Цільове призначення державного механізму регулювання соціально-економічного розвитку регіонів має орієнтуватися на активізацію господарської діяльності, поліпшення використання природно-ресурсного та економічного потенціалу, вдосконалення спеціалізації регіонів, створення умов для залучення іноземного капіталу, поліпшення стану довкілля.
Важливим практичним інструментом реалізації ДРЕП є чіткий законодавчий розподіл повноважень, відповідальності та фінансово-економічної бази між різними рівнями управління: загальнодержавним, регіональним і місцевим. Визначення і закріплення повноважень між центральними і місцевими органами влади є основною передумовою підвищення ефективності прогнозування і керованості економічних процесів у державі.
Компетенція у сфері управління економікою розподіляється між законодавчою владою, виконавчою владою і судовою. Компетенція державної виконавчої влади розподіляється між центральною владою (Президент України, Кабінет Міністрів України, міністерства, державні комітети та інші органи центральної виконавчої влади) і місцевими органами державної виконавчої влади (обласні, районні, Київська і Севастопольська міські, районні в містах Києві і Севастополі місцеві державні адміністрації), власну компетенцію мають органи місцевого самоврядування (міські, крім Києва і Севастополя, сільські і селищні Ради та очолювані ними виконавчі комітети). Крім власних повноважень вони також мають і делеговані повноваження державної виконавчої влади, обсяг яких визначається Президентом України. Власну компетенцію мають представницькі органи — Ради в областях, районах, містах Києві і Севастополі, районах міст Києва і Севастополя. Компетенція районних у містах органів влади, крім районів у містах Києві і Севастополі, визначається самостійно міськими Радами.
В основі розподілу повноважень між рівнями влади лежать три основних принципи:
- визначення компетенції державної влади і місцевого самоврядування;
- підпорядкування в системі органів державної виконавчої влади і у сфері реалізації делегованих повноважень державної виконавчої влади;
- взаємодія різних рівнів державної виконавчої влади і місцевого самоврядування та представницьких органів в областях, районах, містах Києві і Севастополі, районах міст Києва і Севастополя.
Ефективний механізм державного регулювання регіонального економічного розвитку забезпечує активізацію господарської діяльності в регіонах, впроваджуючи нові виробничі відносини і впливаючи на поліпшення використання природно-ресурсного та економічного потенціалу; створює умови для посилення спеціалізації регіонів, прискореного розвитку прогресивних галузей економіки, залучення іноземного капіталу в регіони з най-
сприятливішими умовами, а також державне регулювання, спрямоване на ліквідацію локальних екологічних криз і створення сприятливих умов для життєдіяльності населення по всій території країни.
Основними складовими елементами механізму державного регулювання регіонального розвитку є:
- нормативно-правова база;
- реалізація ДПЕСР України, державних регіональних ЦКП, а також програм соціально-економічного розвитку відповідних адміністративно-територіальних утворень;
- бюджетно-фінансове регулювання регіонального розвитку та селективна підтримка окремих регіонів з боку держави;
- створення та розвиток спеціальних (вільних) економічних зон у певних регіонах;
- розвиток міжрегіонального та прикордонного співробітництва тощо.
Нормативно-правова база створює правову основу для реалізації та зміцнення відносин «центр — регіони», впливає на розвиток ринкових відносин на місцях і визначає організаційно-управлінські структури соціально-економічного розвитку в регіонах. До неї належать: Закони України «Про місцеві Ради народних депутатів та місцеве і регіональне самоврядування» (1995 р.); «Про формування місцевих органів влади» (1994 р.); «Про столицю України — місто-герой Київ» (1999 р.); «Про бюджетну систему України» (1995 р.); Декрет Кабінету Міністрів України «Про місцеві податки і збори» (1993 р.). Нормативно-правовою базою ДРЕП є Закони України «Про місцеві Ради народних депутатів та місцеве і регіональне самоврядування» (1995 р.), «Про формування місцевих органів влади» (1994 р.), «Про столицю України — місто-герой Київ» (1999 р.), Бюджетний кодекс України (2001 р.) та інші нормативно-правові акти.
Законодавчі акти визначають права та обов’язки регіонів у бюджетній і податковій політиці України, їхні повноваження в управлінні майном, що перебуває у загальнодержавній власності, їхню участь у реалізації загальнодержавних і регіональних програм.
