Державну економічну політику можна розглядати як механізм використання інструментів регулювання для досягнення національних інтересів. Цю політику становлять два основні аспекти — теоретичний і практичний.
Теоретичний аспект державної економічної політики передбачає систематичне наукове дослідження методів, дій і заходів, спрямованих на забезпечення і підтримку якнайефективнішого розвитку національної економіки, а також формування економічного мислення.
Практичний аспект державної економічної політики пов’язаний із розробленням системи конкретних заходів щодо державного регулювання економіки, що, своєю чергою, передбачає розкриття сутності механізму формування і реалізації економічної політики.
- 1. Теорія суспільного вибору
в економічній політиці
Концепція державної економічної політики ґрунтується на чотирьох елементах.
- Аналіз стану економіки, з якого починається раціональна державна економічна політика. Аналіз проводять на конкретному господарському рівні, визначаючи вразливі місця в економіці країни, галузі, регіону, сфери, оцінюючи терміновість розв’язання проблем, альтернативні наслідки усунення або неусунення негативних явищ.
- Аналіз цілей. Він починається з окреслення всіх можливих цілей взагалі, з так званої каталогізації цілей. Потім дається характеристика кожної цілі: її відносять до попередніх, проміжних або кінцевих, кількісних або якісних, короткострокових або середньострокових цілей. Деякі цілі можуть одночасно мати різні характеристики; у цьому разі потрібно виокремити головні з них з огляду на сучасну ситуацію. Завершується аналіз побудовою дерева цілей — динамічної системи ієрархії, підпорядкування цілей, тимчасового розподілу їх за рангами та формулювання перспектив переміщення цілей у середині дерева.
- Аналіз відповідності інтересам системи. Найважливіше питання, відповідь на яке принципово впливає на формування концепції державної економічної політики, таке: наскільки принципи ринкової економіки є недоторканною цінністю, якою мірою від них можна відступати за збереження панування цих принципів для їх же порятунку. Питання це надзвичайно важливе, оскільки від нього залежать можливості застосування адміністративних засобів регулювання, державного програмування, націоналізації і розвитку державного сектору.
- Аналіз застосування інструментів державного регулювання. Сюди відносять з’ясування умов застосовуваності окремих регулюючих важелів, їх відповідності цілям, сумісності окремих важелів, побічних ефектів їх застосування, ефективності важелів регулювання і достатності обґрунтування необхідності їх застосування.
Концепція державної економічної політики не може мати безконфліктного характеру, оскільки кожна регулююча акція неминуче зачіпає чиїсь інтереси, змінює мотивацію господарської поведінки суб’єктів. Тому концепція, що розробляється, має враховувати, які групи господарських суб’єктів виграють, а які зазнають збитків від здійснення цієї концепції, як зміняться відносини між господарськими групами за інтересами, які нові проблеми можуть виникнути і як вони відіб’ються на соціально-політичному або економічному становищі країни.
Формування й реалізація державної економічної політики зазвичай здійснюються в чотири етапи; цей процес іще називають політичним циклом:
1 етап — визначення суспільних проблем і цілей політики (ініціювання політики).
2 етап — розроблення й легітимація державної економічної політики (формування політики).
3 етап — здійснення та моніторинг державної економічної політики (здійснення політики).
4 етап — оцінювання і регулювання державної економічної політики (оцінка політики).
Якщо розглядати даний процес з погляду взаємозв’язку між суспільними проблемами і державою, то на першому етапі реалізації економічної політики держава повинна визначити ці проблеми (проблеми для держави), на другому етапі — розробити стратегію і план їх розв’язання, а також законодавчо закріпити (легітимувати) політику, на третьому етапі — вжити заходів щодо розв’язання цих проблем (держава для проблем), а на прикінцевому етапі — оцінити результати і накреслити план своїх майбутніх дій (програма для держави). Зміст і результати кожного етапу подано в табл. 2.
Таблиця 2
ЗМІСТ І РЕЗУЛЬТАТИ ЕТАПІВ ФОРМУВАННЯ ТА РЕАЛІЗАЦІЇ
ДЕРЖАВНОЇ ЕКОНОМІЧНОЇ ПОЛІТИКИ
| Зміст етапу | Результат етапу |
| Визначення суспільних проблем, цілей, пріоритетів і напрямів політики | Постановка суспільних проблем, визначення цілей і завдань органів державної влади |
| Розроблення і легітимація політики | Офіційний документ щодо державної економічної політики або програми |
| Здійснення і моніторинг політики | Практичні дії органів державної влади |
| Оцінювання і регулювання політики | Оцінювання результатів і розв’язання питання про майбутнє державної економічної політики або програми |
На першому етапі відбувається визначення і постановка су-
спільних проблем, що передбачає:
- об’єктивне існування ситуації, сприятливої для суспільства або державних органів влади;
- виокремлення проблеми і перетворення її в суспільну за умови, якщо вона зачіпає велику кількість людей, здатних згуртуватись для її вирішення, діючи через політичні партії або групові інтереси;
- усвідомлення державними органами влади важливості проблеми і нагальної потреби в її розв’язанні.
Загалом тут можливі два підходи: превентивний, коли намагаються на підставі аналізу і прогнозування розвитку ситуації заздалегідь спланувати і вжити заходів, і реагуючий (реактивний), за якого починають активно діяти вже після того, як проблема набуде вкрай серйозного характеру для суспільства.
Важливо зазначити, що в розробленні й реалізації державної економічної політики беруть участь приватні та суспільні структури й організації, а не тільки органи державної влади й управління. Це дуже ускладнює процес розроблення і провадження політики, оскільки згадані структури прагнуть обстоювати свої групові інтереси, і часом буває важко знайти розумний компроміс і дійти згоди.
Загальну схему розвитку державної економічної політики з функціонального погляду подано на рис. 1.
