СЛОВО ДО ЧИТАЧА
Доволі відомий американський економіст М. Фрідмен в одній зі своїх статей запитав: «Економічна політика — це наука чи мистецтво?», — але остаточної відповіді й досі не знайдено. Проте можна без сумнівів твердити, що для розуміння економічної політики, а тим паче для її здійснення конче потрібні спеціальні знання. Ось ці знання, шановний читачу, ти і почнеш опановувати, прочитавши даний посібник. Зауважимо, що автори прагнули зробити книжку якнайцікавішою й корисною, а матеріал подати як змістовний, живий та оптимістичний. І тут буде доречним навести вислів німецького філософа Фрідріха Ніцше: «Той, хто пізнає проблему, не повинен боятися занурюватись у «воду істини» тоді, коли вона глибока, а боятися треба, коли вона мілка».
Водночас не забуватимемо: пізнання феномену «економічна політика» ускладнюється тим, що «сторінки життєпису» певної її концепції викладено різними мовами і, будучи розосередженими по
різних країнах, вони залишаються не прочитаними в цілому, «корпусно». Отож, вивчення даної проблеми триває, і наша безпосередня участь у цьому набуває ознак співтворчості та причетності.
Що ж до тебе, читачу, то саме від наполегливості у вивченні економічної політики залежать твої майбутні успіхи на цьому терені. Щасти тобі!
- 1. Економіка і політика:
їхня сутність і взаємозв’язок
Арсенал знань, уже набутий студентом щодо практичної функції економічної теорії, дає можливість висновувати, що відповідні відомості ведуть до передбачення, а передбачення (прогнозування) — до конструктивно-раціональної дії в економіці. Безсумнівним є й те, що економічна теорія розвивалась у пошуках відповідей на питання, які виникали в господарській практиці. Ось чому цілком правомірно відрізняти економічну теорію та економічну політику, адже важливе не лише осмислення економічної дійсності, а й прогнозування економічної динаміки. Отож, очевидно, можна стверджувати: якщо економічна теорія вивчає першою чергою механізм дії об’єктивних економічних законів, то економічна політика — механізм використання економічних законів соціально-економічними суб’єктами (насамперед державою).
При цьому наголосимо: предметом нашої уваги є національна економічна політика. Стан суспільства, де такої політики немає, як уважає лауреат Нобелівської премії Дж. Б’юкенен, слід назвати хаосом. Наразі існує низка обставин, які виводять економічну політику на передній план: по-перше, це — ускладнення суспільного життя в усіх його формах і виявах; по-друге, комплексність соціально-економічних завдань, розв’язання яких неможливе без належного економічного аналізу; по-третє, нелегкий і суперечливий пошук узгодження дій у сфері міжнародних економічних відносин. Натуральним (природним) проявом значущості економічної політики стало зростання частки державних витрат у ВВП. Так, за ХХ ст. вона збільшилась у 5 разів і нині в середньому в розвинутих країнах становить до 40 %.
Економічна політика як наука є одним зі складників системи економічних наук. Як визначити її місце в цій системі?
Тепер у спеціальній літературі фактично узвичаєним є поділ економічних наук на три підгрупи:
перша — теоретичні науки (політекономія, мікроекономіка, макроекономіка);
друга — теоретико-прикладні (економічна політика, державне регулювання тощо);
третя — конкретно-прикладні (широкий спектр наук, які досліджують і вивчають економіку окремих галузей, а також науки функціонально-спеціальні — фінанси, бухоблік, статистика та ін.).
Інакше кажучи, економічна політика посідає проміжну позицію між теоретичними і конкретно-економічними науками. З одного боку, вона спирається на теоретичні узагальнення політекономії та макро- і мікроекономіки, а з другого — є стартовою опорою для конкретно-економічних наук.
Слід відзначити, що економічна політика як наука використовує фундаментальні напрацювання не лише у сфері економіки, а й соціології, психології, історії, політики. Першооснова політичного дослідження — економічні концепції, моделі, досвід.
Для докладнішого визначення предмета економічної політики та її місця в системі економічних наук потрібно мати чітке уявлення про зміст політики та економіки і їхній взаємозв’язок як наук.
Серед численних визначень економіки як науки доволі дієвим методологічно є таке: економіка — це сукупність економічних відносин, котрі співвідносяться з відповідним рівнем розвитку продуктивних сил суспільства. Водночас економічна наука покликана досліджувати, яким способом максимально ефективно слід використовувати обмежені виробничі ресурси для оптимального задоволення потреб, що невпинно зростають, тобто що? для кого? і скільки виробляти?
Відомий англійський економіст А. Маршалл визначав економіку як «учення про нормальну життєдіяльність людства». Таке широке трактування показує, що для дослідження конкретних економічних ситуацій потрібно знати основи функціонування здорового економічного організму. Подібно до інших галузей знань, економіка включає набір аксіом, доказів, придатних для аналізу ситуації за будь-яких конкретних умов. Звідси випливає, що вона не може бути національною, так само як не буває англійської фізики, французької математики, німецької хімії.
Отже, на першому рівні абстракції можна казати про економічну науку як систему (панівну) економічних відносин у процесах виробництва, розподілу, обміну і споживання.
