У найбільш загальному вигляді принцип пропорційності вимагає, щоб захід, який вживається державою, був пропорційним меті цього заходу. Даний загальний принцип права походить з принципу верховенства права та загалом з концепції ліберальної демократичної держави, і спрямований на захист прав та інтересів громадян vis-à-vis державної влади, вимагаючи, щоб державне втручання через прийняття та застосування правових актів відповідало своїй меті.
Принцип пропорційності при застосуванні судом стосується, як правило, законодавчих обмежень прав та свобод та має такі складові елементи:
— визначення наявності чіткого та прямого зв’язку між обмеженням у законі та метою, що переслідується;
— можливе обмеження має бути найменшим (прав та свобод), тобто суд з’ясовує те, чи існують інші заходи, які є менш обтяжливими для цих прав та свобод;
— наслідки заходів, які обмежують реалізацію цих прав та свобод, не повинні бути надмірними й мають досягати мети, що переслідується.
Недотримання будь-якого з цих елементів спричинює визнання не-пропорційності обмеження або втручання у реалізацію права чи свободи.
Вважається, що принцип пропорційності (Verhaeltnismaessigkeit) походить з німецького права та, насамперед, використовується Конституційним судом ФРН для визначення відповідності законодавства та інших правових актів держави конституційним нормам, цінностям та принципам. Хоча цей принцип прямо не закріплений в Основному Законі ФРН 1949 року, тобто він не є позитивною конституційною нормою, Конституційний суд ФРН «вивів» його з кодифікації пруського права XVIII ст., коли Кодекс публічного права уповноважував адміністрацію застосовувати тільки необхідні засоби для забезпечення громадського порядку, спокою та безпеки. Державна влада може накладати тільки ті обов’язки, які є необхідними для досягнення суспільної мети. Принцип пропорційності можна сформулювати й у такому вигляді: обмеження можуть бути покладені на особу правовим актом держави тільки у тій мірі, яка необхідна для досягнення певної легітимної та суспільно необхідної визначеної мети.
Вже у 1965 році Конституційний суд ФРН в одному зі своїх рішень зазначив: «У Федеральній Республиці Німеччина принцип пропорційності є неписаним конституційним принципом. Він походить з принципу верховенства права і з природи основних прав, оскільки вони відображають загальне право на свободу громадянина від держави, які можуть бути обмеженими державними органами тільки у випадку переслідування абсолютно необхідного публічного інтересу». Принцип пропорційності виступає як правова гарантія захисту основних прав. Позаяк він має конституційне значення, він є обов’язковим не тільки для виконавчої та судової влади, але й законодавчої влади. Принцип пропорційності згадується у випадках виникнення суперечок між державними органами та особами стосовно порушень та обмежень їх прав та свобод.
У ФРН застосування принципу пропорційності складається із трьох етапів: 1) засоби, які обираються законодавцем у нормативному акті, оптимально (Eignung) слугують досягненню легітимної мети; 2) обрані засоби мінімально обмежують гарантовані конституційні права та цінності; 3) вказані засоби розумно та адекватно співвідносяться з переслідуваними цілями.
Професор Д. Шварц, виходячи з аналізу німецького прецедентного права, визначає такі складові цього принципу: 1) відповідність — державні повноваження повинні реалізовуватися у спосіб, що максимально прилаштований для досягнення цілі, яка передбачається та для досягнення якої це повноваження було надано; 2) необхідність — реалізація державного повноваження повинно бути необхідним для досягнення відповідної цілі; 3) пропорційність у вузькому сенсі — реалізація державного повноваження не повинна покладати непосильний тягар або спричиняти шкоду іншим легітимним інтересам, що є диспропорційним, незважаючи на важливість досягнення цілі. У частині 3 статті 14 Основного Закону ФРН прямо передбачена можливість застосування принципу пропорційності при визначенні обмежень на право власності: «Відчуження власності допускається тільки в цілях загального блага. Відшкодування визначається на підставі справедливого врахування інтересів суспільства та зацікавлених осіб».
