Процеси, які відбуваються у країні, становлення інститутів громадянського суспільства та правової держави диктують необхідність переосмислення ряду ідеологічних стереотипів, концепцій, традицій, що панували в недавньому минулому у тому числі пов’язаних з реалізацією охоронної функції права.
Правоохорона представляє одну з головних об’єктивно обумовлених функцій держави, яка виступає в ролі суб’єкта управління, що організує життєдіяльність суспільства, успішність якого можлива тільки в умовах забезпеченості належного правопорядку. З цих позицій правоохоронна діяльність держави, як суб’єкта управління являє функцію соціального управління. Організація цієї функції виконується державою за допомогою створення правоохоронної системи, що включає відповідні правоохоронні органи, а також забезпечення необхідних умов для діяльності громадських організацій та інших суб’єктів, включених в правоохоронний процес.
До недавнього часу у вітчизняному теоретичному правознавстві проблема комплексного вивчення правоохоронної системи взагалі та системи правоохоронних органів зокрема в якості предмета самостійних наукових досліджень не розглядалася. Вивчення питань, що стосуються правового статусу правоохоронних органів, здійснювалося у вузько галузевих (або прикладних) аспектах без урахування взаємозв’язків з правовою системою в цілому. При цьому поступово накопичувалося число невирішених проблем і суперечливих точок зору, що стосуються цільових установок, ціннісних детермінант, функцій як правоохоронної системи в цілому, так і окремих її складових.
Говорячи про структуру правоохоронної системи, слід особливо виділити значимість органів внутрішніх справ, специфіка правоохоронної діяльності яких полягає в поєднанні двох «функціональних векторів»: охороні публічного права і, разом з тим, забезпеченні та захисті суб’єктивних прав і законних інтересів громадян.
Багатофункціональність органів внутрішніх справ зумовлює їх тісний зв’язок з усіма іншими, створюваними для реалізації правоохоронної функції, державними органами. Крім того, не можна недооцінювати того, що органи внутрішніх справ для вирішення поставлених перед ними завдань вступають в активну взаємодію з недержавними суб’єктами правоохоронної діяльності. Відзначаючи значимість позначеного кола проблем, доводиться констатувати явно недостатній рівень теоретико-концептуального забезпечення діяльності органів внутрішніх справ у сфері реалізації ними правоохоронної функції.
Осмислення поставлених проблем має сприяти підвищенню ефективності функціонування правоохоронної системи в цілому, і органів внутрішніх справ зокрема, визначення нових шляхів вдосконалення форм, засобів і методів правоохоронної діяльності.
При дослідженні феномену правової охорони доцільно використовувати термін «система» і застосовувати системно-структурний підхід. Сама система при цьому розуміється як впорядкована множина взаємообумовлених елементів, об’єднаних певною структурою і утворюють цілісну єдність, що володіє новими якісними характеристиками і здатне зберегти свій стан.
Пізнання системних властивостей правових явищ дозволяє:
– по-перше, виявити складові частини (компоненти, елементи) системної цілісності;
– по-друге, виявити специфічні якості кожної з частин;
– по-третє, вивчити зв’язки, відносини і залежності усередині системи;
– по-четверте, узагальнити ці складові частини в їх якісної визначеності і взаємодії, що розкриває властивості системи як єдиного цілого;
-по-п’яте, виявити функціональне призначення, ролі та ефективність впливу системи (і кожної її частини) на середу і зворотний вплив середовища на систему.
Кожна система може розглядатися як підсистема більш широкої системи. Водночас частини і компоненти цієї системи, у свою чергу, представляються як самостійні системи. Це обумовлено ієрархічністю об’єктивної дійсності.
На підставі цього правоохоронна система розглядається як складова частина правової системи суспільства, а в самій правоохоронній системі виділені нормативна підсистема, підсистема правоохоронних органів, підсистема недержавних суб’єктів правоохоронної діяльності.
Правоохоронна система, виступаючи складовою частиною правової системи, включає в себе ті ж компоненти, що і правова система, але лише щодо правової охорони (на відміну від власне правового регулювання).
Якщо право здійснює дві основні функції – регулятивну та охоронну – то і правова система як цілісна сукупність взаємопов’язаних і взаємодіючих правових явищ включає дві основні підсистеми: праворегулятівная та правоохоронну.
Правоохоронна система в якості статичної (щодо постійної) складової включає в себе: існуючі в суспільстві ідеї і уявлення про охорону об’єктивного і суб’єктивного права (концептуальна складова), акти чинного законодавства (нормативна складова) і наділені відповідними правоохоронними функціями установи (організаційна складова ); а в якості динамічної характеристики – відповідну юридичну практику – функціональну діяльність окремих суб’єктів правової охорони і взаємодія між ними.
