2.4. Державне програмно-цільове планування

Сутність програмно-цільового методу
планування, державні цільові програми

Наявність вад ринкового саморегулювання і вад державного втручання в економіку породжують складні соціально-економічні проблеми, вирішення яких пов’язане з використанням так званого програмно-цільового методу планування.

Програмно-цільовий метод планування передбачає:

• визначення проблеми та формулювання цілей;
• розроблення та реалізацію програми, спрямованої на досягнення цілей;
• систематичний контроль за якістю та результатами робіт, передбачених програмою;
• коригування заходів, спрямованих на реалізацію цілей.

Застосування програмно-цільового методу зумовлене багатьма факторами: наявністю незадоволеного попиту на продукцію (роботи, послуги); надмірними витратами ресурсів і, як наслідок, виникненням негативних зовнішніх ефектів (екстерналій); потребою в глибоких структурних перетвореннях; реакцією на політичний тиск або підприємницьку ініціативу і т. п.

Програмно-цільовий метод планування реалізується через державні цільові програми. Державна цільова програма (ДЦП) — це документ, в якому міститься визначений за ресурсами, виконавцями та строками здійснення комплекс заходів, спрямованих на досягнення цілей. Цілі, на які має бути спрямована ДЦП, обумовлені стратегією соціально-економічної політики держави, наявністю певної конкретної або кількох суміжних соціально-економічних проблем.

Класифікація ДЦП

Класифікація ДЦП здійснюється за такими основними ознаками: за рівнем, складом, сферою впливу та реалізації; за характером і специфікою проблем і цілей; за термінами виконання.

За рівнем, складом, сферою впливу та реалізації вирізняють такі програми: міждержавні, державні, міжгалузеві, галузеві, міжрегіональні, регіональні, локальні.

За характером і специфікою проблем і цілей розрізняють програми соціально-економічні, виробничі, науково-технічні, екологічні, інституціональні, регіональні та ін. .

Соціально-економічні програми спрямовані на вирішення проблем розвитку та вдосконалення способу життя, підвищення матеріального і культурного рівня населення, поліпшення виробничих і соціальних умов праці та відпочинку, зростання масштабів та ефективності функціонування суспільного сектору тощо.

Виробничі програми орієнтовані на збільшення виробництва певних видів продукції (робіт, послуг), розвиток прогресивних виробництв, підвищення якісних характеристик продукції, зростання ефективності використання ресурсів.

Науково-технічні програми націлені на розвиток наукових досліджень, вирішення проблем розроблення та впровадження в практику новітньої техніки і технології.

Екологічні програми спрямовані на ресурсозбереження, здійснення природоохоронних і природоперетворювальних проектів.

Інституційні програми орієнтовані на вдосконалення організації управління господарськими системами, трансформацію відносин власності.

Регіональні програми націлені на господарське освоєння нових районів, перетворення структури економіки сформованих соціально-економічних комплексів регіонів.

За термінами виконання програми поділяють на: довгострокові (розраховані на період 5—10 років), середньострокові (1—5 років) і короткострокові (до 1 року). Ця класифікація зумовлена характером цілей, на досягнення яких спрямовано програму. Довгострокові програми, як правило, спрямовано на досягнення стратегічних цілей. Досягнення стратегічної мети — це переважно тривалий процес, пов’язаний із суттєвими структурними зрушеннями в економіці, які через інерційність економіки не можна здійснити в короткі терміни. Середньострокові програми розв’язують тактичні завдання. Короткострокові програми спрямовані на вирішення поточних проблем (оперативних цілей).

Програмування як спосіб вирішення економічних проблем застосовується в різних ланках організаційної структури економіки. Найважливіші програми, спрямовані на розв’язання загальнодержавних і загальносуспільних проблем, які формуються виходячи з стратегічних цілей держави, здобувають статус національних програм. В Україні національні ДЦП розробляються і реалізуються згідно з постановами Верховної Ради України, указами Президента України, розпорядженнями Кабінету Міністрів України.

У 2003 р. в Україні за рахунок державного бюджету (повністю або частково) фінансуються 139 державних цільових програм. Програми діють за такими основними напрямами: підвищення ефективності державного управління; становлення середнього класу, динамічне підвищення рівня життя населення, розв’язання проблем бідності; запровадження інноваційної моделі розвитку; спрямування структурних зрушень в економіці на забезпечення ефективного функціонування реального сектору; посилення ролі регіонів у забезпеченні економічного зростання та їх відповідальності за розв’язання соціальних проблем; захист прав і свобод громадян, зміцнення законності та правопорядку; зовнішньоекономічна політика.