Основними агентами (суб’єктами) цих відносин є домогосподарства, підприємства (фірми), держава з її інституціями. Вони здійснюють різноманітну діяльність, спрямовану на реалізацію своїх економічних та інших інтересів. Важливими знаряддями такої діяльності поряд з органами державної влади та управління є різні класи (страти), верстви, політичні партії, об’єднання, рухи тощо. Метою їхньої діяльності є підпорядкування своїм інтересам інтересів держави та використання останньої як інструменту здійснення (реалізації) своїх докорінних соціальних, економічних і політичних цілей. А це вже політика!
Отже, політика — це, з одного боку, діяльність суспільних класів, груп, партій, організацій, еліт відповідно до своїх інтересів і цілей; а з другого — діяльність органів державної влади і державного управління згідно із соціально-економічною природою даного суспільства.
У спеціальній літературі трапляються різноаспектні тлумачення поняття «політика», серед яких варто виокремити такі основні підходи до її розуміння:
— функціональний (Платон), тобто залежний від діяльності, а не від структури (складу) соціальних сил, які уособлюють (персоніфікують) владу;
— комунікативний (Арістотель), залежний від змін у суспільному житті, тобто змінний;
— директивний — силове розуміння політики (Макс Вебер).
Так, М. Вебер писав, що поняття «політика» має надзвичайно широкий зміст і охоплює всі види діяльності із самостійного управління. Можна казати про валютну політику Імперського банку, політику профспілок під час страйку, про шкільну політику міської (сільської) общини або про політику правління, що керує корпорацією, тощо. Вебер відзначав, що політика, судячи зі всього, це — прагнення до влади або бажання справляти вплив на розподіл влади будь-от між державами чи всередині держави, будь-то між групами людей, які живуть політикою.
Загалом політику поділяють на національну і міжнародну; суб’єктами останньої (поряд із державами) є такі міжнародні організації, як ООН, НАТО, ЄС, МВФ, СОТ тощо. Національну політику класифікують як внутрішню і зовнішню, економічну, соціально-політичну, екологічну, оборонну та ін. Цю градацію можна продовжувати, хоч вона, як і будь-яке породження нашої аналітичної свідомості, не вільна від суб’єктивізму.
Але політика — це й наука, що вивчає умови та способи досягнення цілей держави. Загалом за своєю суттю політика — це мистецтво керувати державою, з одного боку, а з іншого — це й
учення про обов’язки держави стосовно суспільства і людей. Тут її головне завдання — точне визначення компетенції держави, інакше — тих меж, в яких вона повинна діяти, і тих меж, через які вона не має права переступати у своєму втручанні у відповідну сферу життєдіяльності суспільства.
Отже, політика — це керівна діяльність держави і різних су-
спільних органів, інституцій, у процесі якої ставляться загальнодержавні цілі, що поєднуються з прагненням, як звичайно, утримати або роздобути (завоювати) владу.
У контексті останнього положення та для того, щоб позначити напрям, яким рухається сучасна наукова думка, наведемо ще одне визначення політики (в економічному аспекті), яке запропонував фундатор теорії суспільного вибору Джеймс Б’юкенен. Він, зокрема, вважає, що політика являє собою процес обміну між суб’єктом і державою, коли кожний добровільно погоджується обміняти свою частку витрат з утримання державних служб на послуги, що їх споживають спільно.
Слід ураховувати, що політика охоплює надзвичайно широкий спектр проблем у всіх сферах функціонування (діяльності) суспільства — безпосередньо політичній, виробничій, духовній, національній, зовнішніх відносинах тощо. Усе це окремі гілки політики, але вони опосередковують одна одну, перебувають у тісному взаємозв’язку і взаємозалежності. При цьому в конкретних суспільних умовах деякі з них можуть набувати не просто важливого значення, а навіть вирішального.
Однак за всіх умов та з урахуванням довгострокової перспективи конструктивно-вирішальна роль належить саме економічній політиці. Виникає питання: чому? Спробуємо відповісти на нього. Така її констатувальна роль обумовлена тим, що саме економіка є засадничою сферою розвитку будь-якого суспільства. Політичні дії в різних сферах (галузях) практично неможливо конструктивно аналізувати відірвано від економічних реалій. У цьому сенсі економічну політику (зрозуміло, науково обґрунтовану) образно можна порівняти з потужним прожектором (чи маяком), який освітлює і вказує правильну путь дальшого розвитку суспільства. Так, Мілтон Фрідмен оцінює ґрунтовні економічні знання як фундамент, на якому будується політична діяльність. А стосовно прийняття рішень політику він, скоріше, відносить до мистецтва, ніж до науки. На думку цього вченого, такий підхід дозволяє виявити основоположну єдність кінцевих цілей представників різних економічних течій, що сприяє подоланню розбіжностей. Воднораз економічна політика є і своєрідним «містком» між економічною теорією та господарською практикою.
Ясна річ, будь-яке економічне знання є цінним не само по собі, а тим, як воно служить практичним цілям суспільства. Економічна теорія не може обмежуватися просто констатацією фактів чи описувати лише економічні закономірності. Її теоретико-пізнавальна функція має бути доповнена практичною функцією, яка віддзеркалюється у відповідній економічній політиці. При цьому важливою умовою ефективної реалізації економічної політики є цілісне бачення економічних процесів.
Утворюючи наукову базу політики, економіка, а точніше політична економія, пропонує (обґрунтовує) загальноприйнятні способи, які б сприяли подоланню багатьох економічних негараздів (безробіття, інфляції, різних форм криз та ін.), а також стимулюванню економічного зростання, підвищенню добробуту в країні тощо.
