Юридичні межі діяльності Європейського Союзу характеризує поняття “компетенція”, що поділяється на предмети відання і повноваження. Предмети відання — це ті сфери суспільного життя, стосовно яких Європейський Союз може приймати нормативні акти й інші рішення. Повноваження — це права і обов’язки Європейського Союзу в підвідомчих йому сферах суспільного життя.
Поняття “компетенція Європейського Союзу” відрізняється від поняття компетенції держав. Компетенція держави стосується усіх сфер суспільного життя, а компетенція Європейського Союзу носить частковий характер, не є повною, тобто не стосується чи стосується неповною мірою всіх сфер суспільного життя. За своїм походженням компетенція Європейського Союзу — похідна. Тобто держави-члени відмовляються від частини своїх суверенних прав на користь інституцій Європейського Союзу, формуючи компетенцію ЄС. Тому об’єм компетенції Європейського Союзу залежить від волі держав-членів, від їх бажання та готовності відмовитися від тих чи інших прав у регулюванні певних сфер суспільного життя чи їх частини на користь Європейського Союзу.
На різних етапах європейської інтеграції, об’єм компетенції був різним. Перші європейські об’єднання (Європейське об’єднання вугілля і сталі, Євратом) мали дуже вузьку, спеціальну компетенцію, що стосувалася лише окремих галузей промисловості. Зі створенням Європейського Економічного Співтовариства компетенція поступово почала поширюватися майже на всі сфери економіки. Лише з початку 90-х років, з інтенсивним розвитком інтеграційних процесів на європейському континенті та створенням Європейського Союзу, компетенція поширюється, у тій чи іншій мірі, практично на всі сфери суспільного життя.
Компетенція Європейського Співтовариства закріплена у Договорі про заснування Європейського Співтовариства, який визначає предмети відання і повноваження Європейського Співтовариства. Договір проводить розмежування між різними рівнями повноважень — національними (на рівні держав-членів) і наднаціональними (на рівні Європейського Співтовариства). У цьому випадку слід розріз-
няти сферу компетенції різних рівнів: виключна компетенція ЄС (коли питання регулюються тільки на рівні Європейського Співтовариства), виключна компетенція держав-членів (коли питання регулюються лише державами-членами), спільна компетенція ЄС і держав-членів (коли питання регулюються як на рівні Європейського Співтовариства, так і на рівні держав-членів).
Беручи до уваги складну внутрішню організацію Європейського Союзу, його компетенцію слід аналізувати для кожної “опори” окремо, а також для кожної окремої галузі. Тобто, слід розрізняти компетенцію, що стосується регулювання питань в межах Європейських Співтовариств, від компетенції, яка стосується проведення спільної зовнішньої політики і політики безпеки та співпраці у сфері юстиції і внутрішніх справ (компетенція Європейського Союзу). Щодо другої та третьої опор, то межі компетенції Європейського Союзу визначаються Договором про заснування Європейського Союзу.
Компетенція Європейського Союзу є комплексним і неоднорідним явищем, адже її об’єм у різних сферах суттєво відрізняється. Тобто, якщо одна сфера може більше регулюватись Європейським Союзом, то інші можуть бути у виключній компетенції держави-члена.
Європейські Співтовариства та Європейський Союз діють у межах повноважень відповідних установчих договорів і керуються у своїй діяльності визначеними у договорах цілями.
Для досягнення поставлених перед Співтовариством цілей, які, зокрема, включають захист і покращення стану навколишнього середовища, діяльність Співтовариства включає різні види політики, тобто сфери діяльності. Сюди належить спільна торговельна, транспортна політика, зближення національних законодавств держав-чле-нів до межі функціонування спільного ринку, політика у соціальній сфері, політика у сфері навколишнього середовища та ін.
Масштаби діяльності Європейського Союзу у різних сферах регулювання прямо залежать від об’єму повноважень, закріплених за ним його установчим договором у конкретній сфері політики.
Якщо сфера дії Співтовариства не є його винятковою компетенцією, то воно діє на основі принципу субсидіарності. Це означає, що якщо поставлене завдання, зважаючи на його масштаби і результати, не може бути належним чином виконане окремими державами-членами, а буде краще реалізоване Співтовариством, то саме воно займається виконанням такого завдання.
Такий розподіл компетенції стосується також і політики в галузі охорони навколишнього середовища. Тобто, в межі повноважень Європейського Співтовариства входить проведення спільної політики у
галузі охорони навколишнього середовища для досягнення цілей Співтовариства, беручи до уваги обмеження, встановлені у Договорі.
До 1987 року компетенція Європейського Співтовариства в сфері охорони довкілля розглядалась лише як складова частина спільного ринку, для функціонування і створення якого приймались директиви про зближення законів, нормативних постанов та адміністративних актів держав-членів, котрі мали безпосередній вплив на спільний ринок. Така компетенція Співтовариства залишилась на і сучасному етапі. Велике значення мало внесення до Договору статті 100а, яка передбачає: “щодо захисту здоров’я, безпеки, охорони навколишнього середовища та захисту споживачів Комісія бере за основу високий рівень захисту, враховуючи будь-які нові досягнення, що базуються на наукових фактах”.
Рада Європейського Союзу після консультацій з Економічним і Соціальним Комітетом та Комітетом Регіонів вирішує, які дії повинні бути зроблені Співтовариством для збереження, захисту і покращення якості навколишнього середовища, для захисту здоров’я дітей, для розумного та раціонального використання природних ресурсів та для підтримки заходів на міжнародному рівні з метою вирішення регіональних та загальних проблем навколишнього середовища.
Рада одноголосно приймає положення, які, переважно, стосуються сфери оподаткування, вживає заходів з міського та сільського планування, землекористування, за винятком використання відходів і заходів загального характеру та регулювання водних ресурсів, а також заходи, які суттєво впливають на вибір державою-членом різних видів енергії та на загальну структуру її енергопостачання. В інших сферах дій загальної програми Рада приймає рішення на основі кваліфікованої більшості.
Договір про заснування Європейського Співтовариства у деяких своїх положеннях, поряд із повноваженнями Співтовариства, визначає компетенцію держав-членів у сфері охорони довкілля. Так, ст. 175 (4) встановлює, що держави-члени фінансують і здійснюють політику в сфері навколишнього середовища “без нанесення шкоди спільним заходам”. Окрім цього, держави-члени можуть незалежно від діяльності Європейського Союзу на міжнародному рівні проводити міжнародні переговори і підписувати міжнародні угоди в сфері охорони довкілля. Заходи щодо захисту навколишнього середовища, які приймаються на рівні Співтовариства, не забороняють державам-членам мати або запроваджувати строгіші захисні заходи. Проте, вони не повинні суперечити положенням установчих договорів і держави-члени мусять повідомляти про них Комісію.
Європейське Співтовариство відповідає за те, щоб вимоги щодо охорони довкілля були інтегровані у визначення і реалізацію політики та діяльності Співтовариства.
Положення розділу Договору про заснування Європейського Співтовариства щодо охорони навколишнього середовища доповнюються нормами ст.95 Договору, які дають можливість Співтовариству проводити заходи зі зближення екологічного законодавства держав-членів. У цьому випадку, компетенція, що надається ЄС згідно зі статтею 95, повинна бути спрямована на досягнення цілей статті 14, тобто на забезпечення функціонування спільного ринку. Ця стаття дає можливість Співтовариству проводити зближення законодавства держав-членів у сфері охорони навколишнього середовища, інакше кажучи, дає виключно координаційні повноваження. Екологічні заходи, що приймаються згідно зі статтею 95, повинні базуватись на вимогах високого рівня захисту.
Коли йдеться про компетенцію Європейського Союзу в сфері охорони довкілля, то з’являється такий термін як “дуалізм компетенції”1. Він полягає в тому, що повноваження у сфері навколишнього середовища надаються Європейському Співтовариству установчим договором для досягнення безпосередньо цілей екологічної політики Європейського Співтовариства (ст. 174-176 Договору про заснування Європейського Співтовариства), а також для досягнення цілей підтримки функціонування внутрішнього ринку (ст. 95 цього ж Договору).
Повноваження Європейського Співтовариства, тобто його права і обов’язки щодо управління сферами суспільного життя, які входять у компетенцію Європейського Союзу, можна поділити на:
– законодавчі (полягають у здійсненні правового регулювання суспільних відносин за допомогою прийняття нормативних актів. Такі повноваження є важливими в сфері охорони довкілля, адже ці питання регулюються, в основному, вторинним законодавством ЄС.).
– фінансові (повноваження зі встановлення доходів і видатків Співтовариства, фінансування окремих програм та проектів. Наприклад, у сфері навколишнього середовища успішно діє програма LIFE2.).
1 Калиниченко П.А. Охрана окружающей среды в деятельности Европейского Сообщества (международно-правовой аспект). Автореферат диссертации на соискание ученой степени к.ю.н. Москва — 2001 г. Http://eulaw.edu.ru/documents/avtoref/ kalinitchenko.htm
2 Програма LIFE складається з трьох елементів: — LIFE-Nature (дії, спрямовані на охорону природних середовищ існування та дикої флори і фауни); LIFE-Environment (імплементація політики та законодавства Співтовариства з навколишнього середовища в ЄС та країнах-кандидатах); LIFE-third countries (технічна допомога третім країнам).
– виконавчо-розпорядчі (повноваження зі здійснення поточного управління суспільним життям. Вони покладені, в основному, на Комісію ЄС, яка вважається головним виконавчим органом Співтовариства.).
– юрисдикційні (повноваження з вирішення правових спорів).
– контрольні (повноваження щодо перевірки виконання норм права ЄС та інших рішень Співтовариства).
– зовнішньополітичні (повноваження щодо підписання міжнародних договорів і здійснення інших заходів у сфері відносин ЄС із третіми країнами і міжнародним організаціями).
– повноваження із прийняття рекомендаційних заходів (полягає у прийнятті актів, які не мають обов’язкової юридичної сили).