Екологічне регулювання — це система активних законодавчих, адміністративних і економічних заходів і важелів впливу, які використовують державні органи різного рівня для примушування забруднювачів навколишнього середовища обмежити викиди шкідливих речовин у природні й техногенні середовища, а також для матеріального стимулювання сумлінних природокористувачів.
Важливу роль щодо цього відіграє інститут права, який чітко фіксує для фізичних і юридичних осіб межу припустимого в їхній екологічній поведінці і передбачає юридичну відповідальність за порушення цієї межі. Однак основний обсяг забруднень та інших видів порушення якості середовища, джерелом яких є матеріальне виробництво, транспорт тощо, не може бути усунений одномоментно в силу економічних і технологічних обмежень. Щодо цих джерел забруднень саме й застосовується екологічне регулювання, яке розраховане на більш-менш значний строк. Основи екологічного регулювання вводяться в дію законами про охорону навколишнього природного середовища.
Для ефективного екологічного регулювання першочергове значення має вибір правильного методу та інструментарію (важелів) регулювання. На ранніх стадіях екологічного регулювання, яке виходило з ідеології стримування зростання забруднення (пасивне регулювання), застосовувалися в основному адміністративно-розпорядчі (регламентаційні) інструменти, екологічні стандарти і норми, дозвільні процедури. Під час переходу до нової ідеології у політиці охорони навколишнього середовища, орієнтованої на послідовне зменшення забруднення (активне регулювання), застосовувалися деякі економічні регулятори — емісійні нормативи поетапного зниження забруднення, тимчасові дозволи на викиди і т. п. У країнах з розвиненою ринковою економікою в структурі механізмів прямого регулювання (адміністративно-правового примушення) з’явилися нові й перспективні як адміністративно-розпорядчі, так і економічні інструменти.
Механізми прямого екологічного регулювання є гнучкими, тобто дають можливість диференційовано підходити до об’єкта регулювання й різних екологічних ситуацій, а також до визначення міри жорсткості регулювання. Ці механізми не виключають, а навпаки, передбачають надання державної допомоги підприємствам, зокрема на технічне переозброєння. Це дає задовільні результати щодо головного критерію економічної ефективності регулювання — величина питомих витрат для скорочення викидів. У реальній практиці екологічного регулювання країн Заходу величина державного стимулювання досягає, за найскромнішими оцінками, 0,1 % ВВП.
У країнах Заходу механізми екологічного регулювання суттєво змінилися, і процес цей триває. Головні вектори цієї еволюції — встановлення тісніших зв’язків між регулюючими органами і кожним об’єктом регулювання, а також удосконалення та збагачування арсеналу як регламентаційних, так і (особливо) економічних інструментів. В узагальненому вигляді механізм прямого екологічного регулювання, застосовуваний нині в країнах з розвиненою ринковою економікою, має таку структуру:
- Регуляційні інструменти
1.1. Спроби примусу:
1.1.1. Порядок обов’язкового оцінювання впливу на навколишнє середовище — екологічна експертиза.
1.1.2. Прогресивні нормативи зниження рівня викидів (емісійні нормативи).
1.1.3. Економічні санкції, адміністративна, цивільно-правова та кримінальна відповідальність за невиконання вимог емісійних нормативів.
1.2. Інструменти матеріального стимулювання і підтримки:
1.2.1. Інструменти, пов’язані з природоохоронною діяльністю держави.
1.2.2. Пряме й непряме державне стимулювання підприємств.
1.2.3. Багатофункціональні системи з елементами взаємостимулювання і взаємофункціонування (перерозподільні системи, порядок переуступання дозволів на забруднення).
1.3. Важелі економічного спонукання (цінове регулювання щодо товарів, виробів, продуктів):
1.3.1. Цінова диференціація.
1.3.2. Податки на вироби та продукти.
1.3.3. Заставні системи.
- Допоміжні (не регуляційні) засоби:
2.1. Стандарти та норми-орієнтири граничних концентрацій і викидів.
2.2. Зонування територій, плани землекористування.
2.3. Відповідальність за правопорушення екологічного характеру, порядок покриття збитків у результаті забруднення середовища.
- Асоційовані засоби:
3.1. Адміністративні податки.
3.2. Фондостворюючі податки та платежі (на тимчасовій основі).
3.3. Порядок обов’язкового страхування екологічних ри-
зиків (у сфері управління небезпечними й токсичними речовинами).