Але які рішення обрати та використати в конкретній ситуації, на які важелі натискати і від яких заходів утриматися — це прерогатива політики, тобто політичних лідерів, які безпосередньо застосовують теоретичні напрацювання економістів.
Оволодіння економічною теорією є важливою передумовою піднесення соціальної активності різних суспільних верств та інституцій, опанування сучасного економічного мислення та свідомого господарювання, а інакше кажучи, умовою здійснення відповідної економічної політики на мікро- і макрорівні.
Домінантою економічної політики є оптимальна реалізація основної мети функціонуючої економічної системи — досягнення якнайвищого рівня національного добробуту.
Теорія і практика свідчать, що економіка розвивається успішно лише тоді, коли держава, здійснюючи економічну політику, створює для цього необхідні умови завдяки реалізації широкого спектра різнорівневих економічних функцій. Ретроспективний аналіз дає змогу побачити, що ці функції виникають уже на стадії зародження (становлення) держави як суспільного інституту. Ще в традиційних суспільствах держава за допомогою законів регламентувала господарське життя — установлювала норми майнових відносин, види і рівні податків тощо. Надалі, з ускладненням господарської діяльності, втручання держави в неї ставало все активнішим. При цьому з’являлися різні загальні економічні проблеми, розв’язати які окремий суб’єкт був не в змозі без участі держави. Як приклад тогочасних універсальних проблем можна навести такі:
- сприяння розвитку продуктивних сил та національної економіки в цілому;
- забезпечення неподільності території країни як середовища для господарської діяльності;
- формування фінансових ресурсів державної скарбниці, за рахунок яких утримувались би державні інституції;
- участь у перерозподілі суспільного продукту та розвиток духовної сфери.
Розв’язувати ці та інші загальні проблеми міг лише такий інститут, який був би відносно незалежним від окремого суб’єкта господарювання і міг би виражати інтереси всього суспільства загалом. Ось чому цілком логічно, що згодом держава стала апаратом організації, об’єднання господарського життя, його управління на макрорівні, а відповідно, і реалізації економічних інтересів.
Отже, виникнення і розвиток економічних функцій держави — результат прогресу продуктивних сил та піднесення об’єктивних її потреб.
Відомий американський економіст П. Самуельсон убачає економічну роль сучасної держави у виконанні нею трьох засадничих функцій —забезпечення: 1) економічної ефективності; 2) соціальної справедливості, 3) соціальної стабільності. Ці функції, не виключаючи безлічі інших підходів до їхньої класифікації, можна назвати функціями першого порядку, оскільки всі інші дії держави (регулювальні, перерозподільні, стимулювальні, нормоутворювальні тощо) підпорядковані реалізації цих перших.
Держава завжди виконувала і виконує не лише функції інструменту реалізації економічних інтересів суспільства, а й функції захисту панівних соціальних верств. Проте поняття «панівні соціальні верстви» є історичним. Так, за умов постіндустріального суспільства поряд з капіталістами-власниками, підприємцями та менеджерами з’являється і значна верства населення — так званий середній клас. Це значить, що тепер держава узгоджує компромісні позиції різних верств для забезпечення соціальної рівноваги та стабільності в суспільстві.
Словом, економічну роль держави правомірно розглядати в двох основних аспектах: забезпечення нею умов для реалізації загальносуспільних інтересів та координація, погодження інтересів панівних верств населення.
Держава, як уже зазначалося, має істотні можливості впливати на економіку, оскільки вона може або стимулювати, або затримувати, гальмувати розвиток тих чи тих форм, сфер економічних відносин, а отже, виконувати або прогресивну, або регресивну роль. Воднораз, незважаючи на свою значущість та відносну самостійність, держава не може примусити суспільство жити за такими відносинами (зв’язками), що суперечать об’єктивним економічним законам або для яких ще не створено реальних умов. Волюнтаризм у діяльності держави, тобто нехтування законами розвитку економіки, призводить до її дезорганізації, що відкидає суспільство в його еволюції назад.
- 2. Сутність, принципи і складові
економічної політики
Економічні функції держави реалізуються через її економічну політику. Що ж маємо розуміти стосовно останньої з погляду її предмета?
Тут треба зауважити, що це не просто дидактично-пізнавальна проблема, а важлива складова реальних надбудовних відносин, які відіграють вирішальну роль у процесі раціоналізації механізму функціонування будь-якої економічної системи.
У літературі, практично починаючи з праць Дж. М. Кейнса, у визначенні предмета економічної політики домінує її ототожнення з державним регулюванням. Так, Кейнс уважав, що оскільки економіка не може діяти самостійно, то економічна політика, яка виражає «загальну волю», — це державне регулювання.
Як сукупність державних заходів впливу на економічні процеси тлумачив економічну політику і В. Ойкен. Фактично аналогічне розуміння її змісту знайдемо й у сучасному англійському словнику: «Економічна політика — це дії держави відносно економіки. Домінантною метою є оптимум добробуту, виражений у кількісних макропоказниках, досягнутий за даних конкретних умов». Такої самої позиції трактування економічної політики додержуються Ентоні Б. Аткінсон і Джозеф Е. Стигліц, Джеффрі Сакс, а також автори російського навчального посібника «Економічна політика», які, зокрема, узагальнюючи визначення згаданих авторів, пишуть: «…економічна політика, або державне регулювання економіки, покликана, можливо, виражати сукупну волю суспільства, вона конкретно втілюється в рішеннях і діях уряду, може коригувати економічні процеси».