Розроблення та реалізація ДЦП потребують виконання певної сукупності робіт (заходів), пов’язаних із техніко-економічним обґрунтуванням, плануванням, виробництвом, фінансуванням тощо. Сукупність заходів, передбачених програмою, для зручності розгляду можна згрупувати у два блоки: основна діяльність та її забезпечення.

До основної діяльності належать: передінвестиційні дослідження, планування, розроблення проектно-кошторисної документації, укладання контрактів, капітальний ремонт, будівельно-монтажні роботи, технічне переозброєння, реконструкція, виробництво, надання послуг, уведення в експлуатацію об’єктів і т. п.

Діяльність із забезпечення включає організаційне, правове, кадрове, фінансове, матеріально-технічне, маркетингове, інформаційне забезпечення.

Етапи програмно-цільового планування

Кожна ДЦП, незалежно від її складності, обсягів фінансування та масштабів робіт, перебуває в різних станах: від стану, коли програми ще немає, до стану, коли програми вже немає. Проміжок часу від моменту виникнення програми до моменту її ліквідації має назву життєвого циклу ДЦП. Стани, через які проходить ДЦП, називають етапами (фазами, стадіями) ДЦП. У свою чергу кожен етап може підрозділятися на підетапи (підфази, підстадії).

Відповідно до системного підходу та основних принципів програмно-цільового планування (цільова спрямованість на досягнення кінцевих результатів, комплексність, альтернативність, керованість) чередування етапів розроблення та реалізації ДЦП здійснюється за такою схемою:

1. Відбір переліку проблем, що підлягають програмному розв’язанню.
2. Формування та видача вихідного завдання на розроблення програми.
3. Розроблення проекту програми.
4. Затвердження програми.
5. Реалізація програми.
6. Звіт про виконання програми.

Розглянемо сутність, завдання і перелік необхідних видів робіт та обґрунтувань кожного етапу розроблення та реалізації цільових комплексних програм (рис. 2.7).

1. Відбір переліку проблем, що підлягають програмному розв’язанню. Згідно з теорією менеджменту всю сукупність проблем можна класифікувати за двома типами. По-перше, проблемою вважається ситуація, коли традиційні методи державного регулювання нездатні забезпечити досягнення цілей соціально-економічної політики. Так, за допомогою непрямих методів регулювання держава впливає на економічні інтереси суб’єктів підприємництва з метою орієнтації їхньої діяльності в напрямах державних пріоритетів. Але низька еластичність економічних інструментів і мотивів поведінки підприємців створює ситуацію, коли мета державного регулювання стає неадекватною засобам її досягнення. Як наслідок — цілі не досягаються. По-друге, проблемою вважається ситуація, коли існує потенційна можливість досягнення позитивного соціально-економічного результату.

Учасники ДЦП

Етапи, підетапи, заходи ДЦП

Державний  орган — замовник  ДЦП

Відбір переліку проблем, що підлягають програмному розв’язанню

Діагностика проблем

Визначення цілей

Державний орган — замовник  ДЦП

Формування та видача вихідного завдання на розроблення програми

Формулювання цілей та завдань

Визначення статусу учасників програми

Орієнтовний обсяг витрат на розроблення та реалізацію програми

Головний розробник ДЦП

Розроблення проекту програми

Ідентифікація проблем

Проект програми

Побудова дерева цілей

Основні показники

Перелік заходів

Обґрунтування

Організаційно-економічний механізм

Державний орган — замовник  ДЦП

Затвердження програми

Державний орган — виконавець ДЦП, підприємства — виконавці  ДЦП

Реалізація програми

Обнародування цілей, переліку пріоритетів та організаційно-економічного механізму

Укладання державних контрактів

Виконання комплексів робіт

Державний орган — замовник  ДЦП, Державний орган — виконавець  ДЦП

Звіт про виконання програми

Рис. 2.7. Етапи розроблення та реалізації ДЦП

Формування переліку проблем, що підлягають програмному розв’язанню, здійснюється на підставі стратегії соціально-економічної політики держави. У зв’язку з тим, що ДЦП державного рівня потребують, як правило, великих обсягів фінансових і матеріальних ресурсів і навіть (у деяких випадках) створення спеціальних органів управління, формування національних програм доцільно здійснювати тільки в разі, по-перше, великої народногосподар-
ської значущості та, по-друге, неможливості комплексного розв’язання проблем за допомогою традиційних методів планування та регулювання. Отже, основними принципами формування переліку проблем, для розв’язання яких необхідне розроблення відповідних програм, є: оцінювання суспільних потреб у вирішенні тієї чи тієї проблеми; облік і аналіз негативних і позитивних зовнішніх ефектів, які можуть виникнути в результаті вирішення існуючих проблем; порівнювання витрат на розв’язання проблем з ресурсними можливостями.

Процедура відбору проблем, що підлягають програмному розв’язанню, пов’язана з пріоритетами соціально-економічної політики держави. Проголошення державних пріоритетів здійснюється на підставі політичних рішень, які мають відповідати принципам економічної ефективності та соціальної справедливості.

2. Формування вихідного завдання на розроблення програми. Роботу з формування вихідного завдання на розроблення ДЦП здійснює замовник. Вихідне завдання має складатися з таких головних блоків:

• розгорнуте формулювання головної цілі, підцілей та завдань програми;
• орієнтовний перелік центральних і місцевих державних органів, які братимуть участь у реалізації програми;
• обсяг витрат на розроблення та реалізацію програми із зазначенням основних джерел фінансування;
• інші вказівки щодо організації розроблення та реалізації програми.

Характер і специфіка народногосподарських проблем, а також рівень компетенції державних органів зумовлюють необхідність визначення статусу учасників програмно-цільового планування. Учасниками формування та реалізації ДЦП є: державний орган — замовник ДЦП; головний розробник ДЦП; державні органи — виконавці ДЦП; підприємства — виконавці заходів ДЦП.

Державний орган — замовник ДЦП (орган законодавчої, виконавчої, представницької влади) впливає на всі етапи життєвого циклу програми: визначає проблеми, способи їх розв’язання та цілі програми; формує вихідне завдання на розроблення програми; визначає головного розробника програми; затверджує програму та забезпечує контроль її виконання. У разі, коли розв’язання проблеми потребує високого рівня компетенції учасника програмно-цільового управління, створюють орган управління програмою, якому передають повноваження державного замовника ДЦП.

Головний розробник ДЦП — організація, основними функціями якої є: розроблення проекту програми, координація дій виконавців програми, контроль виконання й коригування заходів ДЦП. Функції головного розробника може виконувати орган управління програмою, якщо такий створено. Головним розробником може бути й колектив фахівців з державних службовців високого рангу, науковців, провідних спеціалістів у галузі виробництва, фінансів, маркетингу, інформаційних технологій і т. п.

Державний орган — виконавець ДЦП (орган державної виконавчої влади) несе відповідальність за виконання певних заходів ДЦП. Найважливішою функцією цього учасника програмно-цільового управління є укладання державних контрактів з підприємствами — виконавцями завдань програми.

Підприємство — виконавець ДЦП — це підприємство (установа, організація), що забезпечує виконання конкретних завдань програми (державних закупівель) через виробництво продукції (виконання робіт, надання послуг).

3. Розроблення проекту програми. Роботу з розроблення про-
   екту ДЦП очолює й координує орган управління програмою. Проект програми має принаймні включати такі головні розділи: цільовий; зведений; організаційний.

У цільовому розділі наводяться постановка й опис проблеми, а також способи її розв’язання.

Для чіткого визначення способів досягнення цілей і заходів програми цілі повинні відповідати трьом основним вимогам: конкретності, визначеності в часі і реальності. Конкретність досягається встановленням кількісних і якісних орієнтирів (нормативів) — інформаційної бази для дальших організаційних рішень, планово-економічних розрахунків, оцінки результатів діяльності виконавців і контролю. Визначеність у часі передбачає формулювання спочатку головної цілі, потім — підцілей другого, третього і т. д. рівнів із зазначенням строків їх досягнення. Установлення цілей, які перевищують можливості економіки, може призвести до значних збитків і подальшого загострення соціально-економічних проблем. Тому цілі, підцілі та завдання цільових комплексних програм мають бути реальними.

