Загальні принципи державного управління у Конституції України
Конституція України є системоутворюючим документом, який визначає ключові засади життєдіяльності суспільства взагалі і влади зокрема. По суті, конституційні засади державного управління – це базові принципи, на яких ґрунтується державне управління в Ук – раїні. Їх особливістю є те, що вони закріплені в акті вищої юридичної сили – Конституції України, прийнятої 28 червня 1996 р. Закріплення цих принципів в Основному Законі забезпечує їх:
– верховенство: не може бути прийнятий закон чи інший нормативно-правовий акт, що суперечить цим принципам;
– тривалість дії, оскільки конституції зазвичай є актами тривалої дії;
– стабільність: чинну Конституцію України в частині основ конституційного ладу надзвичайно складно змінити.
У Конституції України знаходить відображення низка загальних принципів державного управління, а саме:
– демократизму: відтворює народовладдя, а саме визначає роль народу як єдиного носія і джерела влади, яку він реалізовує як опосередковано – через референдуми та виборчу систему, так і безпосередньо – через органи державної влади та місцевого самоврядування ( ст. 1, 5, 7, 13, 15, 38, 55, 56, 140-146 Конституції України);
– поділу влади, припускає поділ системи влади на три гілки: законодавчу, виконавчу та судову; при цьому органи законодавчої, виконавчої та судової влади здійснюють свої повноваження у межах, встановлених Конституцією України, і відповідно до законів України (ст. 6 Конституції України). Такий підхід унеможливлює концентрацію влади в одних руках, сприяючи створенню системи стримувань та противаг у владі та запобіганню встановленню недемократичного режиму;
– законності: передбачає пріоритет закону і спрямований на створення міцних правових засад у всіх основних сферах діяльності держави, правове регулювання державного управління та місцевого самоврядування, чітке дотримання всіма організаційними структурами та громадянами норм права. Він зумовлює необхідність переважно законодавчого визначення основних цілей, функцій, структур, процесів, самих принципів державного управління. Із цим принципом безпосередньо пов’язаний принцип правової захищеності управлінського рішення, тобто прийняття управлінських рішень на підставі знання чинного законодавства і тільки з урахуванням їх відповідності чинним правовим актам (ч. 2 ст. 6, ч. 2 ст. 19 Конституції України);
– верховенства права: Конституція України має найвищу силу. Закони та інші нормативно-правові акти приймаються на основі Конституції України і повинні відповідати їй (ст. 8 Конституції України).
Засади державного управління
Крім того, Конституція України закріплює засади державного управління:
1) республіканську форму правління та унітарну форму державного устрою (ст. 2 і 5 Конституції України);
2) виключне право народу визначати і змінювати конституційний лад в Україні (ч. 3 ст. 5 Конституції України);
3) розподіл повноважень між законодавчими, виконавчими і судовими органами шляхом регламентації суб’єкт-об’єктного складу державного управління (зокрема ст. 75, 85, 102, 106, 113, 116, 119, 121, 124, 147 Конституції України);
4) самостійність місцевого самоврядування (ст. 5, 140-146 Конституції України);
5) функціонування інституту Уповноваженого Верховної Ради України з прав людини (ст. 55 Конституції України) та ін.
Ідеологічно у нормах Конституції України визначено також низку інших засад державного управління, до яких входять такі:
– державне управління виконує завдання, які поставлені державою у законах і підзаконних актах;
– державне управління втілюється в спеціально створеному державному апараті – органах державного управління;
– державне управління є динамічним процесом реалізації управлінської сфери діяльності держави;
– державне управління має повсякденний, безперервний і оперативний характер, оскільки органи державного управління працюють на постійній основі і у своїй діяльності забезпечують виконання функцій держави;
– державне управління охоплює основні сфери суспільного життя (політичну, соціально- економічну, гуманітарну);
– державне управління має підзаконний характер.
Регламентація суб’єкт-об’єктного складу державного управління
Конституційна регламентація суб’єкт-об’єктного складу державного управління в Україні означає закріплення у нормах Основного Закону засад функціонування законодавчої, виконавчої та судової влади в державі.
Єдиним органом законодавчої влади в Україні є парламент – Верховна Рада України (ст. 75 Конституції України).
З принципу поділу влади випливає, що Верховна Рада України не розглядається як орган вищого рівня щодо інших органів державної влади та органів місцевого самоврядування. Вплив парламенту України на діяльність інших органів державної влади і органів місцевого самоврядування здійснюється виключно шляхом прийняття відповідних законів, обов’язкових для всіх суб’єктів на території України. Лише цей орган має повноваження приймати закони, які є актами найвищої юридичної сили.
Верховна Рада України є однопалатним органом, обирається вільними виборами на основі загального, рівного і прямого виборчого права шляхом таємного голосування строком на п’ ять років.
