцнення сталого виміру двосторонніх і регіональних угод; використання таких спільних підходів до кредитів, які враховували б необхідність сприяння сталому розвитку та використання сталих технологій; підтримка тісної співпраці з ВТО й міжнародними інституціями у сфері довкілля та ін.).
– Боротьба з бідністю та сприяння соціальному розвитку (звернення основної уваги на політику розвитку Європейського Союзу щодо зменшення бідності; розвиток освітньої та гендерної політики; сприяння дослідженням з питань, пов’язаних зі сталим розвитком та ін.).
– Стале управління природними та екологічними ресурсами (створення стратегічного партнерства з міжнародними організаціями, урядами та зацікавленими особами для сприяння сталому управлінню водними ресурсами; ініціатива співпраці у сфері енергетики; заохочення інвестицій у сталий та екологічний вид транспорту та ін.).
– Покращення узгодженості політики Європейського Союзу (зміцнення співпраці та процедур координування з метою покращення політики узгодженості між інституціями Союзу; збалансований підхід до політики щодо імміграції та ін.).
– Ефективніше управління на усіх рівнях (підтримка інституційного розвитку; співпраця для боротьби з корупцією; зміцнення міжнародного управління в сфері навколишнього середовища; боротьба з дискримінацією жінок та ін.).
– Фінансовий сталий розвиток.
Для покращення якості й узгодженості політики в Європейському Союзі використовується процес інтегрованої оцінки впливу10. Такий метод застосовується до значних ініціатив, які представляє Комісія у своїй Щорічній стратегії політики чи Робочій програмі, а також щодо пропозицій, які мають економічний, екологічний та соціальний вплив. Оцінка має дві стадії: попередня оцінка усіх пропозицій робочої програми і розширена оцінка вибраних пропозицій. Для проведення оцінки були визначені її компоненти, формат заяви щодо попередньої оцінки, формат звіту щодо розширеної оцінки та інші керівні принципи для проведення такої оцінки.
Принцип сталого розвитку застосовується до багатьох питань європейського права. Наприклад, у 1993 році Європейська Комісія створила експертну групу для вивчення питання навколишнього середовища у міських зонах, діяльність якої сприяла започаткуванню Проекту сталого розвитку міст.
Принцип “забруднювач платить”
Європейський Союз на рівні Співтовариства та держави-члени у своєму національному законодавстві щодо охорони довкілля, повинні застосовувати принцип “забруднювач платить”, згідно з яким
фізичні та юридичні особи, відповідальні за забруднення, повинні надати кошти на заходи, необхідні для уникнення чи зменшення забруднення.
Суть принципу “забруднювач платить” полягає в тому, що якщо особа забруднює повітря, воду, ґрунти та ін., то вона повинна бути відповідальною за видалення цього забруднення. Хоча принцип “забруднювач платить” був впроваджений у Договір про заснування Європейського Співтовариства лише у 1987 році, ідея впровадження такого принципу постала під час обговорення та прийняття Декларації Ради, Європейського Парламенту і представників урядів держав-членів на засіданні Ради 22 листопада 1973 року, коли приймалася Перша програма дій із навколишнього середовища. У цій програмі говориться про необхідність вироблення принципу “забруднювач платить” і умов його застосування на рівні Співтовариства. Даний принцип повинен бути керівним при використанні економічних інструментів в екологічній політиці.
Умови та форми застосування принципу “забруднювач платить” визначені Рекомендацією Ради від 3 березня 1975 року щодо розподілу затрат і дій державних органів влади з екологічних питань11.
Зміст принципу з часом суттєво розширився: тепер забруднювачі зобов’язані оплачувати адміністративні заходи, що вживаються органами влади у відповідь на забруднення. Так, згідно з Директивою 75/442/ЄЕС щодо відходів12 держави-члени покладають витрати на видалення відходів на володільців чи виробників цих відходів. Нова Рамкова Водна Директива 2000/6013 передбачає правову основу для стягнення екологічних та фінансових коштів за використання води.
Значення терміну “забруднювач” теж розвивалося. На початку 1970-х рр. це поняття включало лише промисловий сектор, проте у 1975 році було закріплено ширше визначення цього поняття. “Забруднювач” — особа, яка прямо чи непрямо завдає шкоди навколишньому середовищу або створює умови, що ведуть до такої шкоди.
