2.3. Макроекономічне планування

Сутність макроекономічного планування

Розв’язання життєво важливих проблем розвитку суспільства, регіонів, галузей економіки, інституціональних одиниць та обґрунтування способів реалізації визначених стратегічних і тактичних цілей здійснюються за допомогою макроекономічних планів.

Макроекономічне планування як складова механізму ДРЕ широко використовується в економічно розвинених країнах з метою соціально-економічної стабілізації, формування макропропорцій та забезпечення динамічності розвитку економіки.

У загальному розумінні план — це сукупність обґрунтувань цілей і способів їх досягнення. Процес розроблення плану називається плануванням. Такі універсальні визначення можна застосовувати до будь-якої свідомої діяльності. Особливість макроекономічного планування полягає в тому, що його об’єктом є національна економіка, а суб’єктом — держава. Крім того, слід враховувати часові обмеження планів, обумовлені, по-перше, ротацією державних органів відповідно до законодавства про вибори та, по-друге, календарним характером планування (плановий рік, як і бюджетний, розпочинається 1 січня та закінчується 31 грудня). Отже, макроекономічне планування — це особливий вид діяльності держави щодо визначення стратегічних, тактичних і оперативних цілей планового періоду, а також способів досягнення таких цілей.

Директивне та індикативне планування

З погляду обов’язковості виконання суб’єктами господарювання планових завдань розрізняють директивні та індикативні плани.

Директивний план (від лат. directio — прямий напрям) має силу юридичного закону, адресний та обов’язковий для виконання характер. У разі директивного планування посадові особи несуть відповідальність за невиконання планових завдань. Директивне планування притаманне командній економіці. Воно використовувалося в СРСР і соціалістичних країнах з метою прямого впливу держави на всі ланки оргструктури економіки.

Індикативний план (від лат. indicator — покажчик) — це рекомендаційна система планових заходів, спрямованих на досягнення цілей соціально-економічної політики держави, що передбачає створення таких умов функціонування суб’єктів економіки, які б спонукали їх до виконання поставлених завдань.

Індикативні плани мають низку особливостей, які суттєво відрізняють їх від планів директивних. По-перше, індикативний план є комплексом рекомендацій; по-друге, рекомендації не мають обов’язкового характеру; по-третє, показники плану призначено для інформування суб’єктів господарювання про цілі, пріоритети та наміри держави; по-четверте, мобільний характер плану передбачає можливість коригування його параметрів відповідно до змін на ринку; по-п’яте, реалізація цілей індикативного плану здійснюється через систему правових та економічних регуляторів. Із цього видно, що індикативне планування властиве економіці змішаного типу, тобто воно зумовлює сутність трансформації у сфері макроекономічного планування в Україні — перехід від директивного планування до індикативного.

Рекомендаційний характер індикативних планів, проте, не означає, що суб’єкти господарювання можуть ігнорувати його цілі, пріоритети та систему заходів. Для впливу на діяльність економічних суб’єктів слід ураховувати ступінь зрілості ринкових відносин і вишукувати адекватні методи та засоби державного впливу з метою якнайповнішої реалізації намічених планів. У зв’язку з цим макроекономічні плани у постсоціалістичних країнах передбачають можливість використання певних адміністративних методів, притаманних директивному плануванню (норми й нормативи, державні замовлення, державні інвестиції, регульовані ціни і т. д.).

Державна програма економічного і соціального
розвитку України як форма макроекономічного
планування

В Україні макроекономічне планування здійснюється у формі розроблення та реалізації Державної програми економічного і соціального розвитку України (ДПЕСР), яка є складовою системи прогнозних і програмних документів економічного і соціального розвитку. Правовою основою державного прогнозування та розроблення програм економічного і соціального розвитку є Конституція України, Закон України «Про державне прогнозування та розроблення програм економічного і соціального розвитку України» (2000 р.), інші нормативно-правові акти.

Державна програма економічного і соціального розвитку України — це документ, в якому визначаються цілі та пріоритети економічного і соціального розвитку, засоби та шляхи їх досягнення, формується взаємоузгоджена і комплексна система заходів органів законодавчої і виконавчої влади, органів місцевого самоврядування, спрямованих на ефективне розв’язання проблем економічного і соціального розвитку, досягнення стабільного економічного зростання, а також характеризуються очікувані зміни в економіці та соціальній сфері.