На наш погляд, останнє тлумачення поняття «економічна політика» не є коректним не тільки за формою, а й за методологічним розумінням, оскільки дана категорія визначається не через її сутність, а через спробу описати її зміст. А це, як свого часу писав В. І. Ленін, — «безплідна спроба».
У навчальній літературі державне регулювання економіки трактується як безпосередній вплив держави на функціонування суб’єктів господарювання і ринкову кон’юнктуру для забезпечення нормальних умов дії ринкового механізму. Проте не викликає сумнівів те, що державне регулювання економіки — не що інше, як один зі складників економічної політики.
За об’єктами впливу його розглядають як діяльність щодо регулювання трьох взаємозв’язаних частин відтворювального процесу: регулювання ресурсів; регулювання виробництва, регулювання фінансів.
Зміст державного регулювання економіки визначається цілями, які стоять перед державними органами, а також засобами та інструментами, якими розпоряджається держава, здійснюючи економічну політику. За умов ринкових відносин державне регулювання економіки передбачає:
- інформування суб’єктів ринку про стан економіки країни і перспективи її розвитку;
- обґрунтування важливих положень економічної політики, яку мають намір провадити державні органи влади на даному етапі розвитку економіки;
- заходи щодо розвитку державного сектору економіки — одного з важливих інструментів впливу держави на економічні процеси в країні.
Зауважимо, що в контексті поставленої нами науково-дидактичної мети щодо визначення предмета та сутності економічної політики (як науки і навчальної дисципліни) концептуально важливо враховувати, що економічна наука включає два компоненти — позитивний і нормативний. Завданням першого є пошук відповіді на питання «що відбувається?» та пояснення ситуації, яка склалася в економіці; він служить базою для наукового прогнозування. Нормативний компонент характеризує процес дослідження проблеми в іпостасі «як має бути?» і, відповідно, сприяє виправленню ситуації завдяки розробленню «рецептів», серед яких домінують правові. Прочитавши тему до кінця, ви зможете пересвідчитися, що органічне поєднання в реальній практиці цих двох компонентів характерне для предмета економічної політики. На наш погляд, саме таке розуміння її предмета і відрізняє дану науку (як і навчальну дисципліну) від навчального курсу «Державне регулювання економіки», оскільки в останньому явно домінує нормативний підхід.
Отже, концептуальні відмінності в підходах до визначення предмета економічної політики і предмета державного регулювання економіки обумовлюються питомою вагою в них позитивного і нормативного компонентів.
З огляду на викладене ми переконуємося, що методологічно слушним може бути таке визначення сутності економічної політики: це концентрована, науково обґрунтована діяльність держави щодо цілеспрямованого керування функціональним розвитком економіки на макро- і мікрорівні з метою забезпечення загального добробуту в країні.
Уважаємо, є підстави стверджувати виходячи з запропонованої дефініції сутності економічної політики, що у змістовному контексті відносно складових економічної теорії вона є близькою до політекономії, яка комплексно вивчає систему та механізм функціонування найзагальніших економічних законів у органічному зв’язку із соціально-політичними процесами та явищами.
Економічну політику формують певні суспільні суб’єкти, які залежно від ролі в цьому процесі поділяються на дві групи: перша — носії економічної політики; друга — носії впливу на економічну політику. До першої групи належать ті суб’єкти, чиї повноваження закріплені законом. Узгоджувальним суб’єктом цієї групи, як уже було зазначено, є держава в особі найвищих органів влади — уряду та парламенту (в Україні — Верховної Ради). Тут багато залежить і від особистості першої особи виконавчої влади, її державного мислення, компетентності, несхибності та рішучості в діях.
Група носіїв впливу на економічну політику не бере безпосередньої участі в її розробленні, але може суттєво впливати на цей процес. До цієї групи належать партії та політичні рухи, профспілки, громадські організації, засоби масової інформації тощо. Домагаючись задоволення своїх інтересів, вони «тиснуть» на органи законодавчої та виконавчої влади.
Особливу роль виконує народ, який обирає депутатів різних рівнів та президентів своїх країн, оскільки саме від виборців залежить, кому буде надано перевагу. А такими стануть ті кандидати, які, на думку населення, зможуть задовольнити його потреби.
В організаційному аспекті економічна політика виступає в органічній єдності двох складників — юридичних законів і економічних програм. Вони доповнюють один одного своїми методами керування та регулювання тих чи тих елементів економіки як єдиного соціально-економічного комплексу. На цьому ґрунті формується економічна політика як єдине ціле, що забезпечується добором цілей та інструментів їх досягнення.
Економічна політика, як і будь-яка політика, — це цілі й завдання, які ставлять соціальні суб’єкти виходячи зі своїх інтересів, а також інструменти, за допомогою яких ці цілі досягаються. Характер та зміст цілей (про що ви дізнаєтеся з дальшого матеріалу) залежить від об’єктивних факторів. При цьому для кожного конкретного періоду цілі визначаються проблемами, які виникли і які конче потрібно розв’язати. Ці проблеми бувають неоднаковими за своєю складністю і термінами їх розв’язання. Залежно від цього цілі поділяються на глобальні, основні та поточні.
До глобальних належать цілі, які віддзеркалюють найважливіші завдання суспільства, характеризують його економічний і політичний устрій та спрямовані на правове забезпечення життєдіяльності людей. До таких цілей слід віднести: забезпечення добробуту, економічної свободи, соціальної справедливості тощо, а їх розв’язання розраховане на тривалу перспективу.