Так, приймаючи рішення по справі щодо загальної заборони відеозйомок судового процесу, Конституційний суд ФРН зазначив, що така заборона може порушувати принцип пропорційності, оскільки обмеження на здійснення свободи вираження (у даному випадку — передачі інформації у телевізійний ефір) мають бути пропорційними цілям, яку переслідує норма права, що встановлює заборону. Та заборона може бути особливо непропорційна, торкатися судових процесів відомих політиків, про що повинна бути поінформована громадськість. У даній справі, на думку Суду, телевізійній компанії мають бути дозволені зйомки судового процесу принаймні перед початком слухань, протягом перерв та після його закінчення.
При прийнятті рішення по іншій, дуже відомій справі керівника служби розвідки Німецької Демократичної Республіки М. Вольфа, який зорганізував розгалужену шпигунську мережу у Федеративній Республіці Німеччині та координував успішну шпигунську діяльність проти Західної Німеччини, Конституційний суд ФРН зазначив, що розвідники Східної Німеччини не можуть бути притягнуті до кримінальної відповідальності за шпигунство проти Західної Німеччини, оскільки це порушує принцип пропорційності. Порушення полягає у тому, що на обвинувачених покладається надмірний тягар щодо переваг їх кримінального переслідування у світлі об’єднання Німеччини.
Конституційний суд Португалії у своєму рішенні вважає, що положення Кримінального та Дисциплінарного кодексу торгового мореплавства, згідно з якими член команди пароплава карається як дезертир у випадку його невчасного повернення на борт, порушують конституційний принцип справедливості та пропорційності, позаяк поширюються на всіх членів команди, а не тільки на тих, хто виконує функції із безпосереднього функціонування пароплава.
Конституційний Суд Російської Федерації у низці своїх рішень розтлумачив значення цього приниципу:
- будь-які обмеження можливі тільки на підставі закону у передбачуваних Конституцією цілях та лише у межах, що є необхідними для нормального функціонування демократичного суспільства ;
- законодавець, визначаючи засоби та способи захисту (державних інтересів), повинен використовувати лише ті з них, які у конкретній правозастосовчій ситуації виключають можливість неспіврозмірного обмеження прав і свобод людини та громадянина ;
- держава, навіть маючи ціль запобігти випадкам зловживання правом, для того щоб здійснення конституційних прав не порушувало права та свободи інших осіб, повинно використовувати не надмірні, а тільки необхідні та суворо обумовлені цілями заходи. Цей принцип співрозмірного обмеження прав та свобод, що закріплений у статті 55 (частина 3) Конституції Російської Федерації, означатиме, що публічні інтереси, що перелічені у цій нормі, можуть виправдати правові обмеження прав та свобод, якщо вони адекватні соціально виправданим цілям.
Дещо схоже до принципу пропорційності можна знайти навіть у тексті Конституції Пилипа Орлика 1710 року: «Подібно до того, як Ясновельможному Гетьману з обов’язку його уряду належить керувати й наглядати за порядком щодо всього Війська Запорозького, так саме він повинен пильно дбати про те, щоб на рядовий і простий народ не покладати надмірних тягарів, утисків і надмірних вимог, бо підштовхнуті ними (люди), залишивши свої домівки, відходять, як правило, до чужих країв за межі рідної землі, аби полегшити подібні тягарі і шукати життя кращого, спокійнішого і легшого». «Надмірні тягарі, утиски та вимоги», про що йдеться у цій конституції, можна назвати також непропорційними обмеженнями на основні права та свободи.
Принцип пропорційності є обов’язковим не тільки для країн — членів Ради Європи, але й для країн Європейського Союзу. Цей принцип належить до загальноправових принципів, що застосовується Судом ЄС: адміністрація діє тільки на підставі уповноваження у правовій формі та з обґрунтуванням своїх дій; особам, яких ці дії стосуються, має бути забезпечений судовий захист та можливість висловити свою позицію з приводу таких дій; застосовані засоби мають бути адекватними очікуваному результату; відхилення від норми (дискреція) припускається тільки для досягнення поставленої мети; покарання повинно бути відповідним провині; забороняється накладати непосильні обов’язки на деяких осіб за рахунок інших.
