Однією із загальновизнаних ознак сучасної демократичної держави є наявність у ній повноцінного місцевого самоврядування. Саме тому, стаття друга Європейської хартії місцевого самоврядування зазначає, що принципи місцевого самоврядування повинні бути визнані в законодавстві країни і за можливо – сті – в її конституції.
З самого початку процесу відновлення державної незалежності України в державному будівництві нашої країни було обрано шлях до створення демократичного суспільства, забезпечення прав і свобод людини, утвердження суверенітету і самоврядування українського народу. Прийнята 28 червня 1996 року нова Конституція України визначила Україну суверенною, демократичною, соціальною та правовою державою і на найвищому нормативно-правовому рівні зазначила, що в ній визнається і гарантується місцеве самоврядування як право територіальної громади – жителів села чи добровільно об’єднаних у сільську громаду жителів кількох сіл, селища та міста, самостійно вирішувати питання місцевого життя в межах Конституції і законів України.
Місцеве самоврядування в сучасному розумінні його змісту і сутності (як публічна форма самостійного вирішення місцевого, а частково і державного, життя) жителями населених пунктів та певних територій, як відомо, склалося у світовій практиці на рубежі ХУІП-ХІХ ст., коли абсолютні монархії перетворилися у демократичні, конституційні держави. Саме боротьба за утвердження місцевого самоврядування, вільного від феодально- чиновницького свавілля, була одним з головних мотивів суспільних рухів цього історичного періоду, а ідеї місцевого самоврядування протиставлялись феодальній державі, становому патріархально-общинному і корпоративно-цеховому самоврядуванню.
В процесі утвердження конституційної держави, ідеї місцевого самоврядування стають за важливістю з такими суспільно-політичними явищами та інститутами, як права та свободи людини, суверенітет народу, парламентаризм, розподіл влади, а згодом перетворюються в невід’ємний елемент європейського конституціоналізму та посідають місце в національних конституційно-правових доктринах.
Місцеве самоврядування в Україні сьогодні є багатогранним та комплексним політико-правовим явищем. Його можна характеризувати з різних сторін. Виходячи з аналізу насамперед Конституції України, місцеве самоврядування можна розгляди як:
1) одну із засад конституційного ладу;
2) певну форму народовладдя;
3) як право жителів місцевої громади на самоорганізацію.
Про місцеве самоврядування як засаду конституційного
ладу України ми говорили в лекції «Основи конституційного ладу України».
Можна певною мірою погодитись із думкою про те, що місцеве самоврядування має безпосереднє відношення і до народовладдя (демократії).
Однак, предметом нашої лекції є власне останнє – місцеве самоврядування як право територіальної громади на самоорганізацію.
Вищезгадана Європейська хартія місцевого самоврядування (ст. 3) дає визначення місцевого самоврядування як права і реальної здатності органів місцевого самоврядування регламентувати значну частину публічних справ і управляти нею, діючи в межах закону, під свою відповідальність і в інтересах місцевого населення.
Ст. 140 Конституції України подає поняття місцевого самоврядування як право територіальної громади самостійно вирішувати питання місцевого значення в межах Конституції і законів України. Тут же зазначається, що особливості здійснення місцевого самоврядування в містах Києві та Севастополі визначаються окремими законами України, а також те, що місцеве самоврядування здійснюється територіальною громадою у двох основних формах:
1) безпосередньо;
2) через органи місцевого самоврядування.
Закон України «Про місцеве самоврядування в Україні» деталізує такі конституційні положення та логічно їх розвиває. У ст. 2 Закону України йдеться про деталізоване поняття місцевого самоврядування – гарантоване державою право та реальна здатність територіальної громади самостійно або під відповідальність органів та посадових осіб місцевого самоврядування вирішувати питання місцевого значення в межах Конституції і законів України.
Виходячи із такої дефініції, можна окреслити декілька позицій щодо визначення сутності місцевого самоврядування в Україні через деталізацію його окремих складових, а саме:
- В Україні державою визнається можливість існування інституту місцевого самоврядування. Держава це робить у формі визнання за територіальними громадами окремого, тільки їй притаманного, права.
- Місцеве самоврядування в Україні є правом, тобто певними соціальними можливостями територіальної громади. Правом на що? На самостійне вирішення певних питань – питань місцевого значення.
- Це право територіальних громад є гарантоване державою. Іншими словами, держава не тільки визнає місцеве самоврядування, а й повинна його забезпечити (гарантувати). В який спосіб держава може гарантувати місцеве самоврядування? Різними шляхами. Серед них: правовий (прийняти відповідні закони), організаційний (допомога у створенні та функціонуванні місцевих органів), фінансовий (грошові дотації зі сторони держави до місцевих бюджетів), матеріально-господарський (передача у власність місцевих громад будівель, майна, землі) тощо.
- Місцеве самоврядування в Україні – не тільки гарантоване державою право, а реальна здатність територіальної громади самостійно вирішувати питання місцевого значення. Йдеться про те, що держава має не тільки визнати це право громади, не тільки його гарантувати через систему відповідних заходів. Діяльність держави в цьому випадку повинна мати позитивний результат, вона в підсумку має призвести до реальної (справжньої) можливості територіальною громадою вирішувати місцеві питання.
- Таку діяльність громада може здійснювати як безпосередньо, тобто самостійно (наприклад, вирішувати питання на зборах, віча), так і через органи місцевого самоврядування та їх посадових осіб.
- Коло (обсяг) питань, які можуть самостійно вирішувати територіальні громади визначений межами Конституції і законів України.
