Компоненти законності
Важливим фактором розуміння суті державного управління є усвідомлення його принципів. До загальних принципів державного управління входить, зокрема, принцип законності.
Задля повного розуміння поняття законності слід брати до уваги, що це поняття складається з двох компонент:
1) внутрішньої як наявності якісних, правових, науково обґрунтованих нормативно-правових актів;
2) зовнішньої як чіткого і неухильного виконання приписів нормативно-правових актів усіма суб’єктами державного управління.
Законність – це сукупність різноманітних, але однопланових вимог, пов’язаних із ставленням до законів та до їх втілення в життя. Головними з таких вимог є:
– точне і неухильне дотримання законів тими, кому вони адресовані;
– дотримання ієрархії законів та інших нормативно-правових актів;
– незаперечність законів, відповідно до якої ніхто не може скасувати закон, крім органу, який його прийняв.
Вказані вище вимоги становлять зміст законності. Ці вимоги можуть бути сформульовані безпосередньо в законах, проголошені владою або виражені в інший спосіб. Якщо вони тільки проголошуються, а не виконуються, то законність буде формальною. Якщо ж зазначені вимоги реалізуються (виконуються), то законність буде реальною.
Донедавна питання законності традиційно розглядалися в рамках юридичної науки. Проте віднедавна вони стали об’єктом уваги вітчизняної науки державного управління, що дало змогу на основі використання комплексного підходу розширити наукові горизонти для вивчення цього явища і пошуку шляхів ефективної реалізації його потенціалу.
Широке та вузьке розуміння законності у державному управлінні
Законність у широкому розумінні в державному управлінні – це наявність науково обґрунтованих, закріплених у нормативно- правових актах правових норм, що відображають волю народу, відповідають Конституції, перебувають між собою в суворій ієрархічній підпорядкованості, враховують реалії сьогодення і спрямовані на послідовне й неухильне виконання цих норм у майбутньому всіма державними органами, посадовими особами, громадянами й об’єднаннями.
У вузькому розумінні законність розглядається як принцип, режим і метод державного управління.
Законність як принцип у державному управлінні
Аналіз наукового доробку щодо законності як принципу в державному управлінні дає підстави стверджувати, що під цим принципом мається на увазі основоположна засада діяльності суб’єктів державного управління (органів державної влади та посадових осіб), що поширюється на сфери правозастосування і правотворчості, полягає в суворому і неухильному дотриманні правових норм з метою реалізації суб’єктами своїх прав та виконання передбачених законом обов’язків.
Законність у сфері правотворчості означає, по-перше, верховенство положень закону щодо норм усіх інших правових актів; по-друге, зумовленість положеннями законів кола суб’єктів нормотворчих повноважень у нашій державі, форм і меж відповідної їх діяльності; по-третє, обов’язок держави організувати всебічну і повну реалізацію цих вимог у процесі провадження правотворчої діяльності.
Законність як правовий режим у державному управлінні
Законність у сфері правозастосування відповідає правовому режиму державного управління, який можна охарактеризувати як такий режим (фр. régime від лат. regimen – управління, командування, керівництво), відповідно до якого суб’єкти державного управління здійснюють свої повноваження на підставі Конституції та законів України. Принцип законності передбачає пріоритет закону і спрямований на створення міцних правових засад у всіх сферах діяльності держави. Цей принцип означає такий стан відносин органів влади і їх посадових осіб з населенням, за якого поведінка сторін будується на основі закону та обов’язку обопільного дотримання законів, а юридична відповідальність за недотримання законності настає невідворотно і незалежно від ролі суб’єкта відносин в управлінській ієрархії.
Законність як метод державного управління
Законність як метод державного управління є сукупністю способів, прийомів і засобів, за допомогою яких управлінська діяльність спрямовується на виконання законів, причому у встановлених законами формах і визнаними законами методами.
Вітчизняні дослідники оцінюють природу категорії “законність” і як принципу, і як режиму, і як методу за таким підходом: спочатку виникає принцип (ідея) законності, потім – режим (стан) законності, що використовується державою як метод для вирішення завдань, що стоять перед нею.
Серед особливостей законності як принципу державного управління слід виділити такі:
а) органи (посадові особи), що здійснюють державне управління, повинні приймати нормативно-правові акти, що не суперечать Конституції та законам України;
б) право домінує над владою, що унеможливлює свавілля чиновників стосовно окремої особи;
в) у державі діють органи, що здійснюють контроль і нагляд за забезпеченням законності в державному управлінні.