Іншими словами правоохоронну систему можна представити у вигляді сукупності нормативної, інструментальної та процесуальної складових.
В цілому, поняття «правоохоронна система» може бути сформульовано таким чином: це комплекс державно-правових засобів, методів і гарантій, що забезпечують захист суспільних відносин від протиправних посягань.
Мета правоохоронної системи полягає в тому, щоб, по можливості, захистити людину від порушень його прав, від різного роду агресивних впливів оточуючих його явищ. Проте мета правоохоронної системи є складною, вона включає в себе не тільки охорону інтересів людини, але також інтересів
суспільства і держави.
Нормативна складова правоохоронної системи, в рамках якої необхідно виділяти:
– по-перше, групу норм, які в силу сформульованого в них приписи, покликані охороняти інтереси особистості, суспільства і держави (це, насамперед, правові обмеження, а також процесуальні норми, що визначають, наприклад, порядок подання позову, заяви, скарги тощо);
– по-друге, групу норм, які регламентують порядок формування та діяльність правоохоронних органів і організацій;
– по-третє, норми, що визначають процедурні аспекти, пов’язані з вирішенням конфліктних ситуацій у правоохоронній сфері та здійсненням заходів юридичної відповідальності щодо суб’єктів правоохоронної діяльності.
Розуміння правоохоронної системи, правоохоронного механізму як сукупності державних органів, що здійснюють правоохоронну діяльність, не відповідає сучасним реаліям. Поняття «правоохоронна система» набагато ширше, ніж поняття «система правоохоронних органів», вони співвідносяться як ціле і частина.
Інструментальна складова правоохоронної системи припускає наявність суб’єктів, що здійснюють правоохоронну діяльність, і використовувані суб’єктами для досягнення цілей правової охорони засоби і методи. При цьому розгляд суб’єктного складу прямо пов’язане з питанням про правоохоронної діяльності.
У юридичній літературі можна виділити вузьке і широке розуміння правоохоронної діяльності. Найчастіше правоохоронна діяльність зв’язується з виконанням функціональних обов’язків спеціалізованими державними органами.
Поняття «правоохоронна діяльність» включає діяльність не тільки державних правоохоронних органів, а й усіх інших органів і організацій, так чи інакше задіяних у виконанні функції правоохорони.
Держава не є монополістом у правоохоронній сфері. Будь-який суб’єкт правового спілкування, відповідно до принципу, визначеному Конституцією України, при порушенні своїх прав і свобод (або виникненні реальної загрози такого порушення) може здійснити самозахист, використовувати з метою реалізації своїх інтересів різноманітні засоби правового регулювання як самостійно, так і за допомогою інших (недержавних) суб’єктів.
Необхідно розмежовувати поняття «суб’єкт правоохоронної діяльності» і «правоохоронні органи». Дані терміни співвідносяться як загальне та приватне.
Суб’єктами правоохоронної діяльності (інститутами правоохоронної системи, складовими її суб’єктний склад) є:
– правоохоронні (державні) органи, для яких правоохоронна діяльність є основною;
– державні органи, для яких правоохоронна діяльність є неосновної (додаткової);
– недержавні організації, створені для охорони прав і законних інтересів громадян;
– недержавні організації, що здійснюють правову охорону крім своєї основної діяльності.
При цьому ті інститути, які правоохоронну діяльність здійснюють непостійно, для яких правоохоронна функція не є основною, можуть бути названі «непостійними суб’єктами правоохоронної системи». Такими (тобто суб’єктами даної системи) вони стають лише тоді, коли в силу виниклих обставин здійснюють правову охорону.
Правоохоронні органи, безсумнівно, є основою правоохоронної системи. Вони здійснюють професійну правоохоронну діяльність, в цьому їхня відмінність від усіх інших суб’єктів правоохоронної системи.
При цьому кожен з них наділений спеціальною компетенцією у сфері правової охорони.
Компетенція – визначальна політико-юридична властивість державного органу – суб’єкта правоохоронної діяльності, що показує як і яким чином він бере участь у здійсненні правоохоронної функції. Її своєрідність полягає в тому, що в компетенції владні права тісно пов’язані з обов’язками. На основі компетенції суб’єкт правоохоронної діяльності уповноважений видавати індивідуально-конкретні правові акти, адресовані персонально певним особам і є для них юридичною основою задоволення суб’єктивних прав і виконання юридичних обов’язків.
