Визначальною умовою ефективної діяльності будь-якої організації є чітке формулювання її мети, завдань та функцій. Мета органів прокуратури України, на нашу думку, є триєдиною і, виходячи зі змісту ст. 3 Закону України «Про прокуратуру», спрямована на всемірне утвердження верховенства закону, зміцнення правопорядку і має своїм завданням захист від неправомірних посягань:
1) закріплених Конституцією України незалежності республіки, суспільного та державного ладу, політичної та економічної систем, прав національних груп і територіальних утворень;
2) гарантованих Конституцією, іншими законами України та міжнародними правовими актами соціально-економічних, політичних, особистих прав і свобод людини та громадянина;
3) основ демократичного устрою державної влади, правового статусу місцевих Рад, органів самоорганізації населення.
При цьому органи прокуратури у своїй діяльності керуються наступними завданнями:
– захист гарантованих Конституцією та законами України політичних, трудових, житлових, екологічних та інших прав та інтересів учасників суспільних відносин; захист закріплених Конституцією та законами України територіальної цілісності, суспільного та державного ладу, політичної та економічної систем;
– забезпечення законності у діяльності усіх підприємств, установ та організацій, незалежно від форми власності.
Функції прокуратури можна сформулювати як такий вид її діяльності, що визначається соціальним призначенням прокуратури, вираженим у її меті та завданнях; характеризується визначеним предметом ведення; спрямований на досягнення її мети та вирішення завдань і пов’язаний з використанням визначених Конституцією та законами України повноважень і правових засобів.
Найважливішою умовою ефективності діяльності прокуратури служить внутрішня взаємозумовленість її функцій. Така взаємозумовленість природно випливає з єдності мети та завдань прокуратури.
Місце прокуратури в державному механізмі України знаходить своє предметне втілення в її функціях.
Відповідно до ст. 121 Конституції України та ч. 1 ст. 2 Закону України «Про прокуратуру» на прокуратуру України покладаються:
– підтримання державного обвинувачення в суді;
– представництво інтересів громадянина або держави в суді у випадках, визначених законом;
– нагляд за додержанням законів органами, які проводять оперативно- розшукову діяльність, дізнання, досудове слідство;
– нагляд за додержанням законів при виконанні судових рішень у кримінальних справах, а також при застосуванні інших заходів примусового характеру, пов’язаних з обмеженням особистої свободи громадян;
– нагляд за додержанням прав і свобод людини і громадянина, додержанням законів з цих питань органами виконавчої влади, органами місцевого самоврядування, їх посадовими і службовими особами.
На прокуратуру не може покладатися виконання функцій, не передбачених Конституцією України та Законом України «Про прокуратуру».
Підтримання державного обвинувачення в суді. Однією з основних функцій діяльності прокуратури є підтримання державного обвинувачення в суді. Конституційне положення про визнання винним і про застосування кримінального покарання тільки судом визначає судовий розгляд центральною вирішальною стадією кримінального процесу.
Державне обвинувачення формують і формулюють до розгляду справи в суді, й прокурор стає державним обвинувачем саме в цей період. Участь прокурора в судовому розгляді є однією з найважливіших ділянок його діяльності. Підтримання прокурором державного обвинувачення в суді – важлива гарантія винесення судом законного, обґрунтованого вироку й додержання передбачених законом прав та інтересів громадян. Слід відзначити, що суд і прокуратура під час розгляду кримінальних справ мають схожі завдання, але прокурор сприяє їх виконанню згідно з принципом змагальності особливими методами.
У державах із високорозвинутою системою права не виникає питання про необхідність участі прокурора під час розгляду кримінальних справ у суді. Без обвинувача справу не розглядають, а неявка прокурора в судове засідання тягне за собою відкладення розгляду справи. В чинному кримінально- процесуальному законодавстві, яке теж передбачає змагальність як одну з найважливіших засад, це положення не передбачено.
Державне обвинувачення завжди спрямовано проти конкретної особи. В кожному випадку воно є персоніфікованим і складається з виявлення (встановлення) цієї особи. Сутність державного обвинувачення полягає в сукупності дій прокурора з відстоювання перед судом обвинувального висновку про передбачений законом злочин, що його вчинила особа, яка перебуває на лаві підсудних. Захисник, як і обвинувачений, не зобов’язаний доказувати невинність або меншу винність обвинуваченого, а також обставини, що виключають його кримінальну відповідальність. Слідчий і суд також не вправі перекладати, а точніше покладати, обов’язок доказування на захисника, як і на обвинуваченого.