ДПЕСР України розробляється щороку на короткостроковий період взаємоузгоджено з проектом державного бюджету України на відповідний рік. У програмі конкретизуються заходи, передбачені в програмі діяльності Кабінету Міністрів України, та завдання, визначені у щорічному посланні Президента України до Верховної Ради про внутрішнє та зовнішнє становище України. Проект державної програми на наступний рік подається до Верховної Ради України водночас із проектом державного бюджету. Після затвердження парламентом Програма публікується в офіційних виданнях Верховної Ради України та газеті «Урядовий кур’єр».

У ДПЕСР України мають бути відображені:

• аналіз соціально-економічного розвитку країни за минулий та поточний роки і характеристика головних проблем розвитку економіки та соціальної сфери;
• вплив очікуваних змін зовнішньополітичної та зовнішньоекономічної ситуації на економіку країни;
• цілі та пріоритети економічного і соціального розвитку в наступному році;
• система заходів щодо реалізації державної політики з визначенням термінів виконання та виконавців;
• основні макроекономічні показники, обсяги капітальних вкладень, показники державного замовлення та інші необхідні показники й баланси економічного та соціального розвитку, в тому числі в розрізі галузей економіки, АР Крим, областей, міст Києва та Севастополя;
• перелік державних цільових програм, що фінансуються в наступному році за рахунок коштів державного бюджету;
• показники розвитку державного сектору економіки, зокрема отримання та використання доходів від розпорядження державним майном, ефективності використання об’єктів права державної власності, розвитку казенних підприємств.

ДПЕСР України затверджується Верховною Радою України. Відповідальність за розроблення та реалізацію програми покладено на Кабінет Міністрів України. Уряд визначає структуру прогнозних і програмних документів, строки і порядок їх розроблення, відповідальних виконавців. Головним виконавцем та координатором робіт є Міністерство економіки та з питань європейської інтеграції.

Принципи державного прогнозування та розроблення
програм економічного і соціального розвитку

Державне прогнозування та розроблення програм економічного і соціального розвитку спирається на певні закономірності — принципи. Вони визначають логіку, завдання і характер складання, реалізації та контролю за виконанням програмних заходів. Основними принципами, визначеними Законом України «Про державне прогнозування та розроблення програм економічного і соціального розвитку України», є: цілісність, об’єктивність, науковість, гласність, самостійність, рівність, дотримання загальнодержавних інтересів.

Принцип цілісності забезпечується розробленням взаємоузгоджених прогнозних і програмних документів економічного і соціального розвитку, окремих галузей економіки та окремих адміністративно-територіальних одиниць на коротко- та середньостроковий періоди.

Сутність принципу об’єктивності полягає в тому, що прогнозні та програмні документи розробляються на основі даних органів державної статистики, уповноваженого центрального органу виконавчої влади з питань економічної політики, інших центральних і місцевих органів виконавчої влади, органів місцевого самоврядування, а також звітних даних з офіційних видань Національного банку України.

Принцип науковості забезпечується розробленням прогнозних і програмних документів на науковій основі, постійним удосконаленням методології та використанням світового досвіду в галузі прогнозування та розроблення програм економічного і соціального розвитку.

Сутність принципу гласності полягає в тому, що прогнозні та програмні документи є доступними для громадськості. Інформування про цілі, пріоритети та показники цих документів забезпечує суб’єктів економічної діяльності необхідними орієнтирами для планування власної діяльності.

Сутністю принципу самостійності є те, що місцеві органи виконавчої влади та органи місцевого самоврядування в межах своїх повноважень відповідають за розроблення, затвердження та виконання прогнозних і програмних документів економічного і соціального розвитку відповідних адміністративно-територіальних одиниць. Прогнозування та розроблення програм забезпечує координацію діяльності органів виконавчої влади та органів місцевого самоврядування.

Принцип рівності полягає у дотриманні прав і врахуванні інтересів місцевого самоврядування та суб’єктів господарювання всіх форм власності.

Сутністю принципу дотримання загальнодержавних інтересів є те, що органи виконавчої влади та місцевого самоврядування повинні здійснювати розроблення прогнозних і програмних документів виходячи з необхідності забезпечення реалізації загальнодержавної соціально-економічної політики та економічної безпеки держави.

Система показників макроекономічних планів

Розроблення макроекономічних планів неможливе без використання системи показників. Останні й надають кількісно-якісної характеристики соціально-економічним явищам і процесам. У макроекономічному плануванні (програмуванні)) показник — це міра планового завдання, яка забезпечує його кількісну або якісну визначеність.

Показники, використовувані у макроекономічному плануванні, мають відповідати певним вимогам. До найважливіших із них належать такі:

1. Показники мають бути придатними для аґреґування (укрупнення) та дезаґреґування (розукрупнення).
2. Показники мають бути чітко визначеними, вимірюваними, порівнянними з показниками державної статистики.
3. Система показників повинна забезпечувати комплексну характеристику всіх аспектів функціонування національної економіки.
4. Система показників має бути адаптивною (гнучкою), здатною відображати всі зміни стану об’єкта панування.
5. Директивні показники мають бути адресними, тобто містити вказівки відносно конкретних виконавців планових завдань.
6. Індикативні показники повинні інформувати суб’єктів ринку про наміри держави у відповідних сферах й орієнтувати їх на діяльність у напрямі пріоритетів державної політики.

Показники макроекономічних планів класифікуються за такими групами: натуральні та вартісні; кількісні та якісні; об’ємні та сітьові; абсолютні та відносні; обов’язкові, розрахункові та інформаційні.

Натуральні показники характеризують речовий аспект відтворення. Вони дають можливість установити пряму відповідність між обсягом виробництва в конкретно-речовій формі та обсягом потреб у продукції. Натуральні показники вимірюються в різних одиницях (т, м2, м3, чол., шт. і т. ін.). Для розширення сфери їх застосування використовуються умовно-натуральні показники. Їх розраховують через приведення різноманітних натуральних показників одного виду до єдиного вимірювача за допомогою перевідних коефіцієнтів (т умовного палива, шт. умовних банок і т. д.). Сфера застосування натуральних показників обмежена, оскільки вони характеризують лише часткові зв’язки та пропорції в національній економіці.

Вартісні показники подаються в грошових одиницях (гривнях). За їх допомогою вимірюються сукупні результати відтворення, передовсім макроекономічні показники. Для планових розрахунків необхідно враховувати індекси цін та інфляції.

Кількісні показники характеризують прямі безпосередні результати діяльності. Вони можуть бути об’ємними, тобто відображати обсяги виробництва або споживання, та сітьовими, тобто характеризувати розвиток мережі об’єктів різних сфер (кількість підприємств різних форм власності та господарювання або галузей економіки).

Якісні показники характеризують споживчу вартість (корисність) продукції, умови розвитку виробництва, ефективність, ступінь використання різних видів ресурсів і т. ін. До якісних показників належать норми і нормативи.

Абсолютні показники відображають кількісну характеристику процесів та явищ. Відносні показники (індекси, темпи зростання чи спаду, темпи приросту, питома вага) характеризують динаміку та структуру відповідних параметрів.

Обов’язкові показники є директивними, тобто такими, що потребують обов’язкового виконання; розрахункові показники призначено для обґрунтування основних параметрів плану; інформаційні показники за своєю суттю є індикативними.

Методи планово-економічних розрахунків

Основними методами планово-економічних розрахунків є балансовий і нормативний.

Сутність балансового методу в макроекономічному плануванні полягає в застосуванні прийомів і розрахунків, які уможливлюють установлення зв’язку та узгодження між потребами й засобами для їх забезпечення. Завданням розроблення балансу є досягнення оптимальної відповідності (рівняння) між сукупністю потреб і загальною сумою джерел їх задоволення:

Σ Рi = Σ Пj,

де Рi — ресурси i-го виду; Пj — потреби j-го виду.

Отже, кожний баланс являє собою дві взаємопов’язані групи показників (частин, розділів балансу). Перша узагальнює ресурси в розрізі джерел, друга характеризує потреби за напрямами їх використання. Залежно від виду балансу ресурсна частина може мати назви: «доходи», «попит», «надходження»; а частина, яка характеризує потреби, — «витрати», «пропозиція», «розподіл».