Компетенція не може бути єдиною для різних органів державної влади і управління, вона повинна бути конкретизована за змістом. Встановлюючи компетенцію кожного зі своїх органів, держава тим самим виробляє розподіл праці між ними.
Організацію, структуру і компетенцію правоохоронних органів визначають, насамперед, ті функції, які на них покладені. Серед них:
– конституційний контроль;
– здійснення правосуддя;
– нагляд за законністю в реалізації нормативно-правових актів; розслідування злочинів;
– забезпечення безпеки;
– виконання судових рішень;
– оперативно-розшукова діяльність;
– охорона громадського порядку;
– надання юридичної допомоги;
– профілактична діяльність з попередження правопорушень.
Правоохоронні органи можуть здійснювати одну або відразу декілька функцій. Всі функції правоохоронних органів безпосередньо пов’язані між собою. Це забезпечує зв’язок правоохоронних органів, визначає місце кожного в правоохоронній системі.
Крім власне суб’єктного складу інструментальна характеристика правоохоронної системи вимагає дослідження і тих юридичних засобів і методів правового впливу, які закріплені законодавчо і використовуються суб’єктами для здійснення правоохоронної діяльності. Причому від того, про які суб’єкти йтиметься (при вибраному нами широкому тлумаченні правоохоронної діяльності), залежить характеристика засобів і методів, використовуваних в процесі реалізації правоохоронної функції. Тому їх з певною часткою умовності можна поділити на загальноправові та спеціальні.
Загальноправові охоронні засоби передбачені, перш за все, для громадян, які відповідно до Конституції України мають право захищати свої права і свободи всіма способами, які не заборонені законом. Тобто правоохоронна діяльність цих суб’єктів будується на основі дозвільного типу правового регулювання, згідно з яким «дозволено все, що прямо не заборонено законом».
Всі ж інші суб’єкти і, насамперед, спеціально створювані для здійснення правоохоронної діяльності державні органи, діють на основі дозвільного способу правового регулювання, відповідно до якого «дозволено тільки те, що дозволено законом». Для цих органів коло використовуваних для правової охорони сил і засобів встановлено в законі, а свою діяльність вони здійснюють у межах визначеної законом компетенції.
При цьому, якщо у правоохоронній системі крім інструментальної виділяється нормативна підсистема, необхідно вести мову про правотворчість, за допомогою якої відбувається фіксація як самих охоронюваних прав і законних інтересів, так і способів, засобів, прийомів, процедур їх охорони.
Роль суб’єктів правотворчості у забезпеченні правової охорони полягає в тому, що вони:
– за допомогою законодавства формулюють ті правові основи, на яких базується правопорядок;
– визначають об’єкти правової охорони;
– легалізують учасників суспільних відносин в якості суб’єктів права (включаючи деліктоздатність) і визначають їх правовий статус (систему суб’єктивних прав і обов’язків);
– встановлюють систему органів держави, що спеціалізуються на охороні правопорядку і визначають їх компетенцію;
– передбачають саму можливість, підстави та види юридичної відповідальності за неправомірну поведінку (тобто за поведінку, що відхиляється від запропонованого або заборонене об’єктивним правом);
– визначають основи формування та функціонування недержавних суб’єктів правоохоронної діяльності.
Нормативно-правова база, що регулює відносини у сфері правової охорони, досить об’ємна і має певну ієрархічну структуру. Місце конкретного акту в цій структурі визначається, як правило, тим, який орган його прийняв і в якому порядку це було зроблено.
На наш погляд, суб’єкти правотворчості, здійснюють прийняття правових норм, покликаних формально-юридично закріпити об’єкти правової охорони та регламентувати діяльність суб’єктів правоохоронної діяльності, можуть бути включені в правоохоронну систему як непостійні її суб’єкти.
Найважливішою умовою нормального функціонування правоохоронної системи є якість законодавчої бази. Якість закону визначає міру його придатності забезпечувати поширення конструктивної соціальної активності і обмежувати деструктивні форми її прояви. Воно представлено двома взаємопов’язаними аспектами:
– соціальним, що характеризує фактичний зміст закону;
– спеціально-юридичним, відбиваючим досконалість його юридичної форми або адекватності форми фактичному вмісту закону (в тому числі своєчасності прийняття закону).
Якісним може бути лише той закон, який найбільш точно відображає специфіку як соціального, так і спеціально-юридичного.
З проблемою якості закону тісно пов’язане вимога законності в діяльності суб’єктів правоохоронної діяльності. Законність в даному випадку можна визначити як заснований на Конституції та інших нормативно-правових актах режим функціонування суб’єктів правоохоронної діяльності, та інших, задіяних у даному процесі осіб, в процесі якого забезпечується неухильне дотримання та виконання законів, що дозволяє досягти цілей правової охорони.