Цілі, на базі яких розв’язують цілий комплекс проблем, називають основними. Вони є підвалинами поступового розв’язання глобальних цілей; їх можна конкретно сформулювати і розрахувати на коротшу перспективу (5—7—10 років). Наприклад, темпи щорічного економічного зростання протягом певного періоду.
Поточні цілі передбачають удосконалення якогось одного боку економічного процесу і потребують оперативного реагування (приміром підвищення заробітної плати, пенсій тощо).
Слід мати на увазі й те, що цілі можуть не тільки доповнювати одна одну, а й протидіяти і навіть суперечити одна одній. Наприклад, забезпечення повної зайнятості зменшує рівень безробіття, але ліквідація останнього може призвести до зниження зарплати, продуктивності праці та ін. Отож, ціль не варто абсолютизувати, а потрібно зупинятися на тій межі, за якою вона (ціль) починає породжувати негативні наслідки.
Водночас потрібно розробляти й інструменти, за допомогою яких досягаються цілі. Цей процес є надзвичайно важливим в економічній політиці.
За характером і масштабами впливу на ціль інструменти поділяються на сукупні й окремі, прямої та опосередкованої дії (адміністративні та економічні).
Сукупні інструменти — це система показників (бюджетна, кредитна, податкова політика), які застосовуються до основних цілей.
Окремі інструменти — це один із показників системи (якийсь один податок, процентна ставка тощо).
Інструменти прямої дії — це ті, які мають приписний характер, тобто обов’язкові для виконання (як звичайно — адміністративні); непрямої дії — ті, що дають можливість вибирати варіанти для досягнення цілі (економічні важелі). Розумне поєднання правових (адміністративних) норм і економічних важелів — дуже складне завдання, яке й перебуває в центрі уваги теорії економічної політики.
З-поміж основних чинників, що обумовлюють зростання ролі економічної політики в суспільстві, можна виокремити технологічні, соціальні, керівні та зовнішньополітичні.
Крім того, зміст економічної політики, як і її специфіка, характеризується такими основними умовами:
- рівнем пізнання суспільством економічних законів та закономірностей розвитку економічних явищ і процесів;
- завданнями і цілями, які ставить суспільство (держава) на тому чи тому етапі свого розвитку;
- конкретними формами реалізації універсальних принципів функціонування економіки (ринкового саморегулювання і державного регулювання);
- етапом, на якому перебуває країна за переходу до тієї чи тієї моделі господарювання (міра завершеності технологічної, структурної перебудови тощо);
- специфічними для кожної країни передумовами і формами становлення відповідної моделі господарювання (економічними, політичними, культурними, соціально-психологічними).
Варто зазначити, що й у дослідженні економічної політики періоду сучасної ринкової трансформації також застосовуються нормативний і позитивний компоненти аналізу, причому в різних співвідношеннях і формах. Зокрема в Україні приблизно з другої половини 1990-х рр. нестачі в рекомендаціях з приводу ринкових реформ і «повернення держави в економіку» не відчувається, тобто питання «як має бути?» обговорюється й досі. Але вважаємо, що кориснішим є правильне розуміння того, що відбувається в країні, позитивне осмислення цих процесів, наукове пояснення тенденцій розвитку. Щоправда, для більшості науковців проблематичним є одержання своєчасної та коректної інформації, адже вкрай потрібною умовою позитивного аналізу є об’єктивне вивчення національно-психологічної та соціально-економічної специфіки (а не її гіпертрофована абсолютизація), що дає можливість більш конструктивно моделювати національну економічну політику.
Не викликає сумнівів той факт, що в цілому економічна політика має базуватись на відповідних загальних принципах. Під останніми розуміють основні положення, які слід брати до уваги під час її розроблення та реалізації.
По-перше, уважаємо, що стрижневим принципом економічної політики є науковість. Наукова обґрунтованість економічної політики обумовлюється тим, наскільки повно в ній ураховано вимоги об’єктивних економічних законів, механізм їхньої дії. Науковість виявляється в об’єктивності та прагненні максимально «очиститись» від суб’єктивних підходів, які базуються на інтересах окремих партій та їхніх лідерів.
По-друге, науковість економічної політики доповнюється таким принципом, як комплексність (системність) здійснення економічних заходів, урахування механізму взаємодії базису і надбудови, економіки та соціальної сфери. Якщо економічна політика здійснюється некомплексно, то вона не дає бажаних результатів, бо застосування одних заходів та нехтування іншими знижує її ефективність. Про це влучно висловився Я. Корнаї: «Загальна сума десяти різних половинчастих результатів дорівнює не сумі п’яти повноцінних успіхів, а скоріше — п’ятьом повноцінним поразкам». Інакше кажучи, під час розроблення і реалізації економічної політики вкрай важливо цілісно бачити економічні реалії. Наприклад, на початку 1990-х рр. в Україні неможливо було розв’язати проблему реформування цін, не визначившись у питаннях рівня монополізації виробництва, податкової політики, побудови банківської системи тощо. На жаль, комплексного підходу до розв’язання як згаданого питання, так і загальної проблеми ринкової трансформації в країні бракувало. Сьогодні також він чітко не проглядається.
По-третє, принциповим в економічній політиці є і реалізм у встановленні співвідношення цілей та засобів їхньої реалізації, тобто реальна оцінка наявного економічного потенціалу. Якщо обмежуватися тут лише добрими намірами чи просто бажаннями, як це робило, наприклад, «Озиме покоління» під час останньої виборчої кампанії, то це нагадує розмову з Задзеркалля в казці «Аліса в країні чудес» англійського математика Чарльза Джонсона, відомого під псевдонімом Льюїса Керрола: «Я духів визивати можу з безодні, — проголосив один. — І я можу, і кожний це може. Тут питання лише в тому, а чи відгукнуться вони на оклик, — зауважив скептик». Отже, дієвою може бути лише та політика, яка «відгукується» на принцип «витрати — випуск».
По-четверте, це принцип конкретно-історичного підходу до розроблення економічної політики. Ідеться про те, що вона не може бути єдиною за своїм змістом як «для всіх часів і народів», так і навіть для окремої країни на різних етапах її розвитку.
По-п’яте, це врахування різних варіантів економічного розвитку країни, тобто принцип альтернативності економічної політики. При цьому вона може бути також орієнтована на першочергове розв’язання окремих проблем чи на захист інтересів певних сфер. Однак зворотним боком тут може стати порушення комплексності, цілісності економічного підходу. Але оскільки економіці іманентна рівновага, то небезпечні і тривалі розлади є здебільшого наслідком дій некомпетентних політиків. Ось чому потрібний громадський нагляд, щоб такі дії (чи бездіяльність) не завдавали прямої шкоди державі, а також відповідно до «активістської» доктрини економічної політики важливо, щоб політичні діячі, державні інституції оперативно реагували на зміну економічних умов і вносили відповідні корективи.
По-шосте, важливий принцип економічної політики — це чітка постановка довгострокової мети та визначення основного напряму, форм і методів її досягнення. Тому з погляду безпосередньої практики економічну політику можна розглядати і як наукову розробку на основі пізнаних економічних законів, програми соціально-економічного розвитку країни на відповідний період та її цілеспрямованої реалізації на макро- і мікрорівні.
До речі, у такому аспекті економічна політика являє органічну єдність двох складових — економічної стратегії та економічної тактики.
Економічна стратегія передбачає визначення довгострокових цілей розвитку економіки та пріоритетних напрямів їх досягнення. За своєю сутністю — це підсистема (в системі економічної політики) забезпечення адекватності господарського механізму цілям і напрямам стратегічного розвитку країни. Така стратегія — дуже важливий елемент усієї «технології» економічної політики. Вона розробляється переважно як соціально-економічна програма (платформа) суб’єктів політики: держави та її владних структур, політичних партій, рухів, лідерів тощо. Адже виходячи з формальної логіки, саме вони мають у концентрованій формі виражати інтереси суспільства і реалізовувати можливості економічного розвитку. Проте не слід забувати, що потреби різних груп, верств, класів (страт) населення диференційовані та розпорошені. Навіть за поверхового підходу виявляється розбіжність у потребах виборців і політичних партій, правлячої еліти. Ясна річ, що виборці заінтересовані в максимізації кількості голосів та в одержанні і збереженні офіційних посад, хоч і є аксіомою те, що економічна політика покликана виражати інтереси і підвищувати добробут населення. Ці суперечливі соціально-політичні завдання віддзеркалюються в моделюванні економічної політики.
Також не потребує доказів і те, що кожна з наявних соціально-економічних програм відбиває специфіку інтересів тих чи тих політичних суб’єктів, які ці програми розробляли. Зрозуміло, якщо це серйозна політична сила, а не політичні «напівфабрикати» і «фантоми», котрі масово виникають практично з «нізвідкіль», особливо в пострадянських країнах. У них немає навіть електорату, а їхні «партайгеносе» замість інтелекту мають лише гіпертрофовані амбіції.
Водночас світовий досвід переконує, що існують загальні засади, закономірності створення стратегічних програм, розробляти які доцільно починаючи з визначення та формулювання загальнонаціональної мети. Вона має бути, з одного боку, конструктивною і важливою саме для даного суспільства, а з другого — соціально прийнятною та привабливою для всіх груп і верств населення.
Як свідчить наша національна практика (до речі, і Росії теж), визначення загальнонаціональної мети — вельми складне завдання, бо вона має консолідувати всі соціальні верстви і групи населення та «надихати» їх на конструктивні соціальні дії, об’єднуючи їхні зусилля.
Відомо, що під час формування ринкових відносин економічна політика здійснюється на тлі активного соціального структурування різних груп населення, усередині яких формуються неоднакові і навіть діаметрально протилежні потреби та інтереси, а відповідно, і політичні пристрасті й настанови. Сьогодні для переважної більшості нашого народу і перш за все для так званої еліти домінуючою стала позиція, що перегукується з закликом Терентія Пузиря — глитая-мільйонера із класичної п’єси Івана Карпенка-Карого «Хазяїн»: «Хапай! Хапай! Хапай!…», — і чим ближче до влади, тим більше «заглитнеш». І зрозуміло, що саме тому новоявлені нувориші за всяку ціну прагнуть потрапити до влади, щоб мати змогу «прихватизувати» якомога більше та убезпечити себе від будь-якої відповідальності. Їхні прізвища вже кілька останніх «депутатських виборчих баталій» є притчею во язиціх. А що стосується пошуку національної ідеї, то для більшості з них ця проблема перебуває далеко за межами їхніх розумових здібностей.