Нормативні акти регулюють порядок створення і використання регіональних фондів субвенцій, інвестування, соціальної підтримки населення. Для повнішого врахування інтересів регіонів за допомогою нормативних актів вносяться уточнення і доповнення до деяких законодавчо-нормативних актів.
Відповідно до Закону України «Про державне прогнозування та розроблення програм економічного і соціального розвитку України» в АР Крим, областях, районах і містах України розробляються прогнози економічного та соціального розвитку на середньостроковий період (5 років) і програми економічного та соціального розвитку на короткостроковий період (1 рік).
У прогнозі економічного та соціального розвитку регіону мають бути відображені:
- аналіз економічного і соціального розвитку за попередній період і характеристика головних проблем розвитку економіки та соціальної сфери;
- стан використання природного, виробничого, науково-технічного та трудового потенціалу, екологічна ситуація;
- прогноз кон’юнктури на ринках основних видів товарів (послуг);
- можливі шляхи розв’язання головних проблем розвитку економіки та соціальної сфери;
- цілі та пріоритети соціально-економічного розвитку в середньостроковий період та пропозиції щодо заходів для їх досягнення;
- основні показники соціально-економічного розвитку;
- висновки щодо тенденцій розвитку економіки протягом середньострокового періоду.
Програма економічного та соціального розвитку регіону розробляється щороку взаємоузгоджено з проектом ДПЕСР України на відповідний рік. У програмі мають бути відображені:
- аналіз соціально-економічного розвитку за попередній і поточний роки та характеристика головних проблем розвитку економіки та соціальної сфери;
- стан використання природного, виробничого, науково-технічного та трудового потенціалу, екологічна ситуація;
- можливі шляхи розв’язання головних проблем розвитку економіки та соціальної сфери;
- цілі та пріоритети соціально-економічного розвитку в наступному році;
- система заходів щодо реалізації соціально-економічної політики з визначенням термінів виконання та виконавців;
- основні показники соціально-економічного розвитку;
- дані про отримання та використання доходів від розпорядження об’єктами права комунальної власності та ін.
Державні регіональні цільові комплексні програми спрямовуються на розв’язання найважливіших регіональних проблем, а саме: забезпечення соціальних гарантій для населення регіонів; фінансування будівництва та функціонування загальнонаціональних об’єктів культури, освіти, науки, охорони здоров’я; надання цільової фінансової допомоги окремим регіонам з метою прискорення реформування економіки тощо.
Принципи формування і розподілу фінансових ресурсів між державними і місцевими бюджетами є ключовими механізмами регіонального розвитку. Держава спрямовує свою політику на зміцнення фінансової автономії адміністративно-територіальних одиниць за рахунок зростання частки їхніх бюджетних надходжень на основі власних доходів.
Податкова система на центральному і місцевому рівнях базується на законодавчо встановлених стабільних ставках (нормах) податкових надходжень до державного та місцевих бюджетів з розширенням прав місцевих органів влади при введенні місцевих податків і зборів. З метою посилення соціального захисту населення мають застосовуватися регіональні системи мінімальних соціальних стандартів.
Використання прямого державного інвестування, надання субсидій, створення спеціальних фондів для фінансування програм, залучення іноземного та вітчизняного приватного капіталу, пільгове кредитування та оподаткування, преференції та використання позабюджетних коштів посилюють вплив держави на економіку регіонів.
Із централізованих джерел фінансуються витрати на нове будівництво, роботи з реконструкції підприємств базових галузей промисловості, агропромислового та військово-промислового комплексів, будівництво важливих природоохоронних об’єктів, тобто ті підприємства і галузі, які мають загальнодержавний інтерес. Також державою фінансуються витрати на прискорений розвиток галузей економіки окремих регіонів, які могли б якнайшвидше забезпечити стабільне надходження валютних коштів і зростання обсягів виробництва товарів народного споживання.
Особливим напрямом державної допомоги є фінансування структурної перебудови і реконверсії депресивних територій, тобто таких, де показники розвитку відстають від нормативних або середніх по регіону. Також допомога надається регіонам з відносно низьким рівнем промислового потенціалу та надлишком трудових ресурсів, гірським та іншим регіонам із складними природно-географічними та екологічними умовами.
Отже, держава здійснює загальнонаціональні програми для розв’язання найважливіших регіональних проблем, таких як:
- забезпечення соціальних гарантій для населення регіонів;
- фінансування будівництва і функціонування загальнонаціональних об’єктів культури, освіти, науки, охорони здоров’я;
- надання цільової фінансової допомоги окремим регіонам з метою прискорення реформування економіки.