Рис. 1. Загальна схема розвитку державної економічної політики
На основі комплексного аналізу проблем, урахування їх специфіки і чинників, які впливають на проблеми, визначають цілі й завдання економічної політики. Це дозволяє обрати основні напрями та передбачити сукупність заходів для розв’язання тієї чи тієї проблеми. Одночасно формується механізм реалізації державної економічної політики, що забезпечує виконання накреслених цілей і завдань.
Основними питаннями у вивченні різних аспектів державної економічної політики є такі:
- Хто і як визначає цілі та розробляє державну економічну політику?
- Як здійснюється державна економічна політика і хто оцінює її результати?
- Якою має бути політика держави в окремих суспільних сферах: соціальній, економічній, військовій, житловій, екологічній тощо?
- Які відносини виникають між різними учасниками державної економічної політики і яке ставлення населення до офіційної державної стратегії і політичного курсу?
Складність і масштабність процесу розвитку державної економічної політики обумовлює участь у ній безлічі організацій і осіб, але найважливішу роль відіграють такі:
1) законодавчі (представницькі) органи влади;
2) виконавчі органи влади;
3) групи інтересів і групи лобіювання.
В окремих випадках це веде до створення «залізного трикутника», в якому кожний з учасників розв’язує відведені йому завдання, виконуючи певні функції, які різняться на кожному з етапів. Разом вони можуть істотно впливати на розроблення й реалізацію політики в певній сфері, захищаючи корпоративні інтереси.
Існують різні моделі розроблення державної економічної політики. Залежно від того, хто посідає провідні позиції, висуваючи цілі та завдання, розробляючи заходи і програми, можна виділити три моделі.
Модель перша — «згори-вниз», коли рішення приймають на вищих рівнях управління, а потім доводять їх до нижчих рівнів і, нарешті, до конкретних виконавців.
Друга модель — «знизу-вгору», за якої формування політики починається з низових структур державного управління, коли активно залучаються громадські групи й організації, що беруть участь у розробленні і здійсненні різних програм і проектів. На основі їхніх пропозицій і думок опрацьовується цілісна державна економічна політика.
«Змішана», третя, модель об’єднує ці два підходи, тобто передбачає механізм залучення до розроблення політики громадян і державних службовців за сильного централізованого управління.
Проте за будь-яких моделей і типів державної економічної політики її результативність насамперед залежить від того, якою мірою органи державного управління додержуються основоположних адміністративних цінностей, характерних для демократичних держав, а саме: надійності, прозорості, підзвітності, адаптованості, ефективності.
Складаючи плани соціально-економічного розвитку держави, визначають заходи в таких напрямах:
- фінансова, грошова і цінова політика;
- структурна політика;
- аграрна політика;
- соціальна політика;
- регіональна економічна політика;
- зовнішньоекономічна політика.
Якщо перейти на інший рівень, то всередині кожного напряму, своєю чергою, можна виокремити багато напрямів державної економічної політики. Наприклад, у межах загальної соціальної політики плануються заходи в таких сферах, як зайнятість населення, пенсійне забезпечення, охорона здоров’я, освіта тощо. Економічна політика також ділиться на промислову, податкову, тарифну, грошово-кредитну, цінову, митну, інвестиційну і т. ін.
Проте можлива класифікація і поділ за іншими критеріями, що дозволяє ліпше зрозуміти характер відносин, існуючих між учасниками розроблення й реалізації політики, а також визначити рівень конфліктності тієї чи тієї політики. За даного підходу виділяють такі види державної економічної політики, як розподільну, перерозподільну, регулювальну, адміністративно-правову.
Таблиця 3
ХАРАКТЕРИСТИКА ВИДІВ ПОЛІТИКИ ЗА ВІДНОСИНАМИ
З-ПОМІЖ УЧАСНИКІВ ТА ЗА РІВНЕМ КОНФЛІКТНОСТІ
| Вид політики | Відносини з-поміж учасників | Рівень конфліктності |
| Розподільна | Взаємна підтримка і згода | Низький |
| Перерозподільна | Розбіжності і конфлікти | Високий |
| Регулювальна | Угоди і компроміси | Середній |
| Адміністративно-правова | Взаємна підтримка | Низький / високий |
| Стратегічна | Підтримка і компроміси | Середній |
| Антикризова | Співпраця і підтримка | Низький / високий |
Розподільна політика пов’язана з діями органів влади щодо розподілу відповідних матеріальних благ серед різних груп населення (соціальні програми, освіта, наука та ін.).
Перерозподільна політика означає, що певні ресурси передаються від однієї групи населення до іншої через податки, тарифи, трансферти тощо.
Регулювальна політика включає дії органів державного управління з регулювання різних видів діяльності (економічне регулювання, захист споживчого ринку і т. ін.).
Адміністративно-правова політика пов’язана з нормативною діяльністю і функціонуванням держави.
Стратегічна політика охоплює взаємини із зарубіжними державами і включає іноземну та оборонну політику.
Антикризову політику держава провадить у разі виникнення надзвичайних обставин, які потребують спеціальних дій.
Ясна річ, що найгостріші суперечності виникають під час проведення перерозподільної політики, коли фінансові, матеріальні та інші ресурси забирають в одної соціальної групи і передають іншій. Між тим не така ситуація складається за розподільної, часто за стратегічної й антикризової політики, коли вдається дійти згоди й налагодити співпрацю і підтримку даного курсу серед різних соціальних і політичних груп. Природно, всі ці аспекти вкрай потрібно врахувати, підготуватися до різних варіантів дій і заздалегідь оцінити всі можливі ризики і наслідки.
Існує кілька теоретичних підходів до вивчення державної економічної політики, що дозволяє з різних позицій і поглядів здійснити її загальний аналіз. Ці підходи утворюють певну систему координат, яка служить відправною точкою для будь-якого наукового дослідження діяльності органів державної влади щодо вироблення політичного курсу в даній сфері. Найважливіші підходи до вивчення державної економічної політики репрезентують такі школи:
- Інституціоналізм, що розглядає державну економічну політику як результат діяльності державних інститутів (уряд, парламент, бюрократія, судові органи та ін.), котрі використовують адміністративні процедури.