Напевно тому так і не змогла згуртувати соціальні та політичні сили в Україні висунута (але не обґрунтована) ще на початку 1990-х рр. мета-ідея побудови демократичного та заможного соціально орієнтованого суспільства. Ця ідея так і залишилась політичним гаслом, не ставши «матеріальною силою».
Дивно, але більшість наших співгромадян практично не розуміє сучасної економічної і політичної ситуації в країні. Так, майже 1/4 респондентів згідно із соціологічним опитуванням, проведеним 2002 року, «повністю не схвалюють» або «скоріше не схвалюють» розвиток приватного підприємництва (бізнесу) в Україні, а близько 30 % ще не визначились щодо даного питання. Понад 2/3 опитаних не бажають працювати на приватного підприємця або не визначились щодо цього. Інтересуються політичною ситуацією 12 %, а особами—членами політичних партій та суспільно-політичних рухів — 2,9 % опитаних.
Обов’язковими ж засадами формування змісту стратегічної економічної програми є: акумулятивні (нагромаджувальні); інноваційні (що генерують новизну); мобілізаційні як з погляду ресурсів, так і ідей, а також принцип конкретності та ясності для переважної більшості громадян.
Економічна тактика — це розроблення й упровадження ефективних господарських форм і методів реалізації економічної стратегії. За своєю сутністю економічна тактика передбачає забезпечення господарським механізмом цілей і напрямів стратегічного розвитку економіки країни.
У розвинутих державах економічна тактика базується на фінансово-грошовому регулюванні, яке доповнюється ціновою, податковою, інвестиційною, структурною, науково-технічною, регіональною, антимонопольною та іншою політикою.
Необхідна умова такого регулювання — наявність досконалого ринкового середовища, яке має оперативно та без викривлень передавати керівні рішення та імпульси, які «генерує» держава. Головним же для державної стратегії в сучасному ринковому середовищі є подвійне завдання: по-перше, підтримка, а по-друге, модернізація дії ринкового механізму. У межах першого завдання (підтримки ринку) держава має забезпечити відповідну суспільну сферу, яка включає правову базу, політичну і соціальну стабільність, підтримку плюралізму, охорону власності тощо. Щодо другого завдання, то загальновизнано, що за своєю суттю ринкові закони є антигуманними, неефективними і несправедливими із соціального погляду, оскільки не забезпечують людині права на якісний рівень життя і праці.
Отже, потреба у державному втручанні у функціонування ринку обумовлена таким:
а) збоями в механізмі функціонування ринкової системи;
б) пошуком ефективніших економічних варіантів (крім ринкових) задоволення потреб у суспільних благах;
в) вирівнюванням зовнішніх ефектів, породжених неспроможністю ринку в певних ситуаціях розв’язувати завдання розвитку економіки та її складових (конкурентного ринкового середовища, монополізму, економічних циклів, макроекономічних криз тощо).
Цих та інших вад ринку і мусить позбавлятися держава за допомогою своєї економічної політики.
- 3. Концепції економічної політики
Нагальну потребу в активній економічній політиці держави як важливому факторі успішного розвитку економіки обґрунтував ще Ф. Ліст, підтримав К. Родбертус, розвинув В. І. Ленін і в оновленій формі сформулював Дж. М. Кейнс.
Зміст і форми економічної політики з часом ускладнюються, але життєво важливою умовою раціонального функціонування економіки вона залишиться і в майбутньому.
Багатоаспектність економічних реалій В. Ойкен класифікував так: сукупність економічних процесів; різні види економічних порядків; економічна політика. Він уважав останню функцією економічних порядків — сукупності умов, які включають як фактори об’єктивні (потреби, ресурси, техніко-технологічні умови), так і законодавчі, соціальні, в тому числі і вдачу, звичаї, духовно-психологічний настрій, та інші інститути (профспілки, підприємницькі спілки тощо).
Узагальнюючи історичну практику, В. Ойкен пропонував таку типологію економічних політик: політика свободи дій суб’єктів господарювання (laissez-faive); політика планово-централізованого (повністю чи частково) керування економікою; політика «середнього шляху»; політика конкурентного порядку; точкова політика. Перші два типи політики (свободи дій та планово-централізованого керування) досить широко розглянуто в літературі, тому ми їх не коментуємо.
Політика «середнього шляху», за Ойкеном, має передбачати ту чи ту міру державного втручання в ринкову економіку, знаходження компромісу між ринком і плановим господарством, зокрема політику «повної зайнятості», дії щодо втручання держави в розподільні відносини та кон’юнктурне регулювання.
За політики конкурентного порядку держава має створювати умови, які максимально сприяють розвитку конкуренції. Головне завдання такої політики — обмеження або недопущення тенденцій до концентрації економічної влади (монополізму).
До змісту точкової, або пунктирної, економічної політики Ойкен включає систему політико-правових дій держави, орієнтованих на розв’язання окремих макроекономічних проблем та на захист конкретних сфер.
Узагалі цей учений оптимальним уважав конкурентний порядок і політику конкурентного ринку, функції якого (порядку) не мають виходити «за ази меж пристосування».
Цим поглядам протистоїть «активістська доктрина» економічної політики, про що ви вже мали змогу прочитати в попередньому параграфі.