Важливим засобом здійснення ДРЕП є планування як процес, що включає розроблення прогнозів, планів і програм соціально-економічного розвитку регіону. Економічне прогнозування має на меті наукове передбачення соціально-економічного стану регіону в майбутньому та основних напрямів його досягнення, визначення яких є необхідною передумовою власне планування. Сутність планування полягає у постановці конкретних цілей і завдань, узгоджених у часі й просторі за допомогою перспективних та поточних планів і програм
Реалізація державних регіональних програм дає можливість погодити територіальні, галузеві та державні інтереси.
З метою стимулювання господарської діяльності в регіоні може використовуватися такий засіб, як створення спеціальних (вільних) економічних зон різних типів. Це дасть змогу прискорити соціально-економічний розвиток окремих територій держави.
У 2001 р. було розроблено і прийнято Концепцію державної регіональної політики, яка має довгостроковий характер. Реалізація її передбачається в два етапи.
Перший етап (2001—2003 рр.):
- розроблення та вдосконалення законодавства з питань регіональної політики та місцевого самоврядування, зокрема щодо розмежування повноважень і функцій центральних і місцевих органів виконавчої влади та органів місцевого самоврядування;
- обґрунтування засад державного стимулювання регіонального розвитку, в тому числі депресивних територій;
- законодавче врегулювання служби в органах місцевого самоврядування;
- визначення центрального органу виконавчої влади з питань регіональної політики і підтримки місцевого самоврядування;
- формування мережі агентств регіонального розвитку;
- розвиток інфраструктури регіональних і міжрегіональних аграрних ринків (товарних бірж, оптових ринків, агроторгових домів, аукціонів, ярмарків, заготівельних кооперативів, підприємств фірмової торгівлі тощо);
- запровадження системи державної реєстрації земельних ділянок, іншого нерухомого майна і права власності на них, створення відповідних національних та регіональних інформаційних систем і баз даних;
- законодавче закріплення на довгостроковій основі обґрунтованих нормативів відрахувань від загальнодержавних податків і зборів та трансфертів до місцевих бюджетів;
- забезпечення збільшення власних доходів у бюджетах місцевого самоврядування, зокрема за рахунок оподаткування землі та майна;
- перехід на формування збалансованих бюджетів усіх рівнів на реальній дохідній базі та оптимізованих видатках за мінімальними нормативами бюджетної забезпеченості;
- удосконалення механізму контролю з боку територіальних громад за діяльністю органів місцевого самоврядування та їх посадових осіб;
- створення єдиної бази даних отримувачів соціальної допомоги;
- удосконалення економічного механізму охорони довкілля та використання природних ресурсів, поліпшення взаємодії органів виконавчої влади та органів місцевого самоврядування у цій сфері, механізмів урахування екологічних вимог у процесі розроблення та реалізації державної регіональної політики, насамперед вирішення питань, пов’язаних із розміщенням та експлуатацією небезпечних виробництв;
- прийняття державної програми підтримки розвитку місцевого самоврядування;
- визначення правового режиму комунальної власності, завершення роботи з передачі державного майна (насамперед об’єктів соціальної сфери) у комунальну власність, розмежування об’єктів спільної власності територіальних громад, що перебувають в управлінні районних та обласних рад;
- удосконалення механізмів стратегічного державного планування регіонального розвитку, системи загальнодержавного і регіонального розвитку, системи загальнодержавного і регіонального прогнозування та планування соціально-економічного розвитку.
Другий етап (з 2003 р.):
- запровадження конкурсних засад розміщення в регіонах державних інвестиційних коштів;
- розроблення Генеральної схеми економічного районування України та Національної програми охорони земель;
- розвиток на основі вдосконаленої нормативно-правової бази транскордонного та міжрегіонального економічного співробітництва;
- формування державного та місцевих бюджетів у галузях освіти, охорони здоров’я, соціального захисту та культури на основі загальнодержавних соціальних стандартів;
- перехід до взаємовідносин державного бюджету безпосередньо з бюджетом АР Крим, обласними, районними бюджетами та бюджетами територіальних громад;
- розроблення міжрегіональних соціальних проектів та їх фінансове забезпечення;
- створення економічних, організаційних і нормативно-правових передумов для реалізації основних принципів сталого, збалансованого розвитку регіонів;
- розроблення та реалізація державної політики у сфері регулювання внутрішньорегіональної та міжрегіональної трудової міграції;
- заснування центрів передачі та поширення високих технологій;
- створення державних і регіональних інформаційних систем про регіони, їхній потенціал і потреби, а також про територіальні громади України;
- формування економічних умов і відповідної нормативно-правової бази для участі України у відповідних заходах з реалізації регіональної політики в рамках Європейського Союзу.