Принцип пропорційності, хоча вперше він був сформульований Євро-пейським Судом, дістає свій нормативний вияв у статті 3в, яка була включена до Договору про Європейське Співтовариство Маастрихтським Договором 1992 року: «Будь-які дії Співтовариства не мають поширюватися далі того, що необхідно для досягнення цілей цього Договору». У частині 1 статті 52 Хартії основних прав Європейського Союзу також міститься згадка про цей принцип: «Будь-яке обмеження на здійснення прав та свобод, гарантованих цією Хартією, повинно відбуватися на підставі закону без шкоди для сутності цих прав та свобод. Застосовані відповідно до принципу пропорційності, обмеження можуть бути встановлені тільки у випадку, якщо вони є необхідними і дійсно відповідають цілям та загальним інтересам, які визнані Союзом, або потребі захистити права та свободи інших осіб». Отже, ця стаття вказує також на розвиток судових стандартів щодо застосування її положень у контексті «необхідності», «достатності», «відповідності», «без шкоди для сутності», як це було розроблено Європейським Судом з прав людини шляхом судової правотворчості.
Принцип пропорційності був передбачений попередніми проектами Конституції України, зокрема, статтею 59 проекту Конституції України в редакції від 26 жовтня 1993 року: «Конституційні права і свободи особи не можуть бути обмежені, крім випадків, передбачених цією Конституцією і прийнятими на її основі законами, з метою захисту прав і свобод інших осіб, охорони здоров’я та громадської безпеки.
Такі обмеження мають бути мінімальними і відповідати засадам де-мократичної держави».
У висновку Венеціанської Комісії «За демократію через право» щодо Конституції України 1996 року, що прийнятий на 30 пленарному засіданні 7-8 березня 1997 року, окремо зазначається, що «на жаль, разом із загальними положеннями про можливі обмеження прав людини у попередньому варіанті частини першої статті 64 вилучено і принцип пропорційності, передбачений у частині другій тієї самої статті. Оскільки багато обмежень, передбачених окремими статтями Конституції, наприклад, обмеження свободи думки та слова, передбачені частиною третьою статті 34, є доволі широкими, то важливо, щоб Конституційний Суд України тлумачив різні обмеження прав людини у світлі загальноправового принципу пропорційності».
Український науковець С. Погребняк справедливо вважає, «що цей принцип адресовано також суддям, які, застосовуючи закон, виступають у ролі оцінювачів обмежувальних дій законодавця. Використовуючи цей принцип, судді поступово (від рішення до рішення) розробляють систему критеріїв про межі правомірного втручання законодавця у те чи інше право». Отже, принцип пропорційності також є підставою для судової правотворчості.
Вперше за свою історію до принципу пропорційності звернувся Кон-ституційний Суд України у рішенні по справі про граничний вік кандидата на посаду керівника вищого навчального закладу від 7 липня 2004 року, де Суд визнав положення абзацу другого частини першої статті 39 Закону України «Про вищу освіту», що встановлюють вікові обмеження до 65 років, неконституційними. Суд у §і 4.2 цього рішення визнав, що «при будь-яких можливих цілях, які можуть випливати із Закону, встановлене обмеження не може бути визнане виправданим, обгрунтованим та справедливим. Принаймні є менш обтяжливі шляхи досягнення цих цілей, ніж автоматичне безпідставне позбавлення громадян можливості брати участь у балотуванні на посаду керівника вищого навчального закладу при досягненні шістдесятип’ятирічного віку». Тобто суд почав формувати стандарти застосування цього принципу.
Повним чином це проявилось у §і 4.2 рішення у справі про призначення судом більш м’якого покарання від 2 листопада 2004 року за № 15-рп/2004, де Суд вперше назвав цей принцип принципом пропорційності: «Однак правова держава, вважаючи покарання, передусім, виправним та превентивним засобом, має використовувати не надмірні, а лише необхідні та зумовлені метою заходи. Обмеження конституційних прав обвинуваченого повинно відповідати принципу пропорційності: інтереси забезпечення охорони прав і свобод людини і громадянина, власності, громадського порядку та безпеки тощо можуть виправдати правові обмеження прав і свобод тільки у разі адекватності соціально обумовленим цілям».
Кодекс адміністративного судочинства України також визначає принцип пропорційності як основу адміністративного судочинства. Так, згідно з пунктом 8 частини третьої статті 2 цього Кодексу адміністративні суди у справах щодо оскарження рішень, дій чи бездіяльності суб’єктів владних повноважень перевіряють, чи прийняті (вчинені) вони пропорційно, зокрема, з дотриманням необхідного балансу між будь-якими несприятливими наслідками для прав, свобод та інтересів особи і цілями, на досягнення яких спрямоване це рішення (дія).