Класифікація балансів здійснюється за багатьма ознаками. За масштабами об’єкта планування вирізняють баланси народногосподарські, галузеві, регіональні і т. ін.; за часовою ознакою — статичні й динамічні баланси; за одиницями виміру — натуральні (матеріальні), вартісні (фінансові), трудові баланси і т. д.

Балансові розрахунки в макроекономічному плануванні передбачають широке використання соціально-економічних норм і нормативів.

Нормативний (техніко-економічних розрахунків) метод засновано на використанні прогресивної, науково обґрунтованої системи норм і нормативів. За допомогою норм і нормативів визначають потреби у виробництві продукції (робіт, послуг), обґрунтовують можливості задоволення цих потреб, здійснюють контроль за ефективністю використання ресурсів під час реалізації планових завдань (див. підрозд. 1.4). Норми і нормативи за методикою розрахунків є якісними, відносними показниками. Вони побудовані здебільшого як показники місткості та віддачі. Показники місткості (Нм) характеризують нормативні витрати ресурсів на одержання певного результату (ефекту).

,

де Р — витрати ресурсів; Е — соціально-економічний результат. Наприклад, фондомісткість — це співвідношення середньорічного обсягу основних фондів до валового випуску галузі. Так само будуються норми й нормативи, наприклад, навантаження на об’єкти соціальної сфери — співвідношення чисельності населення певної категорії (реґіону) і середньорічної кількості ліжок в установах охорони здоров’я і т. п.

Нормативні показники віддачі (Нв) є оберненими показниками місткості:

.

До таких показників належать нормативи фондовіддачі, рентабельності, загальної ефективності капітальних вкладень, забезпеченості населення послугами та кадрами обслуговування соціальної сфери і т. д.

У планово-економічних обґрунтуваннях нормативи є своєрідною константою, яка уможливлює здійснення двох типів розрахунків. По-перше, можна визначити очікуваний результат за наявних ресурсів і, по-друге, визначити потребу в ресурсах для досягнення певного цільового результату:

,

де Ео, Ец — очікуваний та цільовий результати;

Рн, Рп — ресурси, відповідно наявні та потрібні.

Система норм і нормативів складається з таких основних груп:

1. Норми ефективності суспільного відтворення (норми матеріало-, енерго-, трудомісткості ВВП, коефіцієнт нагромадження і т. п.).
2. Норми та нормативи затрат праці (відношення ВВП або валового випуску галузей економіки до чисельності трудових ресурсів і т. ін.).
3. Норми та нормативи витрат сировини, матеріалів, палива, енергії (витрати ресурсів на 1 грн ВВП або валового випуску).
4. Норми та нормативи капітальних вкладень і капітального будівництва (загальна та порівняльна ефективність капітальних вкладень, питомі капітальні вкладення і т. д.).
5. Фінансові норми та нормативи (бюджетозабезпеченість населення, нормативи відрахувань до місцевих бюджетів загальнодержавних податків, норми амортизації і т. д.).
6. Соціальні норми та нормативи (норми споживання населенням товарів і послуг, нормативний споживчий кошик, нормативний споживчий бюджет, забезпеченість населення послугами та об’єктами соціальної сфери, мінімальна заробітна плата і т. д.).
7. Екологічні норми та нормативи (витрати води на 1 грн валового випуску галузі, норми викидів шкідливих речовин у повітря або водний басейн і т. д.).

Структура Державної програми
економічного і соціального розвитку України

Структура макроекономічного плану — це сукупність його розділів. Кожний розділ плану (програми) характеризує конкретні напрями діяльності держави з реалізації економічної політики в плановому (програмному) періоді.

За останні роки в Україні під час трансформації соціально-економічних відносин зазнавали змін сутність, зміст, назва та структура макроекономічних планів. Державна програма економічного і соціального розвитку України на 2003 рік складається з таких розділів.

Вступ. У вступі дається загальна характеристика програми, містяться відомості про нормативно-правові та організаційні засади її розроблення.

