На основі первинного права органи Європейського Союзу приймають норми вторинного права.
До норм вторинного права ЄС належать директиви, регламенти, рішення, рекомендації та висновки. Стаття 249 Договору про заснування Європейського Співтовариства передбачає, що “для виконання своїх завдань та згідно з положеннями цього Договору, Європейський Парламент спільно з Радою, Рада і Комісія приймають регламенти, директиви і рішення та дають рекомендації й висновки”.
Отже, акти вторинного права приймаються органами Європейського Союзу на основі установчих договорів і є похідними, вторинними нормами відносно установчих договорів.
Директиви. Директиви є головним, за обсягом, джерелом, у якому закріплені норми європейського права навколишнього середовища.
Директива — нормативно-правовий акт Європейського Союзу, що закріплює правила загального характеру, має юридично обов’язкову силу і є обов’язковим для виконання на території усього Європейського Союзу.
Директиви використовуються для гармонізації національного права, тобто для введення спільних основ правового регулювання у конкретних сферах суспільного життя. Вони визначають цілі та результати, яких необхідно досягти. Держави-члени вільні у виборі засобів для їх досягнення, тобто мають простір для власного правового регулювання. Таким чином, держави-члени самі обирають форми і методи дій. Залежно від предмета директиви та від правової системи конкретної держави-члена, інкорпорація директиви у національне право здійснюється шляхом внесення доповнень або змін до вже існуючих нормативно-правових актів чи прийняття нових законів і підзаконних актів.
Директиви можуть адресуватись як усім державам-членам (у такому випадку вони обов’язково публікуються в Офіційному Віснику Європейського Союзу), так і окремим державам-членам (у такому випадку може бути достатньо їх нотифікації). На практиці найчастіше приймаються директиви, які є обов’язковими для усіх держав-членів Європейського Союзу.
Держави-члени зобов’язані інкорпорувати норми, передбачені у директиві, у своє національне законодавство і відправити тексти таких національних нормативно-правових актів Європейській Комісії.
Існує два види імплементації директив у національне законодавство. Перший полягає у впровадженні положень директиви, які повинні бути інкорпоровані у національні нормативно-правові акти, чи у виробленні нових актів, котрі б відповідали вимогам законодавства. Другий — у дослівному впровадженні (яке часто називають копіюванням): коли в національне законодавство інкорпорують положення директиви без внесення у них жодних змін.
Обидва види мають свої позитивні та негативні моменти. У першому випадку виникає небезпека неповної чи неадекватної інкорпорації норм, закріплених у директиві. Тому держави-члени стараються уникнути таких проблем і використовують другий спосіб. Проте, і така практика має свої негативні моменти, оскільки інкорпорації положень директиви без прийняття супроводжуючих законодавчих та адміністративних заходів недостатньо.
У директивах вказується, що всі правові акти, прийняті для імплементації положень директиви, повинні містити зсилання на дану директиву. Така норма дуже важлива при розгляді конкретних нормативно-правових актів держави-члена її судами, оскільки суди повинні тлумачити правові акти у чіткій відповідності до директиви, яка була основою для прийняття національного правового акту.
Директиви своїми нормами закріплюють мінімальні стандарти, яких потрібно дотримуватися, тому держави-члени можуть вживати більш суворих заходів, аніж передбачено.
Наприклад, багато директив у сфері охорони навколишнього середовища закликають держави-члени самостійно визначати зони в межах їх території, згідно з критеріями, встановленими директивою.
У директиві завжди вказується період часу, протягом якого слід інкорпорувати норми директиви у національне право, проте ці нормативно-правові акти набувають чинності не з дня завершення терміну для їх імплементації, а з дати, вказаної у директиві, або на 20 день після опублікування її в Офіційному Віснику Європейського Союзу.
Якщо окрема держава-член незалежно від причини не приведе своє законодавство у відповідність із директивою протягом вказаного періоду часу, то це вважається порушенням зобов’язань, які витікають з установчого договору, і тягне за собою відповідні дії з боку Європейської Комісії.
Завдяки прецедентному праву, була поширена пряма дія директив, за умови, що держава-член вчасно не інкорпорує положення директиви у своє законодавство.
Директиви поділяються на рамкові та звичайні (або дочірні). Рамкові директиви встановлюють загальні принципи, процедури і вимоги законодавства у різних сферах. Інші директиви у кожному секторі повинні відповідати загальним принципам рамкових директив.
Наприклад, якщо у сфері охорони вод прийнята Рамкова водна директива, то усі інші директиви, що приймаються у цій сфері, мусять відповідати принципам і загальним нормам даної рамкової директиви, а не суперечити їм.
Окрім того, для класифікації законодавства в сфері охорони навколишнього середовища використовують поділ на “горизонтальне” та “вертикальне” законодавство. “Горизонтальне” — пов’язане з загальними питаннями у сфері охорони довкілля, воно застосовується для регулювання різних питань, що стосуються навколишнього середовища. Сюди можна віднести законодавство щодо доступу до екологічної інформації, оцінки впливу на навколишнє середовище, звітування про імплементацію директив у сфері охорони довкілля. До “вертикального” законодавства належать нормативно-правові акти, які регулюють конкретні сфери діяльності, наприклад, поводження з відходами, охорона вод, біорізноманіття та ін.
Регламенти. Близько 10% законодавства ЄС у сфері охорони довкілля є у формі регламентів4.
Регламент Європейського Союзу — це нормативно-правовий акт, що встановлює правила поведінки загального характеру, має пряму дію та у всіх елементах обов’язковий для усіх суб’єктів європейського права.