У суді, крім прокурора, в ролі обвинувача можуть виступати й інші особи – потерпілий або його представник, причому вони виконують функцію обвинувачення не тільки в справах, порушених за скаргою потерпілого, а й у інших кримінальних справах, користуючись правами сторони в процесі та маючи свій власний інтерес. Термін «державне обвинувачення» вживає законодавець тільки при регламентації діяльності прокурора.
Джерелом державного обвинувачення є діяльність органів дізнання та досудового слідства, зусиллями яких особа, викрита як така, що вчинила злочин, у зв’язку з чим має постати перед судом. Підтримуючи обвинувачення в суді, прокурор привселюдно обвинувачує підсудного та наполягає на застосуванні до нього справедливого покарання, допомагає суду в кваліфікованому вирішенні справи, привертає увагу до причин і умов, що сприяли вчиненню злочину.
Державний обвинувач бере участь у допитах підсудного, потерпілого, свідків, у дослідженні висновків експертів і речових доказів. Він розпочинає судові дебати після судового слідства, виступаючи з обвинувальною промовою. У ній прокурор аналізує матеріали справи, докази, характеристику особистості підсудного, висловлює міркування з питання призначення міри покарання. Об’єктивність і незалежність прокурора в суді гарантовано передбаченою законом можливістю для прокурора відмовитися від підтримання державного обвинувачення, якщо дані судового слідства не підтверджують пред’явленого підсудному обвинувачення, виклавши в своїй постанові мотиви відмови.
Гласний і змагальний судовий процес створює сприятливі умови для оцінки доказів, виявлення обставин, які були раніше невідомі чи не піддавалися дослідженню або які відображено в процесуальних документах із суттєвими порушеннями закону. Зосередження в один час і в одному місці всіх процесуальних осіб, які мають відомості про злочин, перевірка їхніх показань під різними кутами зору прокурором і захисником, послідовний та безперервний допит підсудного, потерпілого, свідків, експертів дозволяють з’ясувати розбіжності в їхніх показаннях і сприяють логічному аналізу та синтезу всієї сукупності доказів.
Прокурору для відмови від обвинувачення не обов’язково переконатися в невинності особи, йому досить втратити переконання в провині, оскільки невинність не з’ясовують, а презюмують. Відмова від обвинувачення означає, що, на думку прокурора, підсудний має бути виправданий. Проте чинне законодавство передбачає обов’язок суду роз’яснити потерпілому та його представнику їхнє право вимагати продовження розгляду справи та підтримувати обвинувачення.
Після винесення судом вироку прокурор зобов’язаний вжити в установленому законом порядку заходів щодо виправлення помилок, які, на його думку, мали місце, висловити свою незгоду з мірою покарання, визначеною судом, якщо вона не відповідає тяжкості злочину та суспільній небезпеці особи, яка його вчинила. Для цього прокуратура має визначені законом повноваження, незалежно від того, набрав вирок законної сили чи ні.
Таким чином, підтримання державного обвинувачення – це діяльність прокуратури в установлених кримінально-процесуальним законом формах, яка складається з аналізу матеріалів справи та доказування вини особи в судових органах, сприяння постановленню законного, обґрунтованого й справедливого вироку.
Представництво прокурором інтересів громадянина або держави в суді у випадках, визначених законом. Представництво прокурором інтересів громадян або держави в суді – одна з важливих гарантій забезпечення захисту прав і свобод громадян, законних інтересів держави. Судовий порядок захисту прав і свобод громадян значно розширюється. Участь прокурора в ньому є ефективним засобом забезпечення та поновлення їх.
Формами представництва є:
– звернення до суду з позовами або заявами про захист прав і свобод іншої особи, невизначеного кола осіб, прав юридичних осіб, коли порушено інтереси держави, або про визнання незаконними правових актів, дій чи рішень органів і посадових осіб;
– участь у розгляді судами справ;
– внесення апеляційного, касаційного подання на судові рішення або заяви про їх перегляд за нововиявленими обставинами.
Навряд чи можна погодитися з точкою зору, що «функція представництва інтересів громадянина або держави в суді є для прокурора новою». За цивільно- процесуальним і господарсько-процесуальним законодавством прокуратура й раніше мала право на подання позову (заяви) до суду. Останніми роками саме прокуратурою в порядку цивільного судочинства зупинено незаконну приватизацію значної кількості важливих державних об’єктів, а також забезпечено повернення значних державних коштів, поновлено права неповнолітніх під час незаконного продажу житла тощо.
Прокуратура представляє інтереси громадянина чи держави в суді від імені держави, здійснюючи це представництво через прокурорів, які є уповноваженою на це державною інституцією. Тому ніяких довіреностей чи доручень прокурору не треба, оскільки він не представляє інтереси конкретної особи чи органу влади. В межах своєї компетенції, визначеної законом, він діє як представник держави, маючи водночас і всі процесуальні права позивача. Прокурор самостійно визначає підстави для представництва в судах, форму його здійснення й може здійснювати представництво в будь-якій стадії судочинства в порядку, передбаченому законом.
Право прокурора на позов регламентовано цивільно-процесуальним (щодо захисту прав фізичної особи), господарсько-процесуальним законодавством (щодо захисту прав юридичної особи), адміністративно-процесуальним законодавством іншими нормативними актами, а також конкретизовано наказами Генерального прокурора України. Він зобов’язаний використати це право для забезпечення захисту соціальних прав громадян, а також відшкодування шкоди, завданої державі, державним підприємствам, установам і організаціям, стягнення заборгованості перед бюджетом, пенсійним фондом та ін.
Процесуальне становище прокурора в ролі позивача дещо відрізняється від становища інших осіб, які заявляють позов у цивільній справі. Так, прокурор не несе судових витрат, до нього не може бути пред’явлено зустрічного позову, він не може укладати мирову угоду, а рішення суду за позовом прокурора поширюється не на прокурора, а на особу, в інтересах якої пред’явлено позов.
Громадяни, юридичні особи й держава в особі її органів самостійно звертаються до суду за захистом своїх порушених прав та інтересів, які охороняє закон. Прокурор же здійснює представництво в суді лише тоді, коли громадянин неспроможний через фізичний чи матеріальний стан або з інших причин самостійно захистити свої порушені чи оспорювані права або реалізувати процесуальні повноваження. Захист прав неповнолітніх, недієздатних, обмежено дієздатних, безвісно відсутніх прокурор здійснює в суді, представляючи їхні інтереси, лише тоді, коли батьки, усиновителі, опікуни та піклувальники, органи виконавчої влади чи місцевого самоврядування не виконують передбачених законом обов’язків.
Прокурор має право подавати позов до господарського суду в інтересах держави. Інтереси держави можуть збігатися повністю, частково або не збігатися зовсім з інтересами державних органів, державних підприємств і організацій чи з інтересами господарських товариств з часткою державної власності в статутному фонді. Проте держава може вбачати свої інтереси не тільки в їхній діяльності, а й у діяльності приватних підприємств, товариств, захисті підприємств з іноземними інвестиціями.
Відповідно до ст. 292 Цивільного процесуального кодексу України прокурор має право вносити апеляційне подання на рішення суду, що не набрало законної сили, коли він брав участь у справі. Підставами для внесення касаційного подання прокурором згідно зі ст. 324 Цивільного процесуального кодексу України є неправильне застосування судом норм матеріального права чи порушення норм процесуального права.
Ширші процесуальні повноваження прокурора передбачено ст. 29 Господарського процесуального кодексу України. Так, прокурор бере участь у розгляді справ за його позовами, а також може вступити за своєю ініціативою в справу, порушену за позовом інших осіб, на будь-якій стадії її розгляду для представництва інтересів громадянина або держави. З метою вступу в справу прокурор може подати апеляційне, касаційне подання, подання про перегляд рішення за нововиявленими обставинами або повідомити суд і взяти участь у розгляді справи, порушеної за позовом інших осіб.
У разі прийняття господарським судом позовної заяви, поданої прокурором в інтересах держави в особі органу, вповноваженого здійснювати функції держави в спірних правовідносинах, зазначений орган набуває статусу позивача.
Про свою участь у вже порушеній справі прокурор повідомляє господарський суд письмово, а в судовому засіданні – також і усно. Відмова прокурора від поданого ним позову не позбавляє позивача права вимагати розв’язання спору по суті. Відмова позивача від позову, поданого прокурором у інтересах держави, не позбавляє прокурора права підтримувати позов і вимагати розв’язання спору по суті.
Прокурор у господарському суді не є представником держави, він виступає як посадова особа найважливішого правоохоронного органу – прокуратури, який без особливих доручень від цього органу, а лише на підставі закону та свого службового становища виконує завдання представництва інтересів у суді.
