2. Основні положення правового регулювання поводження з відходами

Поняття відходів та поводження з відходами.

Відповідно до Рамкової директиви про відходи поводження з відходами означає збирання, переміщення, утилізацію та видалення відходів, включаючи нагляд за цими операціями, та відновлення місць видалення відходів. У законодавстві ЄС для позначення цього поняття використовується термін “управління відходами” (waste management), який за своїм змістом відповідає терміну “поводження з відходами”, що використовується в українському законодавстві у цій сфері16. Термін “управління відходами” в Україні також вживається у деяких офіційних документах, зокрема у Національній доповіді України про стан навколишнього природного середовища (1998 р.)17.

Термін “відходи” визначається статтею 1(а) Рамкової директиви 75/442/ЄЕС, як будь-яка речовина чи предмет, внесені до переліку категорій відходів Додатка І даної директиви, котрих позбавляється, планує чи повинен позбавитись їх власник.

Власник відходів — це виробник відходів або фізична чи юридична особа, що ними володіє. При цьому “виробником” є будь-яка особа, внаслідок діяльності якої виробляються відходи (“первинний виробник”), та/або будь-яка особа, котра здійснює попереднє пере­роблення, змішування чи інші операції, котрі призводять до зміни властивостей або складу цих відходів.

Перелік категорій відходів, передбачений у Додатку І до Рамкової директиви, є базовим. Згідно зі статтею 1(а) Рамкової директиви

було розроблено деталізований перелік відходів за категоріями Додатка І. Цей перелік, так званий Європейський каталог відходів (European Waste Catalogue (EWC), міститься у Додатку до Рішення Комісії 2000/532/ЄC. Європейський каталог відходів — це система класифікації відходів (матеріалів), яка охоплює всі види відходів, включаючи також небезпечні (згідно з Директивою 91/689/ЄЕС про небезпечні відходи). Класифікація відходів за даним каталогом (віднесення до відповідних категорій) здійснюється на основі комбінованого підходу: враховуючи природу відходів (з чого складаються чи що містять відходи) та їх походження (процес чи діяльність, внаслідок якої виробляються відходи). Каталог не є вичерпним переліком відходів. Він періодично переглядається та, відповідно, коли доцільно оновлюється.

Таким чином, відходами є матеріали, речовини чи предмети, що одночасно відповідають наступним критеріям:

1) Містяться у Європейському каталозі відходів,

2) якщо виробник цих речовин чи особа, що ними володіє, позбувається, планує чи повинна позбутися даних речовин.

Зі сфери дії Рамкової директиви (стаття 2(1) Рамкової директиви) виключено газоподібні викиди в атмосферу. Також виключаються інші речовини, якщо вони охоплюються іншим законодавством, зокрема, радіоактивні відходи; відходи, утворені внаслідок розвідувальних і видобувних робіт, обробки та зберігання мінеральних ресурсів, а також кар’єрних розробок; відходи туш тварин і подальші агропромислові відходи; перегній чи інші натуральні речовини, які використовуються у фермерстві і не є небезпечними; стічні води, крім відходів у рідкій формі; виведені з експлуатації вибухові речовини. Дані речовини, з огляду на їх особливі властивості, вимагають встановлення особливого режиму правового регулювання. Поводження з такими відходами регулюється окремим законодавством Співтовариства у відповідних сферах (наприклад щодо забруднення повітря, ґрунтів і вод, щодо радіаційної безпеки). Зокрема, управління радіоактивними відходами здійснюється, згідно з директивами Єв-ратому (наприклад Директива 92/3/Євратом про нагляд та контроль за переміщенням радіоактивних відходів між державами-членами та у Співтовариство чи з нього).

Впровадження єдиного поняття відходів і Європейського каталогу відходів у національне законодавство держав-членів має велике значення для належної імплементації та досягнення цілей і завдань законодавства Співтовариства про відходи, та, відповідно, ефективного управління відходами на всій території Співтовариства. Неод-

накове визначення поняття відходів у законодавстві держав-членів перешкоджає належній імплементації і застосуванню законодавства Співтовариства про відходи, про що, зокрема, свідчить звіт Комісії про стан імплементації законодавства Співтовариства про відходи18 та рішення Суду Європейських Співтовариств (щодо недотримання окремими державами-членами своїх зобов’язань згідно зі статтею 1(a) Директиви 75/442/ЄEC про відходи)19. У свою чергу, Шоста програма дій Співтовариства у сфері навколишнього середовища визначає серед пріоритетних заходів удосконалення законодавства Співтовариства про відходи, подальше розроблення та впровадження спільного визначення поняття відходів (уточнення різниці між відходами і не відходами).

Основні вимоги щодо поводження з відходами.

Правове регулювання управління відходами базується на принци­пах права навколишнього середовища ЄС, зокрема, таких як принцип попередження та принцип “забруднювач платить”.

Принцип “забруднювач платить” використовується, зокрема, щодо оплати вартості операцій поводження з відходами. Згідно з статтею 15 Рамкової директиви про відходи за цим принципом вартість видалення відходів покладається на:

– володільців відходів, які передають їх спеціалізованим організаціям (державним чи приватним), що здійснюють збирання відходів чи операції із видалення відходів, передбачені у Додатку ІІ А до Рамкової директиви про відходи,

та/або

– попередніх володільців відходів чи виробника продукції, в результаті якої виробляються такі відходи.

Принцип попередження має особливе значення та застосування у правовому регулюванні управління відходами. Згідно з статтею 3(1) Рамкової директиви про відходи, держави-члени повинні вживати належних заходів, щоб, перш за все заохочувати попередження вироблення відходів або зменшення об’ємів їх вироблення та їх небезпечності.