Громадяни України реалізують своє право на участь у місцевому самоврядуванні за належністю до відповідних територіальних громад.
Законом заборонено будь-які обмеження права громадян України на участь у місцевому самоврядуванні залежно від їх:
– раси та кольору шкіри;
– політичних, релігійних та інших переконань;
– статі;
– етнічного та соціального походження;
– майнового стану;
– терміну проживання на відповідній території;
– за мовними чи іншими ознаками.
Ідеї самоорганізації громадян за місцем проживання при здійсненні влади на місцях були відомі з давніх часів. Вони зав- жди були в процесі загальнодемократичного розвитку людства. А після Великої французької революції місцеве самоврядування (як цивілізована та демократична форма самоорганізації громадян по місцю проживання) разом із парламентаризмом, розподілом влади, народним суверенітетом, правом людини стали «стовпами», основою утвердження нової демократичної конституційної держави.
В спеціальній юридичній літературі сьогодні в основному зважають на декілька основних теорій місцевого самоврядування, а саме:
– теорію вільних громад;
– господарську теорію місцевого самоврядування;
– громадівську теорію місцевого самоврядування;
– державницьку теорію місцевого самоврядування.
Першою в науковій літературі була теорія вільних громад,
або теорія природничих прав громади. її «коріння» сягає часів пізнього середньовіччя, а батьківщиною є Франція, Англія, Бельгія. Зміст (сутність) цієї теорії полягає в тому, що її прихильники бачать у «громаді» (жителях села, міста) категорію рівну «державі». Вони говорили, що «громада» є старшою від «держави», вона швидше виникла від держави, а отже є первинним, а держава – вторинним явищем. Спочатку виникають громади, пізніше громади разом творять державу. Громада має свої невідчужувані (за аналогією з правами людини) права, які охоплюють майже весь спектр суспільного життя (в тому числі і політичні питання). Виходячи з такого розуміння сутності «громади» і «держави», окремі вчені висунули думку про можливість існування в демократичній державі поруч із трьома класичними гілками влади – законодавчою, виконавчою та судовою, влади четвертої – громадівської. Відомий діяч Томас Джефферсон називав громаду «республікою в мініатюрі». В першій пол. ХІХ ст. щодо можливостей появи «громадівсь- кої влади» здійснювались не тільки теоретичні міркування, а й були спроби закріплення останніх на рівні нормативно-правовому (Конституція Бельгії 1831 року).
Другою була господарська теорія (громадсько-господарська) – теорія місцевого самоврядування. Прихильники цієї теорії старалися змістити акценти проблеми організації місцевого життя в основному до господарських справ. Вони говорили, що політичні справи повинні бути у віданні держави (органів державної влади на місцях), а справи господарські (майнові) мають належати громаді. Громада сама управляє своїм майном і через майнові (господарські) відносини самоорганізовується. Певним різновидом саме такого підходу до організації публічних відносин можна назвати общинне володіння землею в Росії ХІХ ст.
Громадівська теорія місцевого самоврядування стала продовженням (в певних варіантах) двох попередніх теорій – вільних громад та господарської. її зміст зводиться в основному до того, що громада має сама вирішувати свої громадівські (громадські) справи в різних сферах життя (господарство, економіка, культура), а справи державні (політичні) мають належати органам державної влади. Звідси, ніби протиставлення інтересів громади та інтересів держави.
Державницька (державна) теорія місцевого самоврядування розглядає місцеве самоврядування не як самостійну форму організації публічної влади на місцях, а як тільки одну із форм організації місцевого управління, іншими словами – децентралізацію державної влади. Місцеве самоврядування виступає видозміненою діяльністю органів державної влади на місцях, держава встановлює ці органи та надає (визначає) їм межі повноважень (компетенцію).
Світова практика організації влади (публічного життя) на місцях, а отже і функціонування місцевого самоврядування, знає сьогодні декілька моделей чи систем. Зазвичай, в літературі йдеться про такі системи:
– англо-американська (англосаксонська);
– романо-германська (континентальна);
– іберійська.
Для англо-американської (англосаксонської) системи характерним є те, що на всіх місцевих рівнях управління (село, місто, район, область тощо) утворюються органи місцевого самоврядування, а місцеві органи державної виконавчої влади як такі не утворюються. За необхідності окремі функції (повноваження) державного характеру будуть виконувати органи місцевого самоврядування. Така система сьогодні функціонує в США, Великій Британії, Канаді, Австралії.
Романо-германська (континентальна) система організації влади на місцях передбачає існування поруч із органами місцевого самоврядування органів державної виконавчої влади (державних адміністрацій). При цьому така система має різновиди:
– на всіх рівнях управління (село, місто, район, область) паралельно один до одного існують як органи місцевого самоврядування, так і представники центральної державної влади (органи державної влади – державні адміністрації, Франція, Італія);
– органи місцевого самоврядування створюються на всіх рівнях управління, представники державної влади (державні адміністрації) – тільки на регіональному рівні (Польща, Болгарія, Фінляндія).
Іберійська (від слова Іберія – стародавня назва Іспанії) система організації місцевої влади передбачає існування на всіх рівнях місцевого управління виборних органів місцевого самоврядування (ради) та їх головних посадових осіб (голів, мерів, префектів тощо), які здійснюють всі повноваження, що можуть виникнути на місцях. При цьому головні посадові особи органів місцевого самоврядування – мери, голови, префекти тощо затверджуються центральними органами державної влади як їхні представники на місцях. Така система в тій чи інші модифікації існує в Бразилії, Мексиці, Португалії, Іспанії.