До складу Верховної Ради України входять 450 народних депутатів України, якими можуть бути лише громадяни України, що на час виборів досягли 21 року, мають право голосу і проживають в Україні протягом останніх п’яти років. Для керівництва своєю роботою Верховна Рада України обирає зі свого складу Голову, першого заступника і заступника Голови Верховної Ради України.
Відповідно до ст. 85 Конституції України на Верховну Раду України покладено виконання таких основних функцій у сфері державного управління:
– прийняття законів;
– затвердження Державного бюджету України та внесення змін до нього;
– контроль за виконанням Державного бюджету України, прийняття рішення щодо звіту про його виконання;
– визначення засад внутрішньої і зовнішньої політики;
– затвердження загальнодержавних програм економічного, науково-технічного, соціального, національно-культурного розвитку, охорони довкілля;
– розгляд і прийняття рішення щодо схвалення Програми діяльності Кабінету Міністрів України;
– здійснення контролю за діяльністю Кабінету Міністрів України відповідно до Конституції України;
– затвердження рішень про надання Україною позик і економічної допомоги іноземним державам та міжнародним організаціям, а також про одержання Україною від іноземних держав, банків і міжнародних фінансових організацій позик, не передбачених Державним бюджетом України, контроль за їх використанням;
– затвердження переліку об’єктів права державної власності, що не підлягають приватизації;
– здійснення парламентського контролю у межах, визначених Конституцією України;
– визначення правових засад вилучення об’єктів права приватної власності.
Верховна Рада України виключно шляхом прийняття законів може вирішувати широке
коло питань суспільної життєдіяльності (ст. 92 Конституції України), в тому числі: щодо формування структур влади, відповідальності Кабінету Міністрів України та прийняття резолюції недовіри Уряду України тощо. З метою здійснення законодавчих робіт, підготовки і попереднього розгляду питань, що належать до повноважень Верховної Ради України, утворюються її комітети, які працюють постійно. Для розгляду питань, що мають тимчасовий характер або не належать до тих, які підлягають розгляду у вже працюючих комітетах, Верховна Рада України може створювати тимчасові спеціальні комісії. У разі необхідності проведення розслідувань, пов’язаних із питаннями, що зачіпають інтереси усього суспільства, Верховна Рада України може створювати тимчасові слідчі комісії. Робота Верховної Ради України організовується відповідно до Регламенту Верховної Ради України.
Виконавча влада забезпечує безпосереднє управління державними справами. Їй властиві такі ознаки: організаційний характер; неперервне здійснення скрізь, де функціонують колективи людей; предметність; примусовість, опора на силу.
Формою виконавчої влади є ієрархічно побудований апарат. Вона організаційно єдина, ланки нижчого рівня підпорядковані ланкам вищого рівня. Виконавча влада, яка в класичному розумінні (Джон Локк, Шарль Луї Монтеск’є) розглядалася як вторинна щодо законодавчої, в умовах демократичної правової держави перетворюється на рівноцінну із законодавчою та судовою.
Вищим органом у системі органів виконавчої влади є Кабінет Міністрів України (ст. 113 Конституції України).
Статті 116, 117 Конституції України визначають сферу повноважень Кабінету Міністрів України, в межах якої він видає постанови і розпорядження, обов’язкові до виконання.
Структурною ланкою виконавчої вертикалі є центральні органи виконавчої влади (ЦОВВ), до складу яких входять міністерства, інші центральні органи виконавчої влади – служби, агентства, інспекції (ст. 16 Закону України “Про центральні органи виконавчої влади”). Разом з тим у системі органів виконавчої влади діють й інші центральні органи та установи України (наприклад Рахункова палата України, Національний банк України, Національний олімпійський комітет та ін.).
Наступним організаційно-правовим рівнем системи органів виконавчої влади є місцеві органи виконавчої влади. Виконавчу владу в областях і районах, містах Києві та Севастополі виконують місцеві державні адміністрації. Функції виконавчої влади також виконують місцеві (територіальні) органи (підрозділи) міністерств та інших ЦОВВ. Органи виконавчої влади забезпечують управління економічною та соціальною сферами всієї країни, вирішення решти управлінських справ.
Судова влада є частиною доктрини поділу влади у правовій державі. В Україні правосуддя здійснюється виключно судами. Делегування функцій судів, а також привласнення цих функцій іншими органами чи посадовими особами не допускаються (ст. 124 Конституції України).
Основу судової влади в Україні становлять суди, що є різними за компетентністю та юрисдикцією. Цим питанням у Конституції України присвячені розд. VIII (ст. 124-131) та розд. XII (ст. 147-153).