Згідно з принципом “забруднювач платить” стандарти та штрафи, чи можливе поєднання обох, є головними інструментами дій, доступних державним органам влади з метою уникнення забруднення. Стандарти включають:
– Стандарти якості навколишнього середовища, що мають обов’язкову юридичну силу і встановлюють допустимі рівні забруднення, які не можна перевищувати.
Принципи європейського права навколишнього середовища89
– Стандарти товарів (продукції), що встановлюють рівні забруднювачів, які не можна перевищувати в складі товарів чи їх викидах, або визначають якості чи характеристики дизайну товарів, шляхи їх використання. Коли доцільно, стандарти продуктів включають особливості тестування, пакування, маркування продукції.
– Стандарти для певного устаткування, яке іноді називають “стандартами процесу”: (а) “стандарти викидів”; (б) “стандарти дизайну устаткування”; (в) “операційні стандарти”.
Мета штрафів — заохотити забруднювача вживати необхідних заходів для зменшення забруднення. Штрафи застосовуються залежно від розміру забруднення на основі відповідних адміністративних процедур.
Співтовариство намагається стандартизувати методи підрахунку для встановлення штрафів, які використовуються у державах-членах.
Кожна держава-член повинна застосовувати принцип “забруднювач платить” до усіх форм забруднення у межах своєї країни.
Застосування принципу “забруднювач платить” передбачається низкою нормативно-правових актів вторинного права, особливо тих, які стосуються забруднення окремих компонентів довкілля. Наприклад, даний принцип закріплений Рамковою водною директивою 2000 року, Директивою Ради 96/61/ЄС від 24 вересня 1996 року щодо комплексного попередження і контролю за забрудненням та ін.
Принцип “забруднювач платить” у Європейському Союзі також розглядають у контексті екологічної відповідальності. 9 лютого 2000 року Європейська Комісія прийняла Білу Книгу щодо екологічної відповідальності14. Метою цієї книги було визначити як принцип “забруднювач платить”, один з основних екологічних принципів, закріплених у Договорі про заснування Європейського Співтовариства, може бути найкраще застосований, щоб відповідати цілям політики з навколишнього середовища Співтовариства. Було вирішено, що найкращим варіантом є прийняття Рамкової директиви про екологічну відповідальність. Проект такої Директиви15 був вироблений у 2002 році і на даний момент розглядається Європейським Парламентом.
Принцип перестороги
У розділі, що стосується охорони навколишнього середовища в Договорі про заснування Європейського Співтовариства закріпле-
ний принцип перестороги. Тим не менше, на практиці зміст цього принципу є значно ширшим і застосовується також у політиці щодо споживачів та охороні здоров’я.
Договір про заснування Європейського Співтовариства не дає визначення принципу перестороги, тому Рада у своїй Резолюції від 13 квітня 1999 року звернулася до Комісії за розробкою чітких та ефективних керівних принципів щодо його застосування. У відповідь на це, Комісія підготувала Комюніке, яке встановлює спільні керівні принципи зі застосування принципу перестороги.
На даний момент Комюніке Комісії щодо принципу перестороги16 є базовим документом, який визначає його зміст, умови та форми застосування.
Принцип перестороги використовується тоді, коли потенційно небезпечний вплив явища, продукту чи процесу був встановлений науковою і об’єктивною оцінкою, і ця оцінка не дозволяє визначити ризик із достатньою точністю, а також за наявності трьох основних передумов: визначення потенційно негативного впливу, оцінки доступних наукових даних і ступеня наукової невизначеності.
Щодо заходів, які випливають із використання принципу перестороги, то вони можуть мати форму рішення діяти чи не діяти. Коли особа, що приймає рішення, дізнається про ризик для навколишнього середовища чи людини, вона повинна отримати якнайповнішу оцінку цього ризику, з метою вибору найприйнятнішого способу дій.
Принцип перестороги повинен базуватися на трьох спеціальних принципах:
– застосування принципу повинне базуватися на якнайповнішій можливій науковій оцінці. Наскільки це можливо, така оцінка повинна визначати ступінь наукової невизначеності на кожній стадії;
– будь-якому рішенню діяти чи не діяти, згідно з принципом перестороги, повинна передувати оцінка ризику й оцінка потенційних результатів бездіяльності;
– якщо результати наукової оцінки чи/і оцінки ризику доступні, всі зацікавлені сторони повинні мати можливість вивчити різні доступні варіанти.