В Україні поліпшення стану природного середовища та використання природних ресурсів можливе тільки у разі державної підтримки та регулювання цих процесів, особливо в умовах формування ринкових відносин, економічної свободи й безвідповідальності господарських структур і правового нігілізму, який поки що панує у свідомості підприємців.
Важливим засобом державного регулювання має бути Державна програма охорони навколишнього середовища і раціонального використання природних ресурсів, концепцію якої було створено в 1995 р.
Згідно з цією концепцією в Україні генеральною стратегічною метою щодо охорони навколишнього середовища і раціонального використання природних ресурсів визнано такий розвиток її сучасного соціально-господарського комплексу, за якого не було б суперечностей між економічними інтересами, природокористуванням, збереженням цілісності екосистеми
та досягненням стабільного розвитку. Для здійснення цієї ме-
ти необхідне послідовне вирішення низки стратегічних проб-
лем. Це:
- Забезпечення екологічної безпеки нинішнього і прийдешніх поколінь послідовним досягненням для кожного конкретного регіону належної якості середовища проживання.
- Відновлення та збереження біосферної рівноваги (на локальному, регіональному і глобальному рівнях) генетичного фонду тваринного і рослинного світу, а також ландшафтної різноманітності території України.
- Раціональне та комплексне використання природоресурсного потенціалу України, відтворення відновлювальних природних ресурсів в інтересах забезпечення добробуту, фізичного та духовного розвитку народу.
- Послідовне розв’язання проблем розвитку економіки України досягненням повної її біосферної сумісності.
- Створення системи екологічного законодавства та формування ефективного механізму його реалізації.
- Уведення в дію нового механізму регулювання природокористування на засадах поєднання адміністративних та економічних важелів: стягнення платежів за забруднення навколишнього середовища та використання природних ресурсів.
- Значне підвищення дійовості адміністративних і штрафних санкцій за порушення природоохоронного законодавства, застосування заходів для запобігання екологічним правопорушенням і злочинам.
- Розроблення нової концепції та схеми розвитку продуктивних сил України в цілому та її окремих регіонів з урахуванням їхніх екологічних можливостей, значне скорочення в структурі народного господарства галузей важкої промисловості.
- Розроблення найважливіших екологічних програм на підставі всебічного комплексного аналізу екологічного становища та перспектив розвитку економіки в цілому в Україні, окремих регіонах і містах.
- Визначення найважливіших пріоритетних напрямів природоохоронної роботи, в тому числі:
а) ліквідація наслідків аварії на Чорнобильській АЕС;
б) розв’язання проблем екологічного стану Дніпра та якості питної води;
в) запобігання забрудненню вод Чорного моря;
г) стабілізація екологічної обстановки в містах і промислових центрах Донецько-Придніпровського регіону;
д) знешкодження, утилізація та захоронення промислових токсичних відходів, у тому числі побутових.
- Забезпечення ефективного функціонування та вдосконалення системи державного контролю за додержанням природоохоронного законодавства на засаді взаємодії всіх контрольно-інспекційних служб у цій галузі, відповідних підрозділів підприємств, організацій та установ.
- Організація виробництва сучасної контрольно-вимірювальної апаратури та оснащення цією апаратурою відповідних служб природоохоронних органів.
- Створення мережі стаціонарних і пересувних технічних станцій контролю за джерелами забруднення природного середовища.
- Організація збирання, нагромадження та оброблення інформації про стан природного середовища передусім за допомогою інвентаризації існуючих систем моніторингу.
- Визначення та оцінювання найбільш забруднених місць і основних джерел забруднення.
- Залучення до розв’язання екологічних проблем НАН України, науково-дослідних і конструкторських колективів і науково-технічного потенціалу підприємств та організацій ВПК на базі єдиної науково-технічної політики.
- Запровадження пільгового оподаткування частини прибутки підприємств, спрямованої на реалізацію природоохоронних заходів, і пільгового державного кредитування розроблення та впровадження екологічно безпечних і ресурсозберігаючих технологій, засобів виробництва, очисного устаткування, приладів для контролю за станом навколишнього середовища, будівництва природоохоронних об’єктів.
- Залучення на пільгових умовах іноземного капіталу для формування додаткових фінансових ресурсів на природоохоронні заходи.
- Завершення розпочатого будівництва очисних споруд у найбільш забруднених промислових центрах.
- Створення систем екологічної інформації з широким застосуванням сучасних засобів зв’язку.
Концепція цієї програм передбачає також розроблення та реалізацію інших комплексних програм, спрямованих на досягнення балансу між рівнем шкідливого впливу на навколишнє природне середовище та його здатністю до відновлення.