- Концепція політичного процесу подає державну економічну політику як результат політичної діяльності, що має фіксовані рівні й етапи (визначення проблем, постановка цілей, формування політики, легітимація, виконання, оцінювання й моніторинг) у процесі розв’язання суспільних проблем.
- Теорія груп оцінює державну економічну політику як результат групової боротьби, конфлікту між різними групами в суспільстві й уряді та пошуку консенсусу з конкретних питань політики.
- Теорія раціоналізму розглядає державну економічну політику як результат діяльності щодо досягнення оптимальних суспільних цілей на підставі розроблених технологій управління.
- Теорія гри— державна економічна політика як раціональний вибір у конкурентній боротьбі двох найвпливовіших сторін у суспільстві або уряді.
- Теорія суспільного вибору— державна політика як результат діяльності індивідів, яка виходить з усвідомлення власних інтересів і прийняття відповідних рішень і яка має принести їм певну вигоду.
- Теорія відкритих систем— державна економічна політика як наслідок відповіді політичної системи на запити й потреби відповідних структур і чинників зовнішнього середовища.
Теорію суспільного вибору називають іноді «новою політичною економією», оскільки вона вивчає політичний механізм формування макроекономічних рішень. Критикуючи кейнсіанців, представники цієї теорії піддали сумніву ефективність державного втручання в економіку. Послідовно застосовуючи принципи класичного лібералізму і методи мікроекономічного аналізу, вони зробили об’єктом аналізу не вплив кредитно-грошових і фінансових заходів на економіку, а сам процес прийняття урядових рішень. У своїй Нобелівській лекції Дж. Б’юкенен сформулював три основні передумови, на які спирається теорія суспільного вибору, — методологічний індивідуалізм, концепція «економічної людини» й аналіз політики як процесу обміну.
Основна передумова теорії суспільного вибору полягає в тому, що люди діють у політичній сфері, дбаючи тільки про особисті інтереси, і що немає нездоланної межі між бізнесом і політикою. Ця теорія послідовно розвіює міф про таку державу, в якої немає жодних інших цілей, крім турботи про суспільні інтереси. Інакше кажучи, теорія суспільного вибору (public choice theory) вивчає різні способи і методи, за допомогою яких люди використовують урядові установи у своїх власних інтересах. «Раціональні політики» підтримують передусім ті програми, які сприяють зростанню їхнього престижу і підвищують шанси дістати перемогу на чергових виборах. Отже, теорія суспільного вибору намагається послуговуватися принципом індивідуалізму, поширивши його на всі види діяльності, включаючи державну службу.
Другою передумовою теорії суспільного вибору є концепція «економічної людини» (Homo ekonomicus). Людина в ринковій економіці ототожнює свої якості з товаром. Вона прагне приймати такі рішення, що максимізують значення функції корисності. Її поведінка раціональна.
Отож, раціональність індивіда має в даній теорії універсальний зміст. Це означає, що всі — від виборців до президента — керуються у своїй діяльності насамперед економічним принципом: порівнюють граничні вигоди і граничні витрати (і в першу чергу вигоди і витрати, пов’язані з прийняттям рішень).
Ця ідея лягла в основу праць американського економіста Дж. Б’юкенена, який одержав 1986 року Нобелівську премію за дослідження в галузі теорії суспільного вибору. «Політика, — пише він, — є складна система обміну між індивідами, в якій останні колективно прагнуть до досягнення своїх особистих цілей, оскільки не можуть реалізувати їх способом звичайного ринкового обміну. Тут немає інших інтересів, крім індивідуальних. На ринку люди міняють яблука на помаранчі, а в політиці погоджуються платити податки в обмін на блага, украй потрібні всім і кожному — від місцевої пожежної охорони до суду».
Прихильники теорії суспільного вибору розглядають політичний ринок подібно до товарного. Держава — це арена конкуренції людей за вплив на прийняття рішень, за доступ до розподілу ресурсів, за місця на ієрархічних щаблях. Однак це — ринок особливого роду. Його учасники мають незвичайні права: виборці можуть вибирати представників до вищих органів держави, депутати — ухва-
лювати закони, чиновники — стежити за їх виконанням. Виборці й політики трактуються як індивіди, що обмінюються голосами і передвиборними обіцянками. Разом з тим основними сферами аналізу цієї теорії є сам виборчий процес, діяльність депутатів, теорія бюрократії, політика державного регулювання.
Послідовники теорії суспільного вибору, зокрема, наочно продемонстрували, що не можна цілком покладатися на результати голосування, оскільки вони чималою мірою залежать від конкретного регламенту прийняття рішень. До речі, сама демократична процедура голосування в законодавчих органах також не перешкоджає прийняттю економічно неефективних рішень.
Існує таке поняття, як парадокс голосування (paradox of voting). Це суперечність, яка виникає внаслідок того, що голосування на основі принципу більшості аж ніяк не забезпечує виявлення справжніх переваг суспільства відносно економічних благ.
Представницька демократія характеризується, уважають дослідники суспільного вибору, низкою безперечних переваг. Вона, наприклад, з успіхом використовує вигоди суспільного розподілу праці. Обрані депутати спеціалізуються на прийнятті рішень з певних питань. Законодавчі збори організовують і спрямовують діяльність виконавчої влади, стежать за втіленням ухвалених рішень у життя.
Водночас, як це не прикро, за представницької демократії можливе прийняття рішень в інтересах вузької групи осіб, а не більшості населення.
Раціональний виборець має порівнювати граничні вигоди від свого впливу на прийняття рішень з граничними втратами (витратами). Як звичайно, граничні втрати значно перевищують граничні вигоди, тому бажання постійно впливати на обранця у виборця мінімальне.