Кожен із загальних принципів державного управління має доволі складну будову. Він складається із низки різних імперативів, які тісно пов’язані один з одним. Так, принцип законності в українській управлінській та правовій системах формують такі імперативи:
– Конституція України має найвищу юридичну силу (ч. 2 ст. 8 Конституції України);
– закони та інші нормативно-правові акти приймаються на основі Конституції України і повинні відповідати їй (ч. 2 ст. 8 Конституції України);
– норми Конституції України є нормами прямої дії. Звернення до суду для захисту конституційних прав і свобод людини і громадянина безпосередньо на підставі Конституції України гарантується (ч. 3 ст. 8 Конституції України);
– органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов’язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України (ч. 2 ст. 19 Конституції України);
– власність не повинна використовуватися на шкоду людині і суспільству (ч. 3 ст. 13 Конституції України) і т ін.
З принципу законності в державному управлінні випливає низка методологічних і практичних положень. Зокрема, принцип законності:
1) передбачає, що формування і розвиток державного управління мають стійкі правові засади, визначаються законом і полягають у його практичній реалізації;
2) зумовлює актуальність своєчасного і правильного правового регулювання змін у змісті, організаційній структурі, елементах діяльності органів влади (як державної, так і місцевого самоврядування);
3) вимагає чіткого порядку їх нормативної діяльності, особливо прийняття і виконання правових актів;
4) є основою для формування і підтримки свідомої дисципліни в діяльності державних службовців.
Характеризуючи зміст законності, необхідно дати відповідь на таке запитання: чи означає законність вимогу дотримання лише закону чи також і інших нормативно-правових актів, до яких входять рішення уряду України? Якщо йдеться про співвідносність актів, їх юридичну силу, ієрархію і вимоги першочергового виконання, то в цьому сенсі йдеться про закони тільки як про акти вищих органів державної влади (тобто про законодавство у вузькому розумінні). Для інших цілей можливе використання терміна законодавство в широкому розумінні (у тому числі й урядового рішення). Прикладом цьому слугує прийняття яким-небудь органом влади підзаконного акта відповідно до закону, на його підставі і в межах законних повноважень. У цьому прикладі законність вимагає дотримання і виконання такого акта. Адже слід розуміти, що за допомогою законів усіх питань і відносин практичного спрямування не вирішити. Забезпеченню законності у цьому плані стають на заваді урядові рішення, акти центральних органів виконавчої влади, органів місцевого самоврядування за умови наявності дієвого контрою за ними (в тому числі з боку громадян та громадськості).
Форми законності у державному управлінні
Законність має такі форми:
– втілення в законодавстві кращих правових ідей, пріоритету прав і свобод людини, справедливість Конституції України і законів, їх відповідність реальним суспільним відносинам;
– верховенство Основного Закону – ієрархія нормативно-правових актів (підпорядкування всіх підзаконних актів законам, а законів – Конституції України);
– неухильне дотримання законів, інших нормативно-правових актів та судових рішень усіма членами суспільства, органами влади і посадовими особами;
– ефективний державний і громадський захист чинності Конституції України і законів. Для застосування принципу законності на практиці має бути забезпечена можливість ефективного судового оскарження громадянами дій держави та її структур.
Гарантії законності
Під гарантіями законності розуміють фактори, що об’єктивно склалися, і заходи щодо укріплення режиму точного і неухильного втілення вимог закону в життя. Структурно гарантії законності класифікують на загальні та спеціальні.
Загальними гарантіями законності є об’єктивні умови суспільного співжиття, у межах яких здійснюється правове регулювання та функціонує правова система. Вони визначають атмосферу функціонування та реалізації права, його ефективність і, як наслідок, – рівень законності. Вони ж створюють необхідні умови для розвитку і вдосконалення права, а отже, і для підвищення рівня законності.