Основними завданнями цього етапу є:
- Створення державної системи розроблення екологічного прогнозу, збирання, систематизації, оптимізації та аналізу екологічної інформації, створення систем автоматизованого управління природоохоронною діяльністю.
- Перегляд і встановлення високих (на рівні європейських) екологічних нормативів і стандартів якості навколишнього середовища, вдосконалення методів екологічного контролю на базі досягнень науки і техніки, визнання пріоритетності вимог екологічної безпеки.
- Розв’язання проблем очищення питної води з доведенням її якості до світових стандартів, розширення мережі, підвищення потужності та ефективності роботи очисних споруд міських каналізаційних господарств.
- Поступове відселення людей, які проживають у санітарно-захисних зонах промислових підприємств та інших екологічно небезпечних об’єктів.
- Екологізація матеріального виробництва на підставі комплексних рішень з питань охорони навколишнього середовища, раціонального використання та відтворення відновних природних ресурсів, запровадження нових технологій знешкодження й використання відходів, створення екологічно чистих джерел енергії та нових матеріалів.
- Науково обґрунтоване узгодження екологічних, економічних і соціальних інтересів суспільства на засаді поєднання досягнень екологічних, соціальних, природних і технічних наук та прогнозування стану навколишнього середовища.
- Створення ринку купівлі-продажу прав на скиди й викиди забруднюючих речовин у природне середовище в межах встановлених лімітів.
- Організація в сільському господарстві використання земель на ґрунтозахисній основі з відновленням родючості ґрунтів, рекультивації зіпсованих земель, повернення в сільгоспоборот підтоплених і засолених угідь, перехід на застосування переважно біологічних методів захисту рослин та стимуляторів росту.
У майбутньому планується створити систему державного управління використанням природних ресурсів, регулюванням техногенного впливу на навколишнє природне середовище як складову управління загальним розвитком суспільства. Основними завданнями тут є:
- Дальший розвиток системи державного моніторингу навколишнього природного середовища, прогнозування шкідливого впливу на навколишнє природне середовище, планування дій у надзвичайних ситуаціях на основі оцінок і сценаріїв розвитку подій.
- Започаткування впровадження автоматизованих технологій управління природними ресурсами та продуктивними силами.
- Розв’язання проблем розвитку великих промислових міст, забезпечення в них сприятливих умов для проживання людей.
- Забезпечення екологізації економіки, переорієнтація народного господарства виходячи з потреб оздоровлення навколишнього середовища на базі найновіших технологій.
Для запобігання шкоді навколишньому середовищу, а також нераціональному використанню природних ресурсів в Україні застосовуються такі екологічні процедури: екологічна експертиза, екологічний моніторинг та екологічна інспекція.
Екологічна експертиза є одним із важелів державного регулювання. В Україні здійснюється державна, громадська та інші види екологічної експертизи. Проведення екологічної експертизи є обов’язковим у процесі законотворчої, інвестиційної, управлінської, господарської та іншої діяльності.
Екологічній експертизі підлягають: проекти схем розвитку і розміщення продуктивних сил, розвитку галузей економіки, генеральних планів населених пунктів, схем районного планування та інша передпланова і передпроектна документація; техніко-економічні обґрунтування й розрахунки, проекти будівництва і реконструкції підприємств та інших об’єктів; проекти інструктивно-методичних і нормативно-технічних актів і документів, які регламентують господарську діяльність; документація зі створення нової техніки, технології, матеріалів і речовин, у тому числі й та, що купується за кордоном; матеріали, речовини, системи та об’єкти, впровадження та реалізація яких може призвести до порушення норм екологічної безпеки та негативного впливу на навколишнє природне середовище.
У межах екологічного моніторингу здійснюються: нагляд за якістю повітря, води, ґрунту; радіаційний моніторинг; нагляд за біологічними ресурсами і т. п.
Державна екологічна інспекція здійснює контроль за впровадженням законодавчих актів, що регулюють питання захисту довкілля, раціонального використання природних ресурсів та ядерної безпеки. До обов’язків інспекції віднесено: контроль за використанням землі, наземних і ґрунтових водних ресурсів; захист біологічних видів і морських екосистем; контроль за дотриманням норм ядерної та радіаційної безпеки, лімітів на викиди та інших екологічних нормативів.