У спеціалізованій правоохоронній діяльності виділяються наступні сторони:
– дії з виявлення, припинення, розкриття злочинів;
– застосування заходів кримінальної відповідальності і покарання яких інших замінюють їх заходів, передбачених законом, до осіб, які вчинили злочин;
– профілактична діяльність, націлена на недопущення вчинення протиправних діянь, зниження рівня злочинності;
– діяльність щодо відновлення порушених внаслідок правопорушення прав і законних інтересів, відшкодування заподіяної шкоди.
Суб’єктами професійної правоохоронної діяльності (правоохоронними органами) є суд, прокуратура, органи внутрішніх справ, органи служби безпеки, Національна гвардія, установи та органи, які виконують покарання, персонал лікувальних установ закритого типу, органи охорони кордону (прикордонна служба), державні виконавці, служба з надзвичайних ситуацій (у тому числі протипожежна служба), Уповноважений з прав людини, підрозділи Національного бюро Інтерполу.
Внутрішні справи – суспільні відносини, пов’язані із захистом та охороною прав і свобод людини та громадянина, інтересів суспільства та держави, протидії злочинності, забезпеченням публічної безпеки і порядку, безпеки дорожнього руху, а також у сферах захисту державного кордону та охорони суверенних прав України в її виключній (морській) економічній зоні, цивільного захисту та міграції (імміграції та еміграції). Органи внутрішніх справ України (далі – органи внутрішніх справ) – система органів виконавчої влади та військових формувань, що беруть участь у формуванні та/або реалізують державну політику у сфері внутрішніх справ.
З моменту створення до теперішнього часу органи внутрішніх справ володіли різними за обсягом повноваженнями і, відповідно, займали різне місце в системі правоохоронних органів. Поступово відбувається звуження кола завдань, що відносяться до поліцейської функції держави, за допомогою виділення спеціальних державних органів і спеціалізації діяльності загальної поліції.
Ця тенденція характерна і для сучасного періоду. Однак найбільший обсяг правоохоронної діяльності (у тому числі за різноманітністю напрямів цієї діяльності) припадає на частку органів внутрішніх справ.
В якості основних завдань органів внутрішніх справ виступають:
– розробка та прийняття в межах своєї компетенції заходів щодо захисту прав і свобод людини і громадянина, захисту об’єктів, незалежно від форм власності, забезпечення громадського порядку та громадської безпеки;
– організація та здійснення заходів щодо попередження та припинення злочинів та адміністративних правопорушень, виявлення і розкриття злочинів.
Основними видами власне правоохоронної діяльності, здійснюваної органами внутрішніх справ в даний час, є:
– контрольно-адміністративна, пов’язана з охороною громадського порядку, організацією безпеки дорожнього руху, забезпеченням безпеки деяких категорій посадових осіб правоохоронних і контролюючих органів, охороною об’єктів власності за договорами;
– кримінально-процесуальна, що включає розслідування злочинів, а також пов’язане з ним розгляд заяв і повідомлень про злочини;
– оперативно-розшукова діяльність щодо виявлення та розкриття злочинів, розшуку осіб, які вчинили злочини і сховалися від органів попереднього розслідування і суду, які втекли з місць позбавлення волі, безвісти зниклих.
Основною формою правоохоронної діяльності органів внутрішніх справ є застосування права. Проте, застосування права далеко не завжди супроводжує здійснювану посадовими особами органів внутрішніх справ правоохоронну діяльність. Охорона права може і не супроводжуватися правозастосуванням, наприклад, у випадку проведення профілактичних заходів – патрулювання окремих ділянок місцевості, профілактичні бесіди з окремими громадянами або колективами (у тому числі в навчальних закладах) тощо.
Органи внутрішніх справ є поліфункціональними підрозділами такого розмаїття завдань і напрямів діяльності більше немає ні у одного з інших правоохоронних органів. Тим не менш, в якості основної функції органів внутрішніх справ, поза всяким сумнівом, виступає функція охорони права, а їх діяльність, відповідно, орієнтована на захист законних інтересів особистості, суспільства і держави.
Для ефективної реалізації правоохоронної функції органів внутрішніх справ наділені відповідними повноваженнями, у тому числі пов’язаними з можливістю у визначених законом випадках застосовувати заходи примусу.
Разом з тим, саме для органів внутрішніх справ характерна функція соціального обслуговування населення. Даний факт визначає особливе місце і роль органів внутрішніх справ у правоохоронній системі в цілому і в системі правоохоронних органів зокрема. Цим також зумовлена наявність багатосторонніх структурних зв’язків органів внутрішніх справ як з державними, так і з недержавними суб’єктами правоохоронної діяльності.