Згідно з ч. 2 ст. 60 Кодексу адміністративного судочинства України, прокурор здійснює в суді представництво інтересів громадянина або держави в порядку, встановленому цим Кодексом та іншими законами, і може здійснювати представництво на будь-якій стадії адміністративного процесу. Представляючи в адміністративному суді інтереси громадянина або держави, прокурор реалізує виключно конституційні положення, закріплені у статтях 3, 13 Основного Закону, відповідно до яких держава зобов’язана забезпечувати захист прав і свобод громадян, а також усіх суб’єктів права власності та господарювання.
Прокурор діє від імені державного органу – прокуратури, на яку законодавством покладені наглядово-представницькі функції. Для підтвердження своїх повноважень в адміністративному судочинстві прокурору не потрібно надавати адміністративному суду ніяких документів (довіреностей), бо він виконує обов’язки, що надані йому законом. Його діяльність може бути віднесена до представництва, яке є самостійним інститутом адміністративного процесуального права, оскільки саме
Конституція є базовою підставою участі прокурора в адміністративному процесі. Підставою представництва прокурором у суді інтересів держави є наявність або загрози порушень економічних, політичних та інших державних інтересів унаслідок протиправних діянь фізичних або юридичних осіб, що вчинюються у відносинах між ними або з державою.
Нагляд за додержанням законів органами, які проводять оперативно- розшукову діяльність, дізнання, досудове слідство, спрямований на забезпечення встановленого порядку, виявлення й розкриття злочинів, розгляду заяв і повідомлень про них, законності здійснення оперативних заходів, слідства, правомірності прийнятих зазначеними органами рішень. Розслідування злочинів – це така діяльність, у якій зведено до мінімуму будь- які «зовнішні» види контролю (наприклад, народний, громадський, позавідомчий). У зв’язку з чим прокурорський нагляд тут має бути максимальний, з імперативними повноваженнями прокурора.
Аналіз змісту даної функції дає змогу зрозуміти, що вона охоплює кримінально-процесуальну та оперативно-розшукову діяльність суб’єктів, за якими право на її здійснення закріплене законом, тобто її назва не відповідає змісту, оскільки нагляд за додержанням законів органами, які проводять оперативно-розшукову діяльність, дізнання, досудове слідство передбачає нагляд за додержанням ними всіх законів (наприклад, трудового законодавства).
Прокурорський нагляд за оперативно-розшуковою діяльністю поширено на оперативні підрозділи органів внутрішніх справ, органів Служби безпеки України, Державної прикордонної служби України, органів Державної фіскальної служби, органів і установ Державної пенітенціарної служби України.
Значення прокурорського нагляду на цьому комплексному напрямі правоохоронної діяльності важко переоцінити. Як відомо, під час провадження оперативно-розшукової діяльності, дізнання та попереднього слідства неминуче зачіпають, а часто й суттєво обмежують права й законні інтереси громадян, гарантовані Конституцією та іншими законами (право на свободу, недоторканність тощо).
Під час виконання професійного обов’язку з додержання порядку розгляду заяв і повідомлень про злочини прокурор повинен стежити за тим, щоб усі заяви та повідомлення було зареєстровано й своєчасно прийнято щодо них одне з таких рішень: порушено кримінальну справу; відмовлено в порушенні кримінальної справи; заяву направлено на розгляд за належністю.
Порядок досудового слідства детально регламентовано Кримінальним процесуальним кодексом України. Прокурорський нагляд за безумовним його додержанням є однією з гарантій забезпечення прав учасників кримінального процесу (підозрюваних, обвинуваченого, потерпілого, свідків), невідворотності відповідальності за вчинений злочин. Одночасно слід звернути увагу на підвищення ролі також судового контролю за розслідуванням кримінальних справ. Ця загальновизнана розвинутими правовими системами тенденція в Україні знаходить своє втілення в зміні порядку проведення обшуку житла, прослуховування телефонних розмов, взяття особи під варту.
Нагляд за додержанням законів під час виконання судових рішень у кримінальних справах, а також при застосуванні інших заходів примусового характеру, пов’язаних із обмеженнями особистої свободи громадян. Прокуратура, здійснюючи цю функцію, покликана забезпечити, з одного боку, законність перебування затриманих, заарештованих, осіб, що за вироком суду перебувають у місцях відбування покарання у вигляді арешту, обмеження та позбавлення волі, а з іншого – законність діяльності закладів для виконання судових рішень у кримінальних справах і закладів, що застосовують інші заходи примусового характеру, пов’язані з обмеженням особистої свободи громадян.