Інші мотиви в тих виборців, інтереси яких сконцентровані на певних питаннях, як наприклад, у виробників конкретних товарів і послуг (цукру або винно-горілчаних виробів, вугілля або нафти). Зміна умов виробництва (регулювання цін, будівництво нових підприємств, обсяги державної закупівлі, коригування умов імпорту або експорту) — це для них питання життя або смерті. Саме тому такі групи з особливим інтересом прагнуть підтримувати постійний зв’язок з представниками влади. Вони використовують для цього листи, телеграми, засоби масової інформації, організовують демонстрації й мітинги, створюють спеціальні контори й агентства, щоб чинити тиск на законодавців і чиновників (аж до підкупу). Усі ці способи впливу на представників влади з метою прийняття вигідного для обмеженої групи виборців політичного рішення називають лобізм (lobbying). До цих висновків приводить також аналіз системи логролінгу (logrolling — тасування колоди) — практики взаємної підтримки депутатів способом «торгівлі голосами».
Бюрократія розвивається як ієрархічна структура всередині держави. Вона потрібна як стабільна організація для здійснення довгострокових програм, як така, що здатна пристосовуватися до зовнішніх змін. Оскільки політичний процес являє собою єдність перервності і безперервності, то періодичне оновлення законодавчих органів поєднується з відносною стабільністю основних ешелонів виконавчої влади. Бюрократія допомагає зберегти спадкоємність у керуванні, контролює опортуністичну поведінку.
Економіка бюрократії (economics of bureaucracy), згідно з теорією суспільного вибору, — це система організацій, яка задовольняє як мінімум два критерії: по-перше, вона не виробляє економічних благ, що мають ціннісний вираз, і, по-друге, одержує частину своїх прибутків із джерел, не пов’язаних з продажем результатів своєї діяльності. Уже завдяки своєму становищу бюрократія не зачіпає безпосередньо інтересів виборців; вона обслуговує передусім інтереси різних ешелонів законодавчої і виконавчої гілок влади. Чиновники не тільки реалізовують уже ухвалені закони, а й беруть активну участь в їх підготовці, тому вони нерідко прямо належать до груп, що обстоюють особливі інтереси в парламенті. Через бюрократів групи з особливими інтересами впливають на політиків, подають інформацію у вигідному для них світлі.
Реалізовуючи свої власні цілі й особливі інтереси груп, як уважають дослідники-економісти, бюрократи лобіюють прийняття таких рішень, які б відкрили для них доступ до користування різноманітними ресурсами. Економити суспільні блага бюрократам не вигідно, а навпаки, ухвалення програм, що потребують великих капіталовкладень, дає їм необмежені можливості для особистого збагачення, посилення впливу, зміцнення зв’язків із фінансовими групами і, зрештою, для підготовки відходу на яке-небудь «тепле містечко». Не випадково службовці корпорацій, попрацювавши в державному апараті, повертаються у свої організації на посади з підвищенням. Така практика дістала назву «системи обертальних дверей».
Зі зміцненням бюрократії посилюються й негативні фактори управління, а саме: прагнення розв’язувати справи адміністративними методами; абсолютизація форми на шкоду змісту; жертвування стратегією на користь тактиці; підпорядкування мети організації завданню її збереження. Що більше розростається бюрократичний апарат, то нижчою стає якість рішень, які приймаються, то повільніше втілюються вони в життя. Різні відомства нерідко мають протилежні цілі; їхні працівники часто дублюють роботу один одного. Застарілі програми не відміняють, а видають усе нові й нові циркуляри, унаслідок чого невиправдано збільшується документообіг. Усе це потребує величезних коштів для розв’язання навіть самих простих питань, до чого, власне, і прагне бюрократія.
Пошук політичної ренти (political rent seeking) — це бажання отримати економічну ренту за допомогою політичного процесу. (Аналіз даного явища ініціювала праця Ганни Крюгер 1974 р.) Урядові чиновники жадають матеріальних вигід за рахунок як суспільства загалом, так і окремих осіб, котрі вимагають прий-
няття певних рішень. Бюрократи, беручи участь у політичному процесі, намагаються провести такі рішення, які б гарантували їм одержання економічної ренти за рахунок суспільства. Політики заінтересовані в рішеннях, що забезпечують суттєві й негайні вигоди за прихованих витрат, які важко встановити. Подібні рішення, звичайно, сприяють зростанню популярності політиків, але є, як водиться, економічно неефективними.
Ієрархічна структура державного апарату будується за тими самими принципами, що і структура великих корпорацій. Однак державні установи часто не можуть скористатися перевагами організаційної структури приватних фірм, оскільки за їхнім функціонуванням немає належного контролю, бракує конкуренції, бюрократія має надто велику самостійність. Тому прихильники теорії суспільного вибору послідовно борються за всіляке обмеження економічних функцій держави. Навіть виробництво суспільних благ не є мотивом, на їхній погляд, для державного втручання в економіку, бо різні платники податків дістають неоднакові вигоди від державних програм. На їхню думку, демократиним є опосередковане перетворення ринком суспільних товарів і послуг в економічні блага.
Умовою ефективної боротьби з бюрократією представники цієї теорії вважають приватизацію, її змістом є розвиток «м’якої інфраструктури», а кінцевою метою — створення конституційної економіки. Запроваджене У. Несканеном поняття «м’яка інфраструктура» означає збільшення економічних прав людини (зміцнення прав власності, чесність і відповідальність за виконання контрактів, толерантність до інакомислення, гарантії прав меншин і обмеження сфер діяльності держави). У цьому пункті теорія суспільного вибору змикається з неокласичною традицією, хоч аргументація на користь економічного невтручання державних структур істотно оновлена.
Узагальнивши все викладене щодо теорії суспільного вибору, маємо підстави акцентувати увагу на промахах держави (уряду). Такі невдачі (government failure) — це випадки, коли держава (уряд) не здатна забезпечити ефективний розподіл і використання суспільних ресурсів.
Звичайно до неуспіхів держави відносять:
- Недосконалість політичного процесу (маніпулювання голосами депутатів через недосконалість регламенту, лобізм, логролінг, бюрократизм, пошук політичної ренти).
- Недостатній контроль над бюрократією. Стрімке розростання державного апарату призводить до нових проблем у цій галузі.