Об’єктивний характер загальних гарантій та їх взаємозв’язок із функціонуванням суспільства дають можливість класифікувати гарантії за основними сферами його життєдіяльності:
– економічні гарантії формуються в процесі функціонування економічної системи суспільства шляхом створення матеріальних умов для реалізації правових приписів. Умовами, що забезпечують законність, є рівень розвиненості економічних відносин, стабільність діяльності суб’єктів господарювання, підвищення рівня добробуту населення, продуктивності праці, зростання обсягів виробництва, ефективна грошова система та економічна політика держави;
– політичні гарантії базуються на сильній легітимній державній владі, що здатна ефективно здійснювати управлінські функції. Це влада, що спирається на демократичні інститути, користується підтримкою населення та здатна забезпечити і гарантувати реалізацію прийнятих нею рішень. Легітимна демократична влада є запорукою стабільності суспільства, забезпечення суспільної злагоди і безпеки та ефективної боротьби з порушеннями закону. Важливу роль у забезпеченні політичних умов гарантування законності відіграють також інші суб’єкти політичних відносин, що є складовими політичної системи суспільства. Адже діяльність саме таких суб’єктів становить перешкоду тиску недемократичної держави на суспільство, сприяє відображенню та врахуванню різноманітних інтересів суспільства, забезпечуючи їх компроміс, та гарантує участь населення як у прийнятті, так і в реалізації державно-управлінських рішень. А це, у свою чергу, гарантує усвідомлене ставлення до права та добровільне виконання його положень;
– духовні гарантії формуються в процесі духовного розвитку суспільства. Правова ідеологія є важливим елементом суспільної і тому перебуває під впливом політичної, правової та загальної культури населення. Особливе значення має правова культура, що формує повагу до права та переконання в необхідності усвідомленого виконання його положень. Правова культура сприяє формуванню переконання в демократичності державної влади, в її суспільному та соціальному значенні, у можливості забезпечити та гарантувати суб’єктивні права. Формування необхідного рівня культури населення забезпечується шляхом правового виховання, прийняття зрозумілих та реальних для виконання правових приписів, правової пропаганди, патріотичної роботи, формування поваги до прав людини та відчуття відповідальності;
– соціальні гарантії передбачають наявність стабільного суспільства з високим рівнем життя та соціальної захищеності населення. Вони відображають суспільне значення людини, реальні можливості усвідомленого функціонування як суб’єкта суспільних відносин. Звичайно ж незахищеність населення, зниження життєвого рівня, зростання безробіття та вартості соціальних послуг свідчить про політичний авторитаризм держави і перешкоджає сприйняттю прийнятих нею рішень. Особливо значення цих гарантій підвищується в перехідний період розвитку держави, коли становлення нових державно-владних інститутів не забезпечує повною мірою реалізацію загальносоціальних функцій держави;
– громадські гарантії – заходи громадськості щодо боротьби з порушенням законності, її підтримки і зміцнення (комісії, комітети, засоби масової інформації тощо). Важливим при цьому є врахування того, що стабільна законність можлива лише за умови соціальної стабільності і впевненості населення не лише в завтрашньому дні, а й у гарантованості наданих прав і свобод.
Спеціальні гарантії забезпечення законності визначаються зазвичай як сукупність юридичних та організаційних засобів, створених спеціально для забезпечення законності. Юридичні гарантії являють собою обумовлену рівнем розвитку суспільства систему засобів, що закріплені в чинному законодавстві, мають юридичний характер і безпосередньо спрямовані на забезпечення законності. Вони включають:
– конституційне закріплення принципу законності та засобів щодо його забезпечення;
– удосконалення чинного законодавства;
– засоби вияву порушень законності;
– засоби запобігання правопорушенням;
– ефективні засоби юридичної відповідальності та захисту прав та свобод суб’єктів;
– якісну роботу правоохоронних органів, органів судового захисту, омбудсмана;
– засоби контролю та нагляду за реалізацією нормативно-правових актів;
– засоби профілактики порушення законності;
– розвинуту правосвідомість та правову культуру населення і суспільства в цілому.
Особливістю цих гарантій є те, що вони спеціально створюються для забезпечення і охорони законності, завжди отримують правове закріплення: розробляються, охороняються і гарантуються державою.
Організаційні гарантії базуються на створенні оптимальної структури державного апарату, реалізації принципу поділу влади та організації роботи спеціальних органів. Система організаційних гарантій теж отримує нормативне закріплення, однак її своєрідність виявляється в поширенні на діяльність спеціальних державних структур. До цих гарантій належать:
– чітка визначеність та нормативна фіксація повноважень державних органів;
– функціональне розмежування діяльності владних структур;
– конституційне закріплення принципів організації державного апарату;
– незалежність юрисдