Одним із важливих елементів інтеграції України в ЄС є приведення законодавства України у відповідність до стандартів права ЄС.
Адаптація законодавства України до законодавства Європейського Союзу полягає у поетапному прийнятті та впровадженні нормативно-правових актів України, розроблених з урахуванням законодавства Європейського Союзу.
Часто поряд із терміном “адаптація” для позначення цього процесу використовуються інші терміни, такі як “зближення законодавства”, “гармонізація”, “апроксимація”, “уніфікація”. В Україні процес наближення до законодавства ЄС носить швидше односторонній характер, адже вона не є державою-членом Європейського Союзу і не бере участі у нормотворчих процесах на рівні ЄС. Тому, доцільніше використовувати для даного процесу термін “адаптація”.
Питання правильності застосування терміну до процесу, що відбувається в Україні, неодноразово розглядалось і Центром європейського і порівняльного права при Міністерстві юстиції України. Його експерти дійшли до висновку, що “в процесі досягнення принципової адекватності законодавства України до законодавства Європейського Союзу слід вживати термін адаптація, оскільки він має ширше значення, ніж гармонізація, і, що найголовніше, включає в себе процес гармонізації”2.
Термін “гармонізація” використовується в європейському праві для позначення процесу зближення законодавств держав-членів, коли узгоджуються спільні підходи, концепції розвитку національного законодавства, виробляються спільні для застосування правові
норми. Це швидше взаємний процес між державами-членами, який проходить на рівні Європейського Союзу, при цьому використовуючи як засіб первинне та вторинне право ЄС.
Питання адаптації законодавства України до стандартів ЄС постало на порядку денному після підписання Угоди про партнерство і співробітництво.
Згідно зі статтею 51(1) Угоди про партнерство і співробітництво, “важливою умовою для зміцнення економічних зв’язків між Україною і Співтовариством є зближення існуючого і майбутнього законодавства України із законодавством ЄС. Україна вживе заходів для забезпечення того, щоб її законодавство поступово було приведене у відповідність до законодавства Співтовариства.”
Серед галузей, в яких буде проводитись адаптація, Угода називає, зокрема, охорону здоров’я та життя людей, тварин і рослин, навколишнього середовища.
У Стратегії інтеграції України до Європейського Союзу 1998 року говориться про те, що адаптація законодавства України до законодавства ЄС полягає у зближенні з сучасною європейською системою права. Це забезпечить розвиток політичної, підприємницької, соціальної, культурної активності громадян України, економічний розвиток держави у рамках ЄС і сприятиме поступовому зростанню добробуту громадян, приведенню його до рівня, який склався у державах — членах ЄС.
З метою адаптації законодавства України до європейських стандартів імплементується Угода про партнерство та співробітництво, укладаються галузеві угоди, чинне законодавство України приводиться у відповідність до стандартів ЄС, створюється механізм приведення проектів актів законодавства України у відповідність до норм ЄС.
Важливим етапом реалізації процесу адаптації в Україні стало затвердження 27 листопада 2003 року Верховною Радою України Загальнодержавної програми адаптації законодавства України до законодавства Європейського Союзу.
У Програмі подається ряд визначень, які є важливими для адаптації законодавства. Зокрема, сама адаптація законодавства визначається як “процес приведення нормативно-правових актів України у відповідність до acquis communautaire”, тобто до правової системи Європейського Союзу, котра включає акти законодавства Європейського Союзу, прийняті у рамках Європейського Співтовариства, спільної зовнішньої політики та політики безпеки і співпраці у сфері юстиції та внутрішніх справ.
Метою загальнодержавної програми є створення передумов для підготовки законодавчого поля для входження України в Європейський Союз.
Загальнодержавна програма — це комплекс взаємопов’язаних завдань із адаптації законодавства України до законодавства Європейського Союзу, які будуть спрямовані на реалізацію державної політики і пріоритетних напрямів створення сучасної правової системи України, шляхом удосконалення нормотворчої діяльності органів державної влади та запровадження єдиної системи планування, координації й контролю роботи з адаптації законодавства.
Адаптація законодавства України — послідовний процес, який складається з декількох етапів. Перший етап розрахований на 2004 – 2007 роки, а періоди наступних будуть визначатися згідно з результатами і ситуацією в Україні.
Серед пріоритетних сфер першого етапу, зокрема, виділяють охорону здоров’я та життя людей, тварин і рослин, а також довкілля.
Згідно з Загальнодержавною програмою адаптації необхідним є виконання таких завдань:
– розробка глосарію термінів acquis communautaire, розробка єдиних вимог до перекладів і централізованої системи перекладів;
– проведення порівняльно-правового дослідження відповідності законодавства України acquis communautaire у пріоритетних сферах;
– переклад українською мовою актів acquis communautaire у пріоритетних сферах;
– створення ефективного загальнодержавного механізму адаптації законодавства;
– створення загальнодержавної інформаційної мережі з питань європейського права;
– створення системи навчання та підвищення кваліфікації державних службовців із питань європейського права;
– вживання заходів щодо опрацювання й затвердження спільного з ЄС механізму підготовки планів-графіків адаптації та моніторингу їх виконання.
Програма передбачає послідовність здійснення адаптації законодавства у пріоритетних сферах, визначає повноваження із цього питання органів державної влади, зокрема Верховної Ради України, Кабінету Міністрів України, Міністерства юстиції України, Координаційної ради з адаптації законодавства України до законодавства Європейського Союзу.
Конкретні заходи з адаптації законодавства, прогнозовані терміни їх виконання, обсяги видатків визначаються щорічним планом заходів з виконання Програми, який готується Координаційною радою з адаптації законодавства України до законодавства Європейського Союзу, погоджується з Комітетом Верховної Ради України з питань європейської інтеграції та затверджується Кабінетом Міністрів України.
Програмою визначаються особливості розгляду законопроектів і проектів інших нормативно-правових актів, що належать за предметом правового регулювання, до сфер, правовідносини в яких регулюються правом Європейського Союзу.
Фінансування заходів для виконання Загальнодержавної програми здійснюється за рахунок коштів Державного бюджету України та коштів міжнародної технічної допомоги. Для належного виконання Програми передбачається ряд заходів, які стосуються кадрового забезпечення, зокрема створення програм професійної підготовки, розробки навчальних курсів із європейського права, поглибленого вивчення іноземних мов та ін.
Для інформаційного забезпечення виконання Програми необхідно створити та забезпечити функціонування загальнодержавної інформаційної мережі з питань європейського права. Елементи мережі повинні включати створення Інтернет-порталу й електронної системи документації, спеціалізованої бібліотеки європейського права, забезпечення доступу учасників процесу адаптації до баз даних законодавства Європейського Союзу, забезпечення передплати на офіційні видання Європейського Союзу.
Невід’ємною частиною Загальнодержавної програми адаптації є Перелік актів законодавства України та acquis Європейського Союзу в пріоритетних сферах адаптації. У Перелік включено опис законодавства України та законодавства Європейського Союзу у відповідних сферах правового регулювання. Розділ, що стосується охорони довкілля, визначає такі напрямки, положення яких потребують адаптації: свобода доступу до екологічної інформації, оцінка впливу на довкілля, захист атмосферного повітря, озон та інші хімічні речовини, якість води, збереження природи, захист від шумового забруднення, хімічна продукція, біотехнології й генетично модифіковані організми, відходи, навколишнє середовище та промисловість, захист від радіації, енергозбереження. Кожен із напрямків включає перелік нормативно-правових актів Європейського Союзу англійською й українською мовами.
В Україні у сфері адаптації створені та діють спеціальні органи,
наприклад Державна Рада з питань європейської та євроатлантичної інтеграції України, Національна Рада з питань адаптації законодавства України до законодавства Європейського Союзу, Міжвідомча координаційна рада з адаптації законодавства України до законодавства Європейського Союзу.
У 2000 році була прийнята Програма інтеграції України до Європейського Союзу, в якій проведений аналіз поточного рівня готовності України виконати відповідні зобов’язання у конкретній сфері, зокрема у сфері охорони довкілля, а також визначені короткострокові, середньострокові та довгострокові пріоритети.
У 2001 році Міжвідомча координаційна рада з адаптації законодавства України до законодавства Європейського Союзу затвердила орієнтовний перелік нормативних документів, до яких має бути адаптоване законодавства України протягом 2002-2004 років. У сфері охорони довкілля було визначено 56 документів, які стосуються, зокрема, водної політики, генетично змінених організмів, флори та фауни, оцінки впливу на навколишнє середовище, небезпечних відходів, запобігання забрудненню та ін.
У 2003 році Українсько-європейський консультативний центр із питань законодавства провів експертну оцінку наближення законодавства України до законодавства Європейського Союзу у сфері навколишнього середовища. Було проведено аналіз ситуації в Україні у відповідних галузях (зокрема вільний доступ до екологічної інформації, оцінка впливу на навколишнє середовище, захист атмосферного повітря від забруднення, захист водних ресурсів, захист навколишнього середовища від відходів, генетично модифіковані організми, охорона природи та ін.), визначено рівень наближення до відповідного нормативно-правового акту в Європейському Союзі, а також зроблено ряд рекомендацій у цій сфері.
Наприклад, у сфері запобігання негативному впливу на навколишнє середовище від генетично модифікованих організмів та продуктів рекомендовано “прийняти законодавчий акт на основі Закону України “Про державну систему біобезпеки при створенні, випробуванні та практичному використанні генетично-модифікованих організмів”, що стосується створення, випробування та практичного застосування генетично модифікованих організмів, враховуючи зауваження та пропозиції суб’єктів законодавчої ініціативи, та подати його на розгляд до Верховної Ради”. Щодо захисту навколишнього середовища від шумових викидів, то експерти Українсько-європейського консультативного центру радять розробити спеціальні законодавчі акти, до яких необхідно включити положення про запобігання шумо-
вим викидам, а також доповнити положення про захист від шумових викидів машин і механізмів та включити їх до Закону України “Про Національну програму створення національної екологічної мережі в Україні 2000-2015 рр.”.
ЄС підтримує адаптацію законодавства України шляхом надання технічної допомоги ЄС, зокрема через заснований у рамках програми Tacis Українсько-європейський консультативний центр із питань законодавства та через низку інших проектів, включаючи “Правові студії” та “Управління стандартами у сфері охорони навколишнього середовища на підприємствах”. Нещодавно розпочав свою роботу проект “Розробка стратегії гармонізації правової бази поводження з відходами на державному і регіональному рівні зі стандартами Європейського Союзу”.
Зрозуміло, що процес адаптації є нелегким завданням для України. Адже, незважаючи на розробку механізму адаптації, визначення її основних етапів та методів, існує і ряд проблем, що полягають, зокрема, у чіткому визначенні термінів, що використовуються, та правильному їх перекладі, виділенні питань, які потребують адаптації, у відсутності достатньої кількості спеціалістів у сфері європейського права та ін.