Діяльність держави, спрямована на вдосконалення ринку, сама виявляється далекою від досконалості. До промахів ринку додається фіаско уряду, а отже, вкрай потрібно суворо стежити за наслідками його діяльності й коригувати їх залежно від соціально-економічної і політичної кон’юнктури. Економічні методи треба застосовувати таким способом, щоб вони не підміняли дії ринкових сил. Застосовуючи ті чи ті важелі, уряд має наглядати за негативними наслідками і завчасно вживати заходів з ліквідації їх.
- 2. Система цілей економічної політики
За сучасних умов економічна політика визначається:
- концентрованим характером — держава мобілізує великі матеріальні та грошові ресурси, поєднує економічні й адміністративно-правові форми, регулює не тільки внутрішні, а й зовнішні умови виробництва;
- масштабністю — держава проводить короткострокову і довгострокову політику, охоплює різні сфери і рівні господарської діяльності;
- постійним характером державної політики, тобто вона є невід’ємним елементом сучасного життя;
- різноманітними методами впливу на економіку (економічні, соціальні, правові, адміністративні).
Очевидно, що сьогодні склалася комплексна система постійного державного впливу на економіку, яка функціонує на основі досягнень НТП і базується на ідеях тієї чи тієї наукової економічної школи. Інакше кажучи, економічна політика спирається на економічну науку, яка визначає сутність економічної політики, завдання і методи її реалізації.
Об’єктивна мета державної політики, яка залишається незмінною в будь-який період на будь-якій стадії розвитку країни, — це стимулювання ефективності ринкової економіки, пом’якшення суперечностей ринкового механізму, тобто йдеться про те, що державна політика має бути пов’язаною з ринковим механізмом. Завдання ж економічної політики диктуються тими потребами розвитку, які висуває сучасна дійсність. Отже, залежно від періоду розвитку міняються не тільки завдання економічної політики, а і її види: антициклічна, антиінфляційна, економічного зростання або стабілізації.
Між тим ефективність державної політики є відносною, оскільки вона будується на базі стихійного ринкового механізму. Передусім слід відзначити той факт, що окремі державні заходи за одних обставин можуть бути ефективними, а за інших — навпаки. З другого боку, непрямий, опосередкований зв’язок методів регулювання з економікою створює завжди часовий лаг, тобто розрив між часом ужиття державних заходів і часом, коли вони дають певний результат, через що ефективність державного впливу на економіку знижується. Іще варто додати, що заходи державного впливу на економіку, як звичайно, запізнюються, уживаються після очевидних кризових процесів. Безперечно, все це знижує результативність державного впливу на економіку.
Дієвість державного впливу на економіку залежить також і від того, наскільки політика держави віддзеркалює інтереси всього суспільства, а не окремих його груп: розширення демократичного змісту державної політики, безумовно, підвищує її ефективність.
Підвищенню ефективності державного регулювання економіки може певною мірою сприяти економічне прогнозування. Воно передбачає застосування, по-перше, індексів випереджальних показників (таких як курс акцій), котрі змінюються раніше ніж виробництво, а тому можуть сигналізувати про наближення кризи, і, по-друге, економічних моделей, за допомогою яких описуються будь-які сторони економіки і перспективи їх розвитку. Безсумнівно, використання в економічній політиці економічного прогнозування робить її більш дійовою.
Якщо розглядати державну економічну політику як постійний політичний процес (а такий підхід є одним з найбільш використовуваних і популярних), то тоді варто наголошувати на цілях, змісті дій, характеристиках учасників і результатах державної економічної політики.
Найважливіші характеристики державної економічної політики, які вона повинна мати в цілому, зводяться до відповідності таким показникам. Державна економічна політика мусить:
- гнучко реагувати на зміни, що відбуваються в суспільстві і державі;
- мати комплексний характер і розглядати будь-яку проблему тільки у взаємозв’язку з іншими проблемами;
- бути ефективною і результативною;
- викликати довіру населення.
Державна економічна політика може розроблятись і реалізовуватися на кількох рівнях залежно від масштабу розв’язуваної проблеми або охоплення суспільної сфери. Ці рівні визначають цілі і стратегію політики, характер організацій та індивідів, що беруть у ній участь, методи здійснення і наслідки. Звичайно виділяють три рівні державної економічної політики:
1) макрорівень у глобальних масштабах країни, групи країн;
2) метарівень, що включає окремі сфери і напрями;
3) мікрорівень, на якому розв’язуються локальні проблеми.
Крім того, виокремлюють також загальнодержавну, регіональну і місцеву політики. Зрозуміло, що грань між ними вельми умовна, так, наприклад, загальнонаціональна державна економічна політика передбачає її доведення до низових ланок державної влади, а також можливість безпосередньо впливати на конкретних громадян держави.
Загалом розвиток демократії потребує встановлення між державою і громадянським суспільством різноманітних і численних зв’язків, оскільки кожна сторона виконує певні функції і завдання в регулюванні соціальних процесів. Державна влада організовує різні суспільні сфери або керує ними, але водночас і громадянське суспільство має суттєві можливості впливу на владу і політику, використовуючи свої інститути (партії; групи інтересів, ЗМІ, громадські лідери тощо). Додамо, що для державної економічної політики характерна ієрархічна підлеглість цілей, яку можна подати як «дерево» або «піраміду» цілей.
Виходячи з функцій держави та основних принципів формування економічної політики виділимо такі рівні в системі національних інтересів (рис. 2).
Рис. 2. Формування системи цілей державної економічної політики
На глобальному рівні заведено вирізняти вищу (глобальну) мету розвитку національної економіки, яка передбачає забезпечення максимального добробуту суспільства. Цю мету важко однозначно сформулювати й оцінити кількісно, тобто певною мірою вона має умовний характер.
Вища мета розвитку суспільства конкретизується в системі цілей другого рівня, які умовно називають головними (генеральними) цілями. У спеціальній літературі такі цілі часто трактують як функції держави. Досягнення їх є своєрідним засобом для реалізації глобальної мети розвитку суспільства.
Генеральні цілі конкретизуються за допомогою стратегічних цілей, які нерозривно пов’язані з об’єктами державного регулювання економіки, а також пов’язані між собою. Їхній склад не може залишатися незмінним і має коригуватися залежно від зміни реальної політичної й економічної ситуації в країні, системи соціальних пріоритетів, рівня усвідомлення суб’єктами державного регулювання системи пріоритетів, установленої урядовими органами на певний період часу, і т. п.
Нагромаджений досвід державного регулювання економіки в промислово розвинених країнах Заходу дає підстави для визначення доволі стійкої стандартної групи показників, які в сукупності досить чітко відбивають зовнішню мету державного втручання в економіку. Разом з тим цілком зрозуміло, що в окремих країнах і в різні періоди склад цих цілей може уточнюватися з огляду на кількість накреслених цілей і на їх ієрархічне розташування.
У спеціальній літературі переважно виокремлюють чотири основні стратегічні цілі:
- забезпечення потрібних темпів економічного зростання;
- забезпечення повної зайнятості населення країни;
- стабільність рівня цін і стійкість національної валюти;
- підтримування зовнішньоекономічної рівноваги.
У промислово розвинених країнах Заходу забезпечення належних темпів економічного зростання розглядається як першорядне економічне завдання, вирішення якого пов’язується з абсолютним і відносним збільшенням ВНП.
Головною перевагою показника темпів економічного зростання можна вважати те, що він дає уявлення про збільшення реального ВНП і досягнутий прогрес у галузі продуктивності праці. Вада цього показника — він не відбиває соціальної нерівності в розподілі продукту і негативних наслідків впливу економіки на стан навколишнього природного середовища.
Розв’язання проблеми забезпечення необхідних темпів економічного зростання тісно пов’язане з вирішенням завдання забезпечення повної зайнятості, а це — досягнення максимально можливого і стабільного на перспективу використання всього працездатного населення країни.
Досвід розвинених країн свідчить, що мета, яка полягає в забезпеченні стабільності рівня цін, уважається досягнутою в тому разі, коли рівень інфляції становить 1—2 %, тобто інфляція є «повзуча». Якщо інфляція перевищує цей рівень, то це призводить до втрати стійкості національної валюти, а відомо, що підтримування стабільності національної валюти — найважливіше завдання державного регулювання економіки. Словом, досягнення перелічених цілей означає встановлення в рамках національної економіки відносної макроекономічної рівноваги.
Отже, головна мета державного регулювання економіки має органічно трансформуватися в систему конкретних цільових настанов. Проте визначити таку гармонійну й узгоджену систему цілей доволі складно. Основна проблема полягає в установленні оптимальної комбінації взаємопов’язаних, але водночас і суперечливих цілей. Тому перш ніж розробляти концепцію державного регулювання економіки, конче треба забезпечити певну рівновагу в співвідношенні цілей.
У зв’язку з цим уважаємо за доцільне зупинитися на такому. Світовий досвід державного регулювання економіки дає можливість висновувати, що воно має орієнтуватися на досягнення якнайвищої ефективності національної економіки, що забезпечує стійке зростання добробуту суспільства. Зрозуміло, що таке трактування глобальної економічної мети є дуже загальним і універсальним, але саме в цьому і полягає її основна перевага. Навіть у такій загальній формі ця мета є критеріальна, оскільки віддзеркалює непроминальні інтереси нації.
Разом з тим варто нагадати, що цілі державного регулювання економіки набувають певної конкретності, коли вишиковуються в часі і просторі і вимірюються з наявними коштами (ресурсами). У забезпеченні їхнього взаємозв’язку і полягає мистецтво уряду, який зобов’язаний робити це як за стабільних часів, так і в періоди перетворень, коли ціна помилок буває особливо високою.
Існує кілька загальних принципів розроблення цілей державного регулювання економіки:
- відповідність конкретної мети сутності суспільно-економічного устрою і генеральної мети діяльності держави — збереженню, зміцненню й удосконаленню наявного устрою;
- практична потреба досягнення мети та її наукова обґрунтованість;
- виправдана постановка і здійснення будь-якої мети державного регулювання економіки, яка поліпшує стан економіки в цілому, в окремому секторі, на господарському об’єкті, не завдаючи нікому шкоди;
- якщо досягнення мети призводить до збитків у якихось об’єктів, то ці збитки мають бути повністю відшкодовані;
- будь-яка мета державного регулювання економіки може бути поставлена і досягнута тільки у взаємодії з усіма іншими цілями відповідно до її місця в системі пріоритетів цілей;
- поставлені цілі не мають виходити за рамки можливого, тобто їх слід ставити не тільки в межах чинних юридичних норм (їх за крайньої потреби можна змінити відповідно до встановленої процедури), а й у межах реальних кордонів;
- для досягнення цілей державного регулювання економіки має вистачати фінансових, організаційних ресурсів і кадрів;
- поставлені цілі мають бути прозорими, зрозумілими і бажаними для населення, а також для груп з особливими економічними інтересами.
Останній принцип є найбільш значущим, оскільки ті самі цілі державного регулювання економіки в аналогічних ситуаціях у різних країнах і за різних урядів абсолютно по-різному оцінювала громадськість, і тому вони були або здійсненними, або нездійсненними. Довіра до уряду і його економічної політики з боку суб’єктів господарювання і переважної більшості населення так само, як і недовіра, характеризується великою інерцією і стає реальною силою в процесі досягнення цілей державного регулювання економіки. Населення може або підтримувати політику уряду, вірити обіцянкам державних діячів, діяти відповідно до їхніх закликів, наприклад, придбавати державні цінні папери, не вимагати підвищення заробітної плати, або, навчене гірким досвідом і не раз обдурене, виявляти байдужість чи навіть протидіяти державній економічній політиці.
Отже, загальний механізм визначення політичних цілей і пріоритетів у демократичному суспільстві — складний процес; він характеризується і формальними, і неформальними відносинами та зв’язками між різними державними й суспільними структурами. Крім парламенту, уряду і державної адміністрації, у встановленні цілей і напрямів державної економічної політики активну участь беруть політичні партії, наукові центри та інститути, групи з особливими інтересами, або групи інтересів, ЗМІ. Усе це істотно ускладнює знаходження соціального консенсусу між різними політичними і соціальними силами з цього приводу, особливо за умов політичного плюралізму. Тут багато важить також позиція виборців, на яку мають орієнтуватися політичні і державні лідери.
- 3. Механізм реалізації економічної політики
Реалізація державної економічної політики — це неперервний, динамічний процес досягнення поставлених цілей, в якому беруть участь різні органи державної влади й інститути громадянського суспільства. Реалізація починається відразу ж після схвалення і легітимації державної економічної політики або окремої програми і є основним видом діяльності державного апарату.
Складником здійснення державної економічної політики є визначення механізму її реалізації, який включає сукупність засобів, методів і ресурсів, що забезпечують виконання заходів, запланованих відповідно до поставлених завдань. Назвемо ці заходи:
- організаційно-управлінські;
- нормативно-правові;
- фінансово-економічні;
- соціально-психологічні.
Існують три методологічні підходи до реалізації державної економічної політики, що розглядають цей процес з різних боків. По-перше, реалізація як лінійний процес. При цьому основними організаційними умовами її успішного виконання є:
1) ясні цілі діяльності і стандарти виконання функцій;
2) наявність необхідних ресурсів: фінансових, матеріальних, інформаційних, людських тощо;
3) ефективні організаційні структури;
4) розроблені правила, процедури та інструкції, що координують і регламентують діяльність організацій і їхні відносини з владними структурами;
5) розвинені комунікації і система координації діяльності різних структур, залучених до процесу здійснення політики, в тому числі:
— виконавчої і законодавчої влади;
— центральної, регіональної і місцевої влади;
— центральних органів виконавчої влади;
6) умотивований і кваліфікований персонал.
По-друге, реалізацію політики можна розглядати як комплекс дій різних державних структур, пов’язаних з адаптацією всіх учасників, і насамперед вищих керівників, протягом усього здійснення політики до умов і завдань, які доводиться розв’язувати, з умінням узгоджувати свої інтереси і формувати партнерські відносини. Тут багато важать інформаційні системи і канали зворотного зв’язку, що дають можливість дізнаватися про нові події і про результати діяльності і на цій основі регулювати свою роботу виходячи з місії і цілей організації або індивіда.
По-третє, реалізацію політики можна подати як діяльність за певними правилами — як формальними, так і неформальними, які встановлюються на самому початку або формуються учасниками здійснення економічної політики на підставі нагромадженого досвіду. Разом з тим важливе значення має організаційна культура, що впливає на характер взаємовідносин між учасниками.
Ефективність реалізації залежить не тільки від здійсненності поставлених цілей, а й від взаємодії всіх учасників і організаторів даного процесу.
Загалом виділяють такі типи учасників реалізації економічної політики: окремі індивіди, організовані групи, державні інститути й організації. Останні зазвичай класифікують за двома критеріями: рівнем управління і характером організації.
Рівень управління:
— центральний;
— регіональний;
— місцевий.
Характер організацій:
— центральні органи влади: президент і його адміністрація, уряд і його апарат;
— законодавчі органи влади: парламент і його структури, депутати;
— виконавчі органи влади: їхні керівники і працівники апарату;
— судові органи влади: суд, прокуратура;
— неурядові організації: профспілки, групи інтересів, приватні компанії і фірми, ЗМІ, наукові центри і дорадчі органи.
Головну роль у здійсненні державної економічної політики відіграють органи виконавчої влади на всіх рівнях — від центральних і до місцевих структур. На другому місці звичайно перебувають неурядові організації, які безпосередньо заінтересовані в реалізації певної політики і часто беруть у ній найактивнішу участь. Інші учасники відіграють тут епізодичну роль, це стосується й органів представницької влади.
Неурядові організації можуть надати допомогу під час розв’язання складних питань, обґрунтування нових ідей і формування зворотного зв’язку; надати засоби мобілізації ресурсів; підтримати політичну стратегію й окремі програми.
Групи інтересів можуть створювати і фінансувати самі державні організації для посилення своїх позицій і лобіювання певної економічної політики. Отже, не тільки інтереси окремих соціальних груп або всього суспільства створюють політику, але і певна політика може створювати групи інтересів. Взаємини цих учасників схематично зображено на рис. 3.
Загалом відносини між учасниками мають характер, який визначається:
- підтримкою і співпрацею;
- діловим партнерством;
- компромісами;
- конфліктами.
У процесі реалізації економічної політики завдання державних органів влади полягає в тому, щоб:
- отримати необхідні ресурси:
- запропонувати відповідні плани і програми;
- організувати і скоординувати діяльність учасників.
Рис. 3. Схема взаємодії державних органів із групами інтересів
Крім готовності керівників до змін у політиці, слід зважати на готовність до цих змін суспільства і його груп, особливо якщо нова політика зачіпає їхні інтереси. Від міри новизни, глибини і масштабів перетворень залежить сила опору змінам, рівень складності, невизначеності і ризику під час проведення перетворень. Цю залежність демонструє рис. 4.
Рис. 4. Залежність змін у політиці від наявних проблем
Отож, що радикальніші й масштабніші перетворення, то сильніше опір, вище ризик, складність і невизначеність результатів і наслідків змін. Тому найбільше проблем виникає в разі великих нововведень, які потребують ретельної підготовки і створення спеціальних умов, котрі підштовхували б ці зміни.
Можна сформулювати кілька загальних принципів, додержання яких сприяє реалізації економічної політики:
1) скорочення рівнів управління і спрощення організаційних структур:
2) створення ефективного механізму координації і тісна співпраця між учасниками реалізації політики;
3) надання певної міри самостійності й автономії виконавчим організаціям;
4) систематична оцінка результатів роботи і вдосконалення механізму підзвітності;
5) використання сучасних управлінських технологій та інформаційно-аналітичних систем.
Оцінка реалізації державної економічної політики — це сукупність механізмів і методів вивчення та вимірювання фактичних результатів державної економічної політики або її окремих програм.
Головна мета оцінки полягає в тому, щоб зібрати дані й проаналізувати інформацію про кінцеві або проміжні результати, а потім використати її для:
— удосконалення економічної політики або підвищення якості рішень, що приймаються;
— з’ясування результатів і наслідків здійснюваної економічної політики.
Існує багато типів оцінок різноманітних аспектів і сторін державної економічної політики, а також дій залучених до процесу учасників на всіх етапах здійснення політики. До основних із цих типів відносять оцінку:
1) процесу реалізації;
2) результатів;
3) наслідків;
4) економічної ефективності.
Вибір типу оцінки і методів проведення оцінних досліджень пов’язаний з кількома обставинами, які залежать від таких чинників:
- цілей оцінки;
- інтересів організації або групи осіб;
- політичних умов;
- наявності необхідних ресурсів і часу.
Планування і робота щодо оцінки результатів державної економічної політики в будь-якій суспільній сфері потребують відповіді на низку складних методологічних питань, як-от: вибір показників, застосування кількісних і якісних оцінок, забезпечення точності та об’єктивності оцінювання, використання результатів оцінних досліджень та ін.
Результати оцінних досліджень зазвичай використовують для розв’язання таких завдань:
- створення зворотного зв’язку для поліпшення програми;
- здобування додаткової інформації, що допомагає ухвалити рішення (припинення, модифікація, розширення програми) у разі завершення певного циклу програми;
- надання інформації для вищих керівників, коли вирішується доля програми.
Оцінку також можна застосовувати як засіб впливу певної групи на державну економічну політику.
Щоб ліпше зрозуміти це питання, розгляньмо, наприклад, як оцінюються державні програми незалежно від їхнього змісту і галузі застосування (рис. 5).
Рис. 5. Процес оцінювання державних програм
Економічна ефективність оцінюється на підставі двох методів: витрати — вигоди; витрати — ефективність. Така оцінка дозволяє з’ясувати, наскільки раціонально було витрачено грошові ресурси, виділені під дану програму.
Зокрема, коли аналізуються результати виконання соціальних програм, висуваються такі питання. У багатьох країнах ухвалено спеціальні законодавчі або нормативні документи, відповідно до яких оцінку включено в процес розроблення і прийняття рішень, оскільки досвід показує, до яких проблем і ускладнень може призвести одне хибне рішення, ухвалене на загальнонаціональному рівні. Особливої уваги нині надають аналізу впливу (analysis impact) — відносно новому напряму, що його активно розробляють останнім часом фахівці та широко використовують у роботі державні структури, перш за все міністерства і відомства.
У розвинених країнах аналіз впливу застосовують передусім під час уведення нових регулювальних правил і норм, оцінювання їхніх наслідків для бізнесу (Великобританія), фінансів (Австрія, Португалія, Фінляндія), соціально-економічного розвитку (Нідерланди). Інструментами аналізу служать опитувальні листки, вивчення конкретної практики, модель витрат і т. п. Аналіз впливу державного регулювання (АВДР) являє спеціальну техніку для систематичного оцінювання позитивних і негативних наслідків наявних і альтернативних моделей регулювання. Користь від застосування АВДР полягає в тому, що він сприяє:
- ліпшому розумінню реального впливу дій держави на соціально-економічні процеси (інструмент аналізу);
- інтеграції й узгодженню цілей і завдань під час розроблення економічної політики (інструмент координації);
- удосконаленню механізму консультування і більшої відкритості уряду (інструмент консультування);
- підвищенню відповідальності державних органів управління завдяки наданню громадськості повнішої інформації щодо корисності державних рішень для суспільства (інструмент звітності).
У загальному вигляді аналіз і оцінка впливу державної економічної політики або програм має структуру, подану на рис. 6.
Рис. 6. Аналіз і оцінка впливу державної економічної політики
або програм на соціальні процеси
Існує певний часовий лаг (період) між ужиттям заходів у економічній політиці і досягненням бажаної мети. Довжина цього лага залежить від багатьох чинників.
Рис. 7. Лагова структура реалізації економічної політики
Охарактеризуємо лаги, схематично зображені на рис. 7, докладніше.
Лаг 1. Розпізнавання: час обмірковування, визнання проблеми і збирання даних для побудови моделі.
Лаг 2. Дія: час запуску в дію конкретних інструментів економічної політики, здійснення накреслених заходів. Залежить від міри бюрократизації державної машини, ефективності організаційної роботи. Цей лаг тривалий за фіскальної політики, а за грошової — близький до нуля: центральний банк ухвалює рішення, і політику починають реалізовувати.
Лаг 3. Прийняття рішення. Це час між визнанням проблеми і прийняттям конкретного рішення стосовно неї; рішення залежить від глибини теоретичного опрацювання проблеми, наявності команди, готової її розв’язати.
Лаг 4. Досягнення мети. Це час впливу ухвалених рішень на мету; період досягнення бажаних результатів. Як водиться, цей період доволі тривалий.
Лаги 1—3 — внутрішні, а лаг 4 — зовнішній.
З викладеного ми бачимо, що реалізація економічної політики потребує тривалого часу, переважно понад десять років. Це обумовлює вимоги до формування і діяльності державного апарату:
- Стабільне перебування на посаді протягом досить тривалого періоду — двох-трьох термінів обрання. Часта зміна державних керівників і службовців заважає результативному здійсненню будь-якої економічної політики.
- Спадкоємність в економічній політиці кожного нового складу органів державного управління.
Державне втручання в економічне життя викликає не тільки позитивні зміни, а й негативні. На початковому етапі позитивний вплив зростає, досягає максимуму, затим знижується, після чого можуть настати негативні наслідки. Тому необхідно шукати інші способи досягнення мети.