Заохочення попередження вироблення відходів або зменшення об’ємів їх вироблення та зменшення їх небезпечності здійснюється за допомогою наступних заходів:

Правове регулювання поводження з відходами у рамках ЄС203

– розвиток і впровадження чистих технологій, що сприяють більш ощадливому використанню природних ресурсів;

– розроблення і продаж продукції, яка не сприяє підвищенню шкідливості відходів та створенню загрози забруднення довкілля чи матиме на це найменший можливий вплив, виходячи з природи її виготовлення, її використання та способів видалення;

– розроблення відповідних способів остаточного видалення небезпечних складових призначених для утилізації відходів.

Для досягнення цих цілей Співтовариством було прийнято ряд програм і стратегій. Зокрема, впроваджено стратегію щодо Комплексної політики продукції, мета якої — заохочення виробництва та споживання екологічно сприятливішої продукції. Дана політика є також одним із ключових елементів Шостої програми дій Співтовариства у сфері навколишнього середовища.

Незважаючи на всі заходи, спрямовані на попередження та зменшення вироблення відходів, це завдання залишається досить складним. Згідно зі звітом Комісії про стан імплементації законодавства Співтовариства про відходи (за період 1998 -2000 рр.) кількість вироблення відходів у Співтоваристві продовжує зростати. У період 1998-2000 рр. середня кількість вироблення відходів у рік на особу складала 500кг, що на 100кг більше від кількості вироблення у попередній період (1995-1997), у той час, як ще П’ятою програмою дій у сфері довкілля було передбачено ціль щодо стабілізації виробництва відходів до рівня 300кг на особу до 2000 року. Незмінними, однак, залишилися показники вироблення небезпечних відходів. Середня кількість вироблення небезпечних відходів у Співтоваристві залишилась на такому ж рівні, що у період 1995-1997 рр. (90кг на особу в рік).

Такі показники свідчать про те, що для забезпечення ефективних заходів попередження та зменшення відходів треба докладати значно більше зусиль, особливо на національному рівні.

З огляду на це, досягнення суттєвого загального зменшення об’ємів вироблення відходів, та, зокрема, небезпечних відходів, залишається одним із пріоритетних завдань діяльності Співтовариства щодо управління відходами зокрема, та у сфері навколишнього середовища загалом. Таке завдання встановлене Шостою програмою дій Співтовариства у сфері навколишнього середовища. Згідно з даною Програмою ці завдання повинні досягатися за допомогою, зокрема, наступних заходів: – розробки комплексу кількісних і якісних цілей зі зменшення усіх

відповідних відходів, які повинні бути досягнуті на рівні Співто­вариства до 2010 року. Комісія розробляє пропозиції таких цілей до 2002 року;

– заохочення екологічного та сталого дизайну продукції;

– підвищення інформованості про можливий внесок громадськості в зменшення відходів;

– формулювання оперативних заходів, які призначені заохочувати попередження виникнення відходів, наприклад, стимулюючи по­вторне використання й утилізацію, поступово ліквідуючи певні речовини й матеріали, за допомогою заходів, щодо продукції;

– подальшу розробку індикаторів у сфері поводження з відходами;

Законодавство Співтовариства про відходи встановлює наступні загальні вимоги щодо управління відходами:

– здійснення утилізації чи видалення відходів без створення загрози для здоров’я людей і без використання процесів та методів, що можуть спричинити шкоду довкіллю (зокрема без загрози для води, повітря, ґрунту та рослин чи тварин; без створення шуму чи неприємних запахів; без негативного впливу на сільську місцевість чи інші важливі місця);

– здійснення діяльності з переробки, зберігання та переміщення відходів лише на основі дозволів відповідних компетентних органів держав-членів, та згідно з цими дозволами;

– здійснення нагляду за видаленням відходів компетентними органами держав-членів.

Рамкова директива про відходи також встановлює чітку послідов­ність дій20 щодо управління відходами:

1.   Вироблення відходів повинно попереджатися.
2.   Якщо вироблення відходів неможливо попередити, то слід зменшувати кількість вироблення та небезпечні властивості цих відходів. .
3.   Вироблені відходи слід утилізувати шляхом рециркуляції, повтор­ного використання, перероблення чи іншим чином, з метою от­римання вторинної сировини, та використовуватись як джерело енергії
4.   Якщо відходи не можливо утилізувати, їх слід безпечно видалити.

Правове регулювання поводження з відходами у рамках ЄС205

Практичне виконання цих завдань, однак, залишається досить складним для держав-членів. Згідно зі звітом Комісії про стан імплементації законодавства Співтовариства про відходи (за період 1998 – 2000 рр.), утилізація відходів складає лише невелику частку (26%) серед інших операцій поводження із відходами у Співтоваристві. При цьому відсоток рециркуляції відходів у різних державах-членах суттєво відрізняється (від 60% до 8%). Найбільш поширеним способом видалення відходів у державах-членах залишається захоронення, що в середньому складає близько 45% на рівні Співтовариства. В окремих країнах частка захоронення побутових відходів сягає 60%. У свою чергу, спалювання відходів, з використанням отриманої енергії чи без, складає основну частку поводження із побутовими відходами (в середньому складає близько 23%). При цьому в окремих країнах ця частка сягає 58%, в той час як у інших (Греція та Італія) спалювання взагалі не застосовується.

У свою чергу, Шоста програма дій Співтовариства у сфері на­вколишнього середовища серед пріоритетних заходів щодо удосконалення поводження з відходами, визначила, зокрема, розроблення тематичної стратегії щодо рециркуляції відходів, яка має включати, зокрема:

(a) заходи, спрямовані на забезпечення розподілу джерел, збір і рециркуляцію пріоритетних потоків відходів;

(b) подальший розвиток відповідальності виробника;

(c) розвиток і передачу екологічно чистої технології із рециркуляції та оброблення відходів.