Взаємодія як діяльне прояв цілісності будь-якої системи органічно притаманне їй. У силу цього взаємодія носить об’єктивний характер. Однак узгоджена спільна діяльність елементів системи може мати різну ефективність.
Спільна робота органів внутрішніх справ з іншими суб’єктами правоохоронної системи має на увазі правовідносини між органами внутрішніх справ з одного боку, та іншими органами і організаціями щодо забезпечення правопорядку – з іншого. Спільна робота знаходить вираз у двох основних напрямках: взаємодія і сприяння.
Взаємодія органів внутрішніх справ з іншими суб’єктами правоохоронної системи – це здійснювані на основі законодавства спільні, узгоджені за цілями, завданнями, методам і засобам їх досягнення, дії суб’єктів правоохоронної діяльності щодо створення сприятливих умов (гарантій) для самостійної правомірною реалізації громадянами своїх прав і захист (відновленню) порушених прав.
Якісною ознакою взаємодії є спрямованість одночасно на підвищення ефективності діяльності як системи в цілому, так і кожної зі сторін, що беруть участь у взаємодії. Г оворити про взаємодію можна тільки в тому випадку, якщо самостійні та спільні дії одного з учасників взаємодії по досягненню своїх цілей сприяють досягненню цілей іншого і, відповідно, узгодженість діяльності здійснюється на нормативно-правовій основі.
У наданні сприяння простежується елемент системи соціального управління – коли один орган (суб’єкт правоохоронної діяльності) виступає в якості суб’єкта управління, від якого виходять команди впливу, а інший – в якості об’єкта, яке зазнає керуючому впливу.
Взаємодія та сприяння як складові функціональної основи правоохоронної системи, явища не тотожні і припускають різну систему відносин між суб’єктами правоохоронної діяльності. Сприяння з боку органів внутрішніх справ або окремих його підрозділів може надаватися будь-якому іншому правоохоронному органу з метою найбільш ефективного вирішення поставлених перед правоохоронною системою завдань і досягнення намічених цілей. У той же час сприяння може чинитися і самим органам внутрішніх справ як з боку державних, так і недержавних суб’єктів правоохоронної системи.
Найбільш загальними і характерними формами взаємодії (і сприяння) суб’єктів правоохоронної діяльності є: організаційна, профілактична та правозастосовна.
Взаємодія суб’єктів правоохоронної системи з необхідністю передбачає їх координацію. У найбільшій мірі це стосується постійних суб’єктів правоохоронної системи і, насамперед, правоохоронних органів. Координація взаємодії суб’єктів правоохоронної системи має два своїх прояви:
– вертикальний, заснований на підпорядкуванні;
– горизонтальний, що припускає партнерські відносини.
Перше здійснюється Верховною Радою України, Президентом та Кабінетом Міністрів України, а друге – керівниками взаємодіючих суб’єктів та посадовими особами прокуратури.
Органи прокуратури мають статус функціонально самостійного, централізованого державно-правового інституту, які забезпечують взаємодію всіх державних суб’єктів правоохоронної системи шляхом координації їх діяльності. Зазначені органи певною мірою грають системоутворюючу роль в системі правоохоронних органів.
З координацією тісно пов’язана діяльність з контролю за взаємодією. Однак, якщо мета координації – узгодження спільної діяльності суб’єктів правоохоронної діяльності, то мета контролю – забезпечення дотримання необхідного режиму цієї спільної діяльності всіма учасниками взаємодії.
В якості основних принципів взаємодії органів внутрішніх справ з іншими суб’єктами правоохоронної діяльності можуть бути названі:
– законність;
– рівність учасників взаємодії (паритетність);
– єдність цілей і завдань;
– консенсуальність, адаптивність, плановість, скоординованість;
– рівна відповідальність за результати взаємодії;
– безперервність і систематичність.
Органи внутрішніх справ здійснюють свою діяльність виключно на підставах, у межах повноважень та в спосіб, що передбачені Конституцією та законами України. Діяльність органів внутрішніх справ ґрунтується на принципах верховенства права, законності, забезпечення дотримання прав і свобод людини і громадянина, позапартійності, безперервності, забезпечення єдності державної політики, прозорості, відкритості та відповідальності.
Органи внутрішніх справ постійно інформують громадськість про свою діяльність, залучають осіб і громадські об’єднання до процесу прийняття рішень, що мають важливе суспільне значення, та реалізації спільних проектів, спрямованих на задоволення потреб населення і підвищення ефективності виконання завдань органів внутрішніх справ.