Одним із інструментів охорони навколишнього середовища є стандартизація й нормування. Державні стандарти у сфері охорони навколишнього природного середовища є обов’язковими до виконання. Вони містять: поняття й терміни, режим використання та охорони природних ресурсів; методи контролю за станом навколишнього природного середовища; вимоги щодо запобігання шкідливому впливу забруднення навколишнього природного середовища на здоров’я людей; інші питання, пов’язані з охороною навколишнього природного середовища та використанням природних ресурсів.
Регулювання охорони навколишнього природного середовища забезпечується системою екологічних нормативів, яка включає:
- нормативи екологічної безпеки (гранично допустимі концентрації забруднюючих речовин у навколишньому природному середовищі, гранично допустимі рівні акустичного, електромагнітного, радіаційного та іншого шкідливого впливу на навколишнє природне середовище, гранично допустимий вміст шкідливих речовин у продуктах харчування);
- гранично допустимі норми викидів і скидів у навколишнє природне середовище забруднювальних хімічних речовин, рівні шкідливого впливу фізичних і біологічних факторів.
Екологічні нормативи мають відповідати вимогам охорони навколишнього природного середовища та здоров’я людей від негативного впливу його забруднення. У разі необхідності для курортних, лікувально-оздоровчих, рекреаційних та інших окремих районів можуть установлюватися жорсткіші нормативи гранично допустимих концентрацій забруднюючих речовин та інших шкідливих впливів на навколишнє природне середовище.
Екологічні нормативи розробляються й запроваджуються в дію Міністерством екології та природних ресурсів України, Міністерством охорони здоров’я України та іншими вповноваженими на це державними органами.
Найважливішим засобом розв’язання екологічних проблем є програмно-цільове планування, розроблення та реалізація екологічних ДЦП.
До засобів обліку природних ресурсів належать кадастри природних ресурсів — документи, які містять відомості про стан природних ресурсів. В Україні чинний Кадастр земельних ресурсів, який містить документи про правовий режим земель, розподіл їх між власниками та землекористувачами за категоріями земель, відомості про якісну характеристику й цінність земель. Запровадження земельного кадастру забезпечується проведенням топографо-геодезичних, картографічних, ґрунтових, геоботанічних та інших обстежень і розвідок, реєстрацією землеволодінь і землекористувань і договорів на оренду землі, обліком кількості та якості землі, бонітуванням та економічною оцінкою земель. Державний земельний кадастр ведеться за рахунок коштів державного і місцевих бюджетів.
Державному обліку підлягають об’єкти, які шкідливо впливають або можуть впливати на стан навколишнього природного середовища, види та кількість шкідливих речовин, які потрапляють у навколишнє природне середовище, види та розміри шкідливих фізичних впливів на нього.
Підприємства, установи та організації проводять первинний облік у галузі охорони навколишнього природного середовища і безоплатно подають відповідну інформацію органам, що ведуть державний облік у цій галузі.
До основних важелів державного регулювання відносять також екологічне страхування; підвищення норми амортизації основних природоохоронних виробничих фондів; договори на комплексне природокористування; оренду, передачу в постійне користування природоохоронних об’єктів та ін.
Комплекс природоохоронних заходів покликаний забезпечити одержання максимальної економічної ефективності від поліпшення стану навколишнього природного середовища.
Показником загальної (абсолютної) економічної ефективності природоохоронних витрат (Ев) є відношення річного обсягу повного економічного ефекту до суми приведених витрат (В), що викликали цей ефект, тобто експлуатаційних витрат і капітальних вкладень, приведених до однакової розмірності відповідно до нормативного коефіцієнта економічної ефективності:
,
де Еіj — повний економічний ефект і-го виду (і = 1, 2, 3,…, n) від запобігання втратам (зменшення втрат) на j-му обсязі (j = 1, 2, 3,…, m), що знаходиться в зоні поліпшеного стану навколишнього середовища; Се — річні експлуатаційні витрати на обслуговування та утримання основних фондів природоохоронного призначення, що викликали повний економічний ефект; Кф — капітальні вкладення в будівництво цих фондів; Ен — нормативний коефіцієнт економічної ефективності капітальних вкладень природоохоронного призначення, рівний 0,12.
Нині набуло поширення екологічне страхування. Воно забезпечує можливість компенсації частини нанесених збитків і створює додаткові джерела фінансування природоохоронних заходів. Як збиток екологічне страхування розглядає шкоду, завдану несподіваною аварією, яка спричинила забруднення навколишнього середовища і виявилася в погіршанні якості основних фондів, здоров’я населення, продуктивності сільськогосподарського та лісового господарства, зменшенні корисності рекреаційних ресурсів.