Цей напрям прокурорської діяльності суттєво відрізняється від інших як за методами його здійснення, так і за повноваженнями. Прокурор не тільки перевіряє законність правових актів, які видає адміністрація установи виконання покарань, а й здійснює нагляд за законністю всієї діяльності цієї установи.
Згідно з вимогами законодавства, прокуратура здійснює нагляд для того, щоб своєчасно й правильно виконували вироки; утримання засуджених у місцях відбування покарання у вигляді арешту, обмеження та позбавлення волі проводили не інакше, як на підставах і в порядку, встановлених законом; було забезпечено додержання встановлених законом прав і обов’язків засуджених; було виконано законодавство про умовно-дострокове звільнення засуджених від відбуття покарання.
Предметом нагляду є додержання законності під час перебування осіб у місцях утримання затриманих, попереднього ув’язнення, інших установах, що виконують покарання або заходи примусового характеру, які призначає суд, додержання встановленого кримінально-виконавчим законодавством порядку та умов уримання або відбування покарання особами в цих установах, їхніх прав і виконання ними своїх обов’язків.
Прокурор має широкі наглядові повноваження. Він може в будь-який час відвідувати піднаглядні заклади, опитувати осіб, яких там тримають, знайомитися з усіма документами та матеріалами, перевіряти відповідність закону наказів і розпоряджень адміністрації місць позбавлення волі.
Йому також надано право вимагати від посадових осіб створення належних умов, що забезпечують права затриманих, осіб, узятих під варту, засуджених і осіб, щодо яких застосовано примусові заходи. Він може також отримувати від згаданих посадових осіб пояснення. Прокурор наділений повноваженнями відміняти незаконне дисциплінарне стягнення, накладене на особу, яка відбуває покарання, або негайно звільняти її своєю постановою з дисциплінарного ізолятора, приміщення камерного типу, карцеру, з-під варти, якщо встановлено, що особу затримано або взято під варту без законних підстав.
Ця функція прокуратури ґрунтовно відрізняється від інших за методами її здійснення. Прокурор не тільки перевіряє законність правових актів, які видає адміністрація установи виконання покарань, а й здійснює нагляд за законністю всієї діяльності цієї установи.
Згідно з вимогами законодавства, прокурорський нагляд здійснюється з метою своєчасного і правильного виконання вироку; належного утримання засуджених у місцях відбування покарання у вигляді арешту, обмеження та позбавлення волі виключно на підставах і в порядку, встановлених чинним законодавством; забезпечення додержання встановлених законодавством України прав і обов’язків засуджених; виконання законодавства про умовно- дострокове звільнення засуджених від відбуття покарання.
Виконання прокуратурою цієї функції спрямовано також на виконання Україною підписаних міжнародно-правових угод і конвенцій, зокрема Міжнародного пакту про громадянські і політичні права, Міжнародних стандартних правил поводження з ув’язненими, Зводу принципів захисту всіх осіб, що піддаються затриманню або ув’язненню в будь-якій формі.
Новелою конституційного законодавства України є віднесення до функції загального нагляду прокуратури функції нагляду за додержанням прав і свобод людини і громадянина, додержанням законів з цих питань органами виконавчої влади, органами місцевого самоврядування, їх посадовими і службовими особами (п. 5 ст. 121 Конституції України). Це завдання прокуратури України логічно розвиває положення ст. 3 Основного Закону, відповідно до якої права і свободи людини та їх гарантії визначають зміст і спрямованість діяльності держави. Держава відповідає перед людиною за свою діяльність. Утвердження і забезпечення прав і свобод людини є головним обов’язком держави.
З метою здійснення зазначеної функції прокуратура має обмежувати неправомірну або таку, що межує з правопорушенням, дію чи бездіяльність органів виконавчої влади, органів місцевого самоврядування, їх посадових і службових осіб передбаченими Конституцією та законами України засобами в межах своєї компетенції.
Загальний нагляд здійснюється Г енеральним прокурором та підпорядкованими йому прокурорами стосовно органів виконавчої влади, органів місцевого самоврядування. їх посадових і службових осіб, а також щодо організацій, підприємств і установ, незалежно від форми їх власності, службових осіб і в окремих визначених законом випадках – громадян України.