Багато фахівців визнають за базову теорію економічної політики концепцію, яку запропонував ще в 50-ті рр. ХХ ст. голландський економіст (перший лауреат Нобелівської премії з економіки (1969 р.) Ян Тінберген (1903—1994). Положення його праць «Теорія економічної політики» (1952) та «Економічна політика: принципи і побудови» (1956) стали концептуально-відправними для економістів 60—70 рр. минулого століття. Згідно з його концепцією складниками економічної політики є: по-перше, ключові цілі суспільного добробуту (система макроекономічних показників); по-друге, інструменти, якими володіє уряд [бюджетно-податкові (фіскальні), грошово-кредитні (монетарні), ті, що регулюють доходи, та зовнішні (маніпуляції з валютним курсом)]; по-третє, модель, котра органічно зв’язує цілі та інструментарій, а також дозволяє визначати оптимальний масштаб політичних дій. Проте останнє положення, на наш погляд, є досить сумнівним твердженням, оскільки суттєвим тут є й те, що використовувані інструменти мають кількісно збігатися з поставленими цілями.
У цілому концепцію економічної політики Тінбергена слід віднести до розряду нормативних. Він також розробив методику планування і прогнозування для своєї країни, запропонував моделі, прийнятні для економічного планування в країнах, що розвиваються.
Послідовники Я. Тінбергена внесли низку доповнень у його концепцію. Зокрема американський економіст Генрі Тейлор розробив оптимальну функцію добробуту та функцію мінімізації втрат, а також включив до моделі витрати, пов’язані з переходом від використання одних інструментів до інших.
Отже, економетрична модель Я. Тінбергена служила схемою економічної політики понад два десятиліття. Однак у середині 1970-х рр. фахівці все частіше стали звертати увагу на хиби цієї концепції, передовсім на проблеми невизначеності, котрі досить різноманітні. Наприклад, за умов невизначеності уряди не можуть передбачати напевно, який вплив справлять їхні заходи на цільові показники. Також до проблем невизначеності можна віднести часові лаги між виникненням тієї чи тієї небезпеки з прий-
няттям рішень та їх економічним ефектом. Іще в моделі економічної політики Тінбергена виведено коефіцієнти, які зв’язують економічні змінні та політичні дії, але часті зміни в економіці, а особливо в політиці, роблять ці коефіцієнти ненадійними.
У цьому контексті зупинімося на критиці концепції Тінбергена Робертом Лукасом, який звернув особливу увагу на проблему оцінки очікувань, котра, як звичайно, здійснюється приблизно,
з урахуванням минулого досвіду. Але така механічна екстраполяція, як слушно зауважив Лукас, є помилковою, адже реакцію в суспільному житті, у т. ч. й економіці, на політичні зміни неможливо передбачити, спираючись лише на минуле. Політика, що базується на середньостатистичних показниках минулого та недооцінює фактор мінливості очікувань, приречена на прорахунки та невдачі.
Отже, суть розвитку теорії економічної політики, за Лукасом, полягає в тому, що економічні показники, які беруть за вихідні, моделюючи відповідну політику, ненадійні, бо самі є наслідком політичних маніпуляцій.
Тепер розглянемо загальні позиції, які висунула неокласична теорія економічної політики. Їх можна систематизувати в такий спосіб.
По-перше, кінцеву мету такої політики можна визначити як мінімізацію витрат, але для цього потрібно зберігати послідовність перевірених політичних дій і не відступати від правил (принципів).
По-друге, важливо завойовувати і підтримувати довіру електорату до влади, оскільки відхилення від проголошеного курсу істотно її підривають. До речі, ця позиція надзвичайно актуальна і для сучасних українських реалій.
Тут буде цілком доречним навести результати соціологічних моніторингових досліджень, проведених Інститутом соціології НАН України. Відповіді респондентів «скоріше довіряю» і «повністю довіряю» відповідним гілкам влади подано в табл. 1.
Таблиця 1
СОЦІАЛЬНА СИТУАЦІЯ ЩОДО РІВНЯ ДОВІРИ
ВЛАДНИМ СТРУКТУРАМ («СКОРІШЕ ДОВІРЯЮ»
ТА «ПОВНІСТЮ ДОВІРЯЮ», %)
| Рівень довіри | 1994 р. | 1998 р. | 2002 р. |
| Президентові | 16,1 | 9,7 | 13,1 |
| Верховній Раді | 9,7 | 7,3 | 7,4 |
| Уряду | 11,4 | 7,6 | 9,6 |
Рівень довіри місцевим органам влади 2002 року становив 14,3 %, політичним партіям — 7,3 %. Водночас «рівень недовіри» («зовсім не довіряю» та «скоріше не довіряю») для всіх опитаних мав тенденцію до збільшення і дорівнював у середньому 60—65 %. Хіба може йтися про якусь конструктивність такої політики?
По-третє, позитивна і нормативна сторони політики доповнюють одна одну: перша досліджує комплекс проблем і пропонує рекомендації, ураховуючи можливості, як звичайно, опосередкованої дії; друга — достатньо поширена і зосереджує увагу на фіскальних методах. Інакше кажучи, нормативна складова економічної теорії вивчає те, як владні структури повинні діяти, а позитивна — вносить у загальну теоретичну скарбничку результати своїх досліджень і напрацювань.
На закінчення є підстави твердити, що економічна політика завжди пронизує суспільне середовище. Вона повсякчас була, є й буде, а її навмисне заперечення — це теж політика. Головне в економічній політиці — її конструктивність і дієвість, а не суто декларативні наміри різних «заєдинщиків», «нашеукраїнців», «озимозаморожених». Їхня політика абсолютно не концентрується на економіці, а відтак такі політики — наша національна ганьба.