Слово «прокуратура» походить від латинського слова ргакиго – «керую».
У механізмі державної влади прокуратура виступає відносно самостійним інститутом і безпосередньо не входить до законодавчої, виконавчої чи судової гілок влади, хоча й тісно взаємодіє з усіма гілками влади, особливо з останньою.
Проблема визначення місця прокуратури в системі поділу влади особливо гостро дискутується у теорії. У центрі уваги вітчизняних та зарубіжних вчених періодично стають питання статусу органів прокуратури, місця прокуратури в системі органів держави, функції прокуратури, а також інші проблеми, що стосуються прокурорської діяльності. Пов’язано це з тим, що в Конституції України не визначено місце прокуратури в системі органів державної влади, що створює загрозу порушення принципу поділу державної влади. У зв’язку з необхідністю реформування прокуратури в Україні гострота цих дискусій зросла.
Ряд авторів наполягають на тому, що прокуратура повинна перебувати при законодавчій владі, вона є її уповноваженим органом. Яких-небудь організаційно-правових механізмів, що зв’язують законодавчу владу й прокуратуру, вони не називають, а, власне кажучи, як основний аргумент наводять приналежність прокуратурі за її правовою природою функції нагляду за додержанням законів від імені Верховної Ради України, хоча це не передбачено Конституцією України. Тому, на сьогодні відсутні підстави для віднесення прокуратури до законодавчої гілки влади і визнання її спеціальним органом з реалізації функції парламентського нагляду за виконанням законів.
Адміністративно-владний характер повноважень прокурора з нагляду за додержанням законів органами, що здійснюють оперативно-розшукову діяльність, дізнання, досудове слідство, а також за додержанням законів при виконанні судових рішень у кримінальних справах і при застосуванні інших мір примусового характеру, пов’язаних із обмеженням особистої свободи людини, певною мірою сприяє формуванню у деяких вчених і практиків поглядів на прокуратуру як орган виконавчої влади. Зазначені функції прокуратури пов’язані з тим, що прокурор є суб’єктом кримінального переслідування. При їх здійсненні прокурор безпосередньо не займається забезпеченням виконання законів і підзаконних нормативних актів, не управляє державними справами, не приймає з цією метою управлінських рішень владного характеру, тобто не має ніякої адміністративної влади. Прокурорській діяльності не властива жодна характерна ознака виконавчої влади і тому прокуратура не може бути віднесена до виконавчої влади.
В Україні прокуратура не може відноситися й до судової влади. Конституція України встановлює, що правосуддя здійснюється тільки судами, юрисдикція яких поширюється на всі правовідносини, що виникають у державі (ст. 124). Проте у юридичній літературі наявна точка зору, прихильники якої обґрунтовують ідею про те, що прокуратура відноситься до судової влади, оскільки забезпечує реалізацію відповідних функцій судової влади, які поза прокурорською діяльністю залишилися б деклараціями.
Отже, прокуратура є незалежним органом у системі судової влади, на яку у сфері кримінального процесу покладаються: кримінальне переслідування в досудовому провадженні та підтримання державного обвинувачення в суді; нагляд за додержанням законів органами, які проводять оперативно-розшукову діяльність та досудове слідство; нагляд за додержанням законів органами та установами, які виконують судові рішення, а також застосовують заходи примусового характеру, пов’язані з обмеженням особистої свободи громадян.
Проте, така ідея не тільки не ґрунтується на чинному законодавстві та положенні принципу поділу влади, а й прямо суперечить їм. Виходячи із функціонального навантаження прокуратури, вона не може бути підсистемою у системі судової влади. Включення в систему судової влади прокуратури як органу кримінального переслідування в будь-якій його формі – розслідування злочинів, підтримання обвинувачення в суді – зовсім неприпустимо, оскільки несумісне з формуванням правової держави. Крім того, у теорії судова влада розуміється як система спеціальних органів держави – судів, які розв’язують у суспільстві в особливій процесуальній формі соціальні конфлікти правового характеру. Зважаючи на це, жоден інший державний орган, окрім суду, не може здійснювати судову владу, а відтак, бути її носієм.
Справді, прокуратура не здійснює ані правосуддя, ані нагляд за законністю діяльності судів. Кінцевою метою участі прокурора в розгляді судом конкретних справ є забезпечення прав і законних інтересів окремих осіб, а також інтересів держави.
Поділ влади у державі – це не механічне розмежування повноважень різних державних органів. Необхідно кожному з них надати право конституційного контролю над іншими органами, щоб жодна галузь влади не могла підкорити собі інші або переступити межі їхньої діяльності. До того ж, усі органи влади мають діяти в умовах взаємного співробітництва, забезпечуваного системою «стримувань і противаг». Ця система зумовлена практичною потребою так організувати функціонування органів влади, щоб вони могли виступати стосовно один одного як цілком самостійні та рівноправні.
Можливість існування поряд із законодавчою, виконавчою і судовою гілками влади ще й контрольно-наглядової гілки державної влади як четвертої досліджували В. Я. Тацій, Ю. М. Тодика, М. В. Цвік, В. Є. Чіркін та інші вчені, які до носіїв цієї влади відносять вищі органи держави, незалежні в здійсненні своїх функцій, організаційно відокремлені, наділені специфічними повноваженнями й сферою їхнього застосування.
Умовно В.Є.Чіркін виділяє чотири види здійснення контрольно наглядової влади: контроль за конституційністю законів та інших актів (конституційні суди, комітети конституційного нагляду, конституційні ради), нагляд за додержанням законів (прокуратура), контроль за додержанням прав людини (омбудсмени, народні правозахисники), фінансовий контроль (рахункові палати, генеральні контролери, генеральні аудитори).
Органи контрольно-наглядової влади структурно не входять у жодну з конституційно визначених гілок влади і діють самостійно. До таких органів в Україні можна віднести прокуратуру, Уповноваженого Верховної Ради України з прав людини, Рахункову палату. Органи контрольнонаглядової влади мають специфічні правові форми і методи контролю (нагляду) в окремих сферах діяльності законодавчої, виконавчої й судової гілок державної влади та ставлять за мету не допустити перевищення іншою гілкою влади своїх повноважень.
Таким чином, прокуратура, не входячи в жодну з існуючих гілок державної влади, є її самостійним органом. Вона виконує в державному механізмі особливу роль, зумовлену історичними традиціями, рівнем розвитку, функціонуванням правових інститутів і виконанням ними своїх правоохоронних завдань. Прокуратура є одним зі спеціальних суб’єктів конституційно-правових відносин, які діють від імені держави, мають суспільно необхідні та законодавчо регламентовані цілі, завдання, функції, повноваження та засоби їх реалізації.
Досвід зарубіжних країн свідчить, що існують різні варіанти вирішення питання про місце прокуратури у системі державної влади. Так, є країни, де прокуратура знаходиться в складі міністерства юстиції (США, Франція, Польща). Зокрема, у США і Польщі міністр юстиції є одночасно і генеральним прокурором. Йому підпорядковані нижчестоящі прокурори. До того ж, у США Генеральний прокурор входить до складу президентської адміністрації.
Є ряд країн, де прокуратура входить до складу судового корпусу (магістратури) і знаходиться при судах (Іспанія, Італія). Будучи включеною в систему судової влади з функціональною автономією, прокуратура виконує завдання у відповідності з принципами єдності дій, ієрархічної залежності, законності і неупередженості. Так, в Іспанії прокуратура сприяє юстиції в захисті законності, прав та свобод громадян, а також слідкує за дотриманням незалежності трибуналів, добивається перед ними задоволення публічного інтересу. Очолює її Генеральний прокурор держави, який в ієрархії судової влади вважається наступною особою після голови Верховного трибуналу.
Є також країни, де прокуратура виділена в окрему систему і підзвітна парламенту (КНР, Куба, Словакія). У цих країнах на прокуратуру покладається також загальний нагляд за законністю. А є країни, де прокуратури немає (Великобританія).
Європейський досвід показує, що коли прокуратура знаходиться в системі судової влади, її статус у суспільстві більш стабільний, а діяльність більш прозора і незалежна. В державах, де прокуратура належить до виконавчої влади, спостерігається тенденція до перманентного вдосконалення статусу прокурорів, забезпечення їх незалежності від впливу уряду. Причому деякі держави йдуть на кардинальні зміни статусу прокуратури. Так, у 1997 році в Фінляндії було проведено реформу, внаслідок якої прокуратуру виведено із системи Міністерства юстиції та започатковано її діяльність як самостійного органу в системі судової влади.
У радянській і пострадянській юридичній літературі висловлені різноманітні погляди щодо місця прокуратури в системі державного механізму. Вони зводяться до наступного:
1) прокуратура повинна бути включена в судову гілку влади і її основною функцією повинно стати здійснення обвинувальної влади в державі;
2) прокуратура не повинна належати ні до виконавчої, ні до судової влади, а має бути органом Верховної Ради України, щоб реально забезпечувати законність;
3) враховуючи статус Президента, котрий визнається гарантом Основного Закону, прав і свобод громадянина, було б логічно конструювати прокуратуру як структуру президентської влади, яка здійснює від його імені нагляд за виконанням законів і указів Президента України в державі;
4) діяльність прокуратури носить особливий, самостійний характер державної влади, що діє на основі притаманних цьому органу принципів і повноважень.
Визначаючи місце прокуратури в системи органів державної влади, вважаємо, що вона є самостійним державним органом та не входить до законодавчої, виконавчої чи судової гілок влади, хоча й тісно взаємодіє з усіма гілками влади, особливо з останньою.
Прокуратура – єдина централізована система державних органів, які діють в системі правоохоронних органів держави і від імені України здійснюють нагляд за точним виконанням та єдиним застосуванням законів через своєчасне виявлення правопорушень, вжиття заходів щодо їх усунення і притягнення винних до відповідальності, забезпечують захист від неправомірних посягань на суспільний і державний лад, права й свободи людини, а також основи демократичного устрою.