Конкретність, визначеність строків досягнення і реальність цілей забезпечуються за допомогою побудови дерева цілей. Процедура побудови дерева цілей може мати такий порядок дій:

1. Експертний аналіз відповідності вихідного формулювання цілі програми проблемі, яка підлягає розв’язанню.
2. Виявлення часткових цілей програми та їх аналіз.
3. Оформлення даних, здобутих під час експертизи, в установленій формі (у вигляді таблиці або матриці). Кожний експерт має подати власний варіант набору часткових цілей.
4. Узгодження думок експертів на підставі аналізу запропонованих варіантів і побудова дерева цілей.

Дерево цілей є основою для визначення альтернативних засобів і методів досягнення цілей, побудови дерева рішень, формування переліку основних заходів і завдань програми. Вибір альтернативних варіантів досягнення цілей здійснюється через порівняння соціально-економічної ефективності кожного з варіантів за допомогою існуючої методики визначення ефективності з урахуванням позитивних і негативних екстерналій.

Зведений розділ програми включає: основні показники програми; перелік основних заходів програми; ресурсне забезпечення заходів програми.

Перелік основних показників програми обумовлений характером і специфікою проблем і цілей. Він може включати показники, які відображають: обсяги виробництва продукції (робіт, послуг); уведення в дію виробничих потужностей, основних фондів та об’єктів виробничого й невиробничого призначення; приріст запасів корисних копалин; характеристику структурних зрушень в економіці; зростання рівня життя населення і т. д. Основні показники програми розробляються як в цілому на весь життєвий цикл програми, так і в розрізі окремих цільових рівнів.

Перелік основних заходів програми розробляється в календарному та відомчому розрізах. Програмний захід — це структурно визначена послідовність комплексу робіт (дій), які ведуть до розв’язання конкретного завдання або досягнення підцілі (цілі) програми. План заходів має висвітлювати, хто, що саме та в які строки повинен зробити, щоб розв’язати певне завдання. Формування завдань на здійснення робіт відомствам-виконавцям повинно ґрунтуватися на альтернативних засадах.

Реальність заходів програми значною мірою залежить від ресурсного забезпечення. Діагностика проблеми передбачає необхідність визначення ресурсних обмежень. Обмеження (неадекватність трудових, матеріальних, фінансових ресурсів; брак відповідних технологій і т. п.) варіюються залежно від характеру й специфіки проблеми. Для обґрунтування заходів ДЦП розробляються баланси тих ресурсів, які використовуються під час реалізації програми.

Складовою програми є організаційно-економічний механізм управління процесом реалізації програми. Організаційно-економічний механізм передбачає створення спрямованої на реалізацію передбачених програмою заходів системи правових, адміністративних та економічних регуляторів. Слід зазначити, що рамки існуючих законів в економічній сфері можуть стати своєрідними обмеженнями щодо застосування адміністративних та економічних методів регулювання. Тому проекти національних програм повинні містити перелік пропозицій стосовно зміни законодавства з питань надання податкових, кредитних, цінових, амортизаційних, митних та інших пільг з метою заохочування й стимулювання виконавців державних цільових програм.

Основним елементом організаційно-економічного механізму реалізації завдань програм є механізм державних закупівель. Державний контракт (договір) є основним документом, який врегульовує економічні, правові та організаційні відносини між державним замовником і виконавцем. У контрактах мають бути зазначені вимоги щодо обсягів, номенклатури та якості продукції (робіт, послуг), а також чітко визначені строки поставок продукції (виконання робіт, надання послуг) конкретним споживачам. Етап розроблення проекту ДЦП завершується переданням його замовнику.

4. Затвердження програми. Проект програми, прийнятий замовником, подається для затвердження Кабінету Міністрів України. ДЦП підлягають обов’язковій реєстрації та обліку. Облік і ведення реєстру програм державного рівня здійснює Міністерство економіки та з питань європейської інтеграції України.
5. Реалізація програми. Цей етап має такі дві основні стадії: укладання державних контрактів і виконання комплексів робіт.