1. Оцінка тенденцій соціально-економічного розвитку в минулому і поточному роках. Головні проблеми. Цей розділ є аналітичним. Він охоплює аналіз цілого спектра соціально-економічних проблем. Дається оцінка: загального стану економіки та її галузевої структури; динаміки виробництва товарів і послуг та інвестиційної діяльності; соціального розвитку та рівня життя населення; стану фінансово-бюджетної та банківської систем, товарного, валютного та фондового ринків; динаміки цін і рівня інфляції; ходу реформування відносин власності тощо.
2. Вплив зовнішньоекономічної ситуації на економіку України. У цьому розділі оцінюється вплив оточуючого середовища на соціально-економічний розвиток країни. Дається характеристика глобалізаційних тенденцій в економіці, визначено основні параметри стану світового ринку та проблеми, що перешкоджають інтегруванню України у світовий економічний простір.
3. Цілі урядової політики у 2003 р. У цільовому розділі міститься перелік цілей та пріоритетів по таких напрямах: реформування державного управління; підвищення соціальних стандартів; розвиток людського потенціалу; підвищення безпеки життєдіяльності населення; створення макроекономічних умов для стабільного розвитку національної економіки; запровадження інноваційної моделі розвитку; формування конкурентного середовища та удосконалення відносин власності; забезпечення ефективного функціонування реального сектору економіки; посилення ролі регіонів у забезпеченні економічного зростання; зміцнення обороноздатності держави; захист прав і свобод громадян, зміцнення законності та правопорядку; інтеграції України до світової економічної та політичної системи.
4. Реформування державного управління. Головною метою державної політики у цій сфері є створення ефективної системи державного управління, яка б відповідала стандартам демократичної європейської правової держави із соціально орієнтованою ринковою економікою. На 2003 р. поставлено завдання послідовного реформування виконавчої влади в напрямі посилення її дієздатності. Основними заходами, реалізація яких дасть змогу досягти визначених цілей, є: удосконалення нормативно-правової бази з питань діяльності органів виконавчої влади та розвитку місцевого самоврядування; установлення переліку мінімально необхідних послуг, що надаватимуться населенню місцевими органами виконавчої влади та органами місцевого самоврядування; забезпечення прозорості прийняття управлінських рішень; реалізація Стратегії формування системи державної служби в Україні та Комплексної програми підготовки державних службовців.
5. Внутрішня політика у 2003 р. Цей розділ деталізовано за такими напрямами:

• Становлення середнього класу, динамічне підвищення рівня життя населення, розв’язання проблем бідності.
• Створення макроекономічних умов для стабільного розвитку національної економіки.
• Запровадження інноваційної моделі розвитку.
• Спрямування структурних зрушень в економіці на забезпечення ефективного функціонування реального сектору.
• Посилення ролі регіонів у забезпеченні економічного зростання та їх відповідальності за розв’язання соціальних проблем.
• Зміцнення обороноздатності держави.
• Захист прав і свобод, зміцнення законності та правопорядку.

У цьому розділі міститься перелік цілей, пріоритетів і заходів щодо розвитку галузей матеріального виробництва, соціальної сфери, а також завдання грошово-кредитної, бюджетно-податкової, інвестиційної, регіональної, екологічної та інших напрямів політики.

6. Зовнішньоекономічна політика. Цей розділ складається з п’яти підрозділів: 1. Практичні кроки в напрямі європейської та євроатлантичної інтеграції; 2. Запровадження інструментів державної підтримки розвитку експорту; 3. Реалізація потенціалу торговельно-економічного співробітництва з Російською Федерацією та іншими країнами-учасницями СНД на умовах рівноправного партнерства та взаємної вигоди; 4. Захист інтересів вітчизняних товаровиробників; 5. Співробітництво з міжнародними фінансовими організаціями.

Додатки. У додатках містяться такі документи:

• Заходи щодо реалізації Державної програми економічного і соціального розвитку України.
• Основні показники та баланси національної економіки. У складі ДПЕСР України розробляються: зведений фінансовий баланс; баланс грошових доходів і витрат населення; торговельний баланс; баланс капітальних вкладень; зведений баланс трудових ресурсів; баланс ринку праці; баланси виробництва і споживання основних видів ресурсів.
• Перелік державних цільових програм, що фінансуються за рахунок коштів державного бюджету.
• Основні показники соціально-економічного розвитку регіонів.
• План співробітництва з міжнародними фінансовими організаціями.
• Показники обсягів державного замовлення.
• Показники розвитку державного сектору економіки.

Показники макроекономічного плану з метою надання їм адресного характеру групуються за відповідними розрізами. Вирізняють галузевий, відомчий, регіональний і програмний розрізи.