Регламенти, як правило, мають чітку ціль і використовуються тоді, коли необхідно, щоб у державах-членах існували однакові вимоги. Таким чином, Європейське Співтовариство безпосередньо регулює відносини на усій території Європейського Союзу, вводячи однакові правила поведінки.
Регламент прийнято розглядати як інструмент уніфікації права, тобто введення повністю однакових (уніфікованих) правил поведінки учасників суспільних відносин у межах усього Європейського Співтовариства і Союзу.5
Деякі регламенти вимагають призначення чи створення органів або інституцій, що відповідають за їх імплементацію, а також встановленнях конкретних санкцій у рамках національних законів за недотримання регламентів Європейського Союзу.
У сфері охорони довкілля є ряд дуже важливих регламентів, які, наприклад, впроваджують контроль у міжнародній торгівлі відходами і видами флори і фауни, що знаходяться під загрозою зникнення, а також схеми еко-менеджменту та еко-аудиту. Найчастіше регламенти приймаються у сфері охорони навколишнього середовища, якщо предмет стосується зовнішньої торгівлі Співтовариства.
Рішення. Рішення — це індивідуальні законодавчі акти, які є обов’язковими для сторін, яким адресуються. Вони відрізняються від директив і регламентів своєю особливою природою.
Рішення є стандартною формою індивідуальних актів, тобто вони повинні служити інструментом не правотворчості, а правозастосуван-ня. Тим не менше, під назвою “рішення” можуть прийматися і нормативні документи. Єдиним елементом у структурі Союзу, де рішення виступали стандартною формою нормативних актів, було ЄОВС.
Як правило, рішення стосуються спеціальних, вузьких, переважно технічних питань і обов’язкові лише для тих суб’єктів європейського права, яким адресовані. Використовуються для уточнення детальних адміністративних вимог чи поновлення технічних аспектів регламенту або директиви. Адресатом не обов’язково виступає держава — це можуть бути і окремі категорії юридичних осіб чи конкретні юридичні особи. Наприклад, Європейська Комісія прийняла низку рішень щодо екологічного маркування ЄС для різних видів продукції.
За загальним правилом, рішення повідомляються тим суб’єктам європейського права, яких безпосередньо стосуються, і набувають чинності з дати повідомлення стороні, якій вони адресуються.
Рекомендації та висновки. Характерною рисою рекомендацій та висновків є те, що вони не нормативно-правові акти. Рекомендації та висновки не обов’язкові для виконання і носять лише рекомендаційний, дорадчий характер.
Особливості імплементації нормативно-правових актів ЄС у сфері охорони довкілля. У Європейському Союзі гостро стоїть проб-
лема з імплементацією та застосуванням на практиці прийнятого законодавства. За словами голови правового відділу Генерального директорату ХІ Людвіга Крамера: “У державах-членах немає такої іншої сфери, де різниця між політичними заявами і законодавчими зобов’язаннями, з одного боку, та реальністю, з іншого, була б такою значною, як у сфері навколишнього середовища. Погана розробка законодавства — можливо, навіть більше на рівні Співтовариства, аніж на національному рівні — погана імплементація, поганий моніторинг і погана практика в сфері довкілля у Західній Європі не
припиняється”.6
Щодо впровадження, імплементації та застосування екологічного законодавства Співтовариства, то Європейське Співтовариство значним чином залежить від держав-членів. Законодавство Співтовариства у сфері охорони довкілля може бути ефективним лише тоді, коли воно повністю імплементується та застосовується державами-членами.
Різні держави-члени мають різний рівень імплементації нормативно-правових актів Європейського Союзу. Деякі держави-члени, наприклад Данія, дуже серйозно ставляться до своїх екологічних зобов’язань. Інші, зокрема країни Південної Європи, менш відповідальні у цьому відношенні.7
Існують серйозні проблеми щодо часу і способу впровадження директив у сфері довкілля в національні закони держав-членів. Багато з них впроваджується вже після завершення періоду, визначеного для інкорпорації. Часто держави-члени застосовують невідповідні засоби для інкорпорації директив: вони використовують для цього лише адміністративні засоби, чи впроваджують дослівний текст директиви, лише частково впроваджують положення директиви, директиви розробляються надто загально.
Тим не менше, навіть правильне впровадження директиви не означає, що держави-члени будуть її застосовувати належно. Виділяють декілька причин порушень і незастосування екологічного законодавства ЄС державами-членами8. По-перше, держави бояться, що належна реалізація законодавства завдасть шкоди їх економічним інтересам. По-друге, багато держав-членів розглядають директиви лише як політичні зобов’язання чи рекомендації, а не як джерело
обов’язкових для виконання зобов’язань. По-третє, багато державних інституцій у державах-членах чинять опір застосовуванню законодавства Співтовариства, оскільки розглядають такий процес порушенням своєї традиційної ролі.
Для покращення імплементації було введено систему звітування держав-членів щодо імплементації директив9. Держави-члени зобов’язані кожні три роки подавати Європейській Комісії звіт про прогрес, досягнутий в імплементації директив для кожного конкретного сектора. Комісія, відповідно, після отримання звітів усіх держав-членів робить загальний звіт, що стосується конкретного сектора. Наприклад Звіт про імплементацію законодавства Співтовариства з питань відходів10.
Про проблеми з імплементацією та застосуванням європейського права навколишнього середовища свідчить і збільшення кількості скарг на держави-члени щодо незастосування чи неналежного застосування ними права навколишнього середовища, і збільшення кількості позовів Європейської Комісії у Суд Європейських Співтовариств проти держав-членів, які не дотримуються своїх зобов’язань
у сфері охорони довкілля.