Укладання державних контрактів (договорів) здійснює державний орган, який несе відповідальність за виконання певних заходів, передбачених програмою. Він повинен здійснити, виходячи з державних інтересів, вибір учасників процедури закупівлі способом конкурентного відбору (див. розд. 10). З метою відбору найліпшого з потенційних виконавців державного контракту кожного з них треба «оцінити» за допомогою відповідних критеріїв. Такими критеріями можуть бути, наприклад: реальні можливості претендентів виконати завдання; якісні характеристики продукції (робіт, послуг) підприємств-претендентів; обсяги ресурсів, необхідних виконавцям, для досягнення певного соціально-економічного результату, і т. п.

На стадії виконання комплексів робіт відбувається виробництво продукції (виконання робіт, надання послуг) згідно із завданнями, що їх передбачено державними договорами.

6. Звіт про виконання програми. Звіт про виконання ДЦП є складовою контролю.

Контроль за реалізацією заходів ДЦП

Контроль — це процес забезпечення досягнення цілей програми. Метою контролю є сприяння тому, щоб фактичні результати якомога більше відповідали завданням (цілям) програми. За часом здійснення розрізняють запобіжний, поточний і завершальний види контролю (рис. 2.8).

КОНТРОЛЬ
⇩	⇩	⇩
запобіжний	поточний	завершальний
⇩	⇩	⇩
Етапи контролю
⇩
Розроблення критеріїв і нормативів
⇩
Порівнювання фактичних результатів із критеріями і нормативами
⇩
Коригувальні дії
⇩	⇩	⇩
Дальший контроль	Усунення причин відхилень	Перегляд критеріїв і нормативів

Рис. 2.8. Етапи контролю

Запобіжний контроль здійснюється ще до фактичного початку робіт. Основними засобами запобіжного контролю є реалізація певних правил, процедур і способу поведінки учасників програмного процесу. Його завдання полягають у тому, щоб чітко встановити цілі та функції замовників і виконавців ДЦП, забезпечити виконання завдань трудовими, матеріальними й фінансовими ресурсами.

Поточний контроль здійснюється безпосередньо під час розроблення та реалізації програми. Він базується на вимірюванні поточних результатів, одержаних після виконання певних видів робіт. Регулярна перевірка результатів роботи, оперативне вирішення проблем, що виникають, прийняття рішень щодо вдосконалення діяльності уможливлюють мінімізацію відхилення фактичних результатів від запланованих. Якщо дозволити відхиленням вільно розвиватися, вони здатні спричинити серйозні труднощі в досягненні цілей.

Завершальний контроль виконує дві функції. По-перше, він надає інформацію, необхідну для планування в майбутньому з урахуванням помилок минулого. По-друге, контроль здійснюється з метою сприяння мотивації з допомогою матеріального та морального стимулювання виконавців. Звіт про виконання програми є своєрідною формою завершального контролю.

У процедурі контролю вирізняють три основних підетапи: розроблення нормативів і критеріїв; порівнювання з ними реальних результатів і вжиття необхідних коригувальних заходів.

Розроблення критеріїв і нормативів здійснюється під час розроблення проекту програми. По суті, критерії та нормативи — це показники програми, за допомогою яких описуються цілі, підцілі та завдання ДЦП.

Порівнювання нормативів і критеріїв з результатами здійснюється під час поточного контролю з метою визначення відхилень. На цьому етапі визначається одна з трьох основних ліній поведінки.

1. Якщо порівняння фактичних результатів із нормативами свідчить про те, що цілі досягаються, то ліпше продовжувати вимірювання результатів, повторюючи цикл контролю, й утриматися від будь-яких дій.
2. Наявність розходжень між результатами й цілями потребує здійснення певних коригувальних дій, спрямованих на усунення причин відхилень.
3. Усвідомлення нереальності цілей і заходів, спрямованих на їх досягнення, спричинює необхідність перегляду нормативів.

Отже, визначення проблем і цілей, планування відповідних заходів, забезпечення цих заходів наявними ресурсами — одні з найскладніших і найвідповідальніших етапів програмно-цільового планування.

Аналіз існуючих в Україні ДЦП показує, що під час розроблення багатьох із них було допущено серйозні прорахунки на стадіях формулювання проблем, цілей, побудови цілереалізуючої системи, контролю. Значні недоліки мали місце і в процесі забезпечення програмних заходів наявними ресурсами. Подолання цих вад потребує чіткого додержання всіх правил і процедур програмно-цільового методу планування, а також удосконалення діяльності державного апарату.