Оцінювання спадкоємності урядових програм може здійснюватися через порівняння методів та економічних регуляторів, які сприяють реалізації цілей і завдань державної економічної політики. У соціально-економічній політиці держави слід приділяти увагу як програмно-цільовому методу, так і підтримці структуроутворюючих інвестиційних проектів, розміщенню замовлень на постачання продукції для загальнодержавних потреб, особливо для проблемних регіонів, використовуючи при цьому контрактну систему. Таким чином, держава, впливаючи на регіональний розвиток через адміністративні та економічні методи, буде послідовно переносити центр тяжіння на економічне регулювання.
Не слід забувати і про роль комплексного територіального прогнозу, адже на сьогодні головною ланкою в системі регіонального планування є лише короткострокові прогнози. Звичайно це можна пояснити технічними можливостями прогнозування в умовах нестабільної економіки, коли не забезпечується допустима точність прогнозів.
Подальше вдосконалення економічних регуляторів регіонального розвитку має рухатися в таких напрямах:
- створення спеціальних фондів регіонального розвитку, джерелом яких має стати диференційна рента від використання природних факторів, транспортно-географічного положення, ефекту попередніх державних інвестицій;
- проведення політики для субвенцій підприємств, які знаходяться в складних соціально-економічних та екологічних умовах і особливо потребують фінансової підтримки;
- стимулювання залучення приватних вітчизняних і зарубіжних інвесторів шляхом інвестиційних компенсацій, податкових пільг, пільгових кредитів;
- установлення пільгової орендної плати при вилученні площ під будівництво підприємств, які мають важливе значення для вдосконалення структури регіональної економіки;
- застосування цін, які б стимулювали виробництво екологічно чистої продукції.
Аналіз методів реалізації ДРЕП та економічних регуляторів, які рекомендується при цьому використовувати, виявляє відсутність системності в удосконаленні механізму регулювання регіонального розвитку. Зарубіжний досвід показує, що результативність регулювання різних сфер економіки залежить насамперед від системи управління, оскільки саме вона визначає чіткість розподілу повноважень і відповідальності між державними, регіональними і галузевими органами влади та управління.
Діяльність з державного регулювання регіонального розвитку має бути системно організована. Така система повинна не лише визначати різні рівні управління, а й регламентувати процедури прийняття рішень, установлювати порядок фінансування і контролю заходів за виконанням рішень органів влади і управління, які відносяться до сфери соціально-економічної політики. Від рівня розвитку механізму регулювання залежить здійснення загальної стратегії розвитку і формування результативної соціально-економічної політики, яка враховує інтереси держави, регіонів і галузей.
Дійовість системи регулювання багато в чому залежить від методів регулювання, які у своїй сукупності становлять господарський механізм. Поряд з адміністративними та економічними методами регулювання, широко використовуваними при реалізації регіональної економічної політики, доцільно виділяти і вдосконалювати такі підсистеми, як наукове обґрунтування і наукове забезпечення. В цьому напрямі слід звернути увагу на обґрунтування стратегії територіального розвитку і регіональної політики держави, вдосконалення методів прогнозування, на розроблення довгострокових регіональних прогнозів; передивитися підходи до типологізації регіонів для цілей державного регулювання; формування регіонального механізму господарювання, вдосконалення методологічних підходів і практики розроблення регіональних цільових програм.
Важливе значення мають питання сполучення між собою конкретних територіально-орієнтованих економічних регуляторів, які діють в галузях і регіонах, і нових механізмів регулювання підприємництва щодо залучення іноземних інвесторів, зовнішньоекономічної діяльності, розвитку спеціальних (вільних) економічних зон, великого, середнього і малого бізнесу.
Система економічних регуляторів має підтримувати рівновагу між соціальною справедливістю та економічною доцільністю, формуватися в галузях і регіонах не стихійно, а з урахуванням їхньої сумісності. Для кожної галузі регіону слід використовувати обґрунтовані економічні регулятори, сумісні з регіональними. Тоді можна буде контролювати соціально-економічний розвиток, своєчасно визначати його вади та оперативно втручатися в ситуацію.