Отже, реалізація принципу поділу влади покликана запобігти концентрації всієї державної влади в однієї особи або одному органі через запровадження системи взаємних стримувань і противаг між органами, які належать до різних частин влади.
Слід зазначити також, що словосполучення “поділ влади” означає поділ не самої влади (оскільки вона є неподільною і належить виключно народові), а механізм її здійснення. Він структурується за функціональною та суб’єктною ознаками. У першому випадку поділ влади означає виділення основних функціональних видів діяльності держави – законотворення, правозастосування та правосуддя; у другому йдеться про організаційний устрій держави як сукупність різних видів державних органів – законодавчих, виконавчих і судових з притаманною їм компетенцією – державно-владними повноваженнями.
Президент України наділений певними повноваженнями у сфері державного управління і здійснює інтегруючі функції в межах свого конституційного призначення як “глави держави”.
У президентських республіках він є главою держави і главою виконавчої влади, в республіках парламентського типу – тільки главою держави, але не уряду, в республіках змішаного типу – тільки главою держави, але з великими юридичними і реальними повноваженнями щодо керівництва урядом.
Інститут президентства поширений у більш ніж 130 країнах, що входять до складу ООН. В Україні його було введено 5 липня 1991 р. Законом “Про застосування поста Президента Української РСР і внесення змін і доповнень до Конституції (Основного Закону) Української РСР”.
Центральною фігурою в інституті президентства є Президент України, який за Конституцією України є главою держави, тобто уособлює державу і державну владу в цілому, а не її складові частини.
Президента України обирають громадяни України на основі загального, рівного і прямого виборчого права шляхом таємного голосування строком на п’ять років. Він повинен бути громадянином України. Одна і та сама особа не може бути Президентом України більше ніж два строки підряд.
Конституція України встановлює недоторканність Президента України під час виконання ним своїх повноважень. Повноваження Президента України закріплені в Конституції України і об’єднують повноваження:
– у сфері законодавства (право законодавчої ініціативи; право вето);
– щодо діяльності Верховної Ради України (припиняє повноваження Верховної Ради України у випадках, передбачених Конституцією України);
– пов’язані з призначенням на посади і звільнення з посад Прем’єр-міністра України, членів Кабінету Міністрів та інших посадових осіб;
– установчі (наприклад утворює, реорганізовує та ліквідовує за поданням Прем’єр-міністра України міністерства та інші центральні органи виконавчої влади; утворює суди у визначеному законом порядку);
– у сфері забезпечення державної незалежності, національної безпеки та оборони країни. Президент України є Верховним Головнокомандувачем Збройних Сил України;
– в галузі правосуддя (зокрема призначає третину складу Конституційного Суду України);
– пов’язані з наданням громадянства України та його позбавленням, наданням притулку в Україні;
– представницькі (наприклад представляє державу в міжнародних відносинах, здійснює керівництво зовнішньополітичною діяльністю держави, веде переговори та укладає міжнародні договори України).
Рада національної безпеки і оборони України є координаційним органом з питань національної безпеки і оборони, який вносить пропозиції Президентові України щодо реалізації засад внутрішньої та зовнішньої політики у сфері національної безпеки і оборони, координує і контролює діяльність органів виконавчої влади в цій сфері. Основне цільове призначення цього органу та його склад визначені Конституцією України (ст. 109).
Ефективність функціонування системи органів виконавчої влади певною мірою визначається раціональністю управлінських зв’язків між органами різних організаційно-правових статусів. Такі зв’язки формуються і діють як по вертикалі, так і по горизонталі.
В основу формування вертикальних управлінських зв’язків у Конституції України покладено повноваження Кабінету Міністрів України щодо спрямування, координації діяльності міністерств, інших органів виконавчої влади (п. 9 ст. 116).
Горизонтальні управлінські зв’язки на центральному рівні передбачають координацію роботи центральних органів виконавчої влади у формуванні та реалізації державної політики у відповідних рамках.
На місцевому рівні горизонтальні управлінські зв’язки базуються на взаємовідносинах місцевих державних адміністрацій з територіальними органами центральних органів виконавчої влади. Голови державних адміністрацій координують діяльність територіальних підрозділів міністерств та інших центральних органів виконавчої влади й сприяють їм у виконанні покладених на них завдань. Формування управлінських зв’язків на цьому рівні великою мірою визначається взаємовідносинами органів виконавчої та представницької влади. Місцеві державні адміністрації здійснюють повноваження, делеговані їм обласними і районними радами, згідно з Конституцією України (ч. 6 ст. 118) та Законом України “Про місцеве самоврядування” й у цій частині підзвітні та підконтрольні останнім.
Органи місцевого самоврядування з питань здійснення ними повноважень органів виконавчої влади підконтрольні відповідним органам виконавчої влади (ч. 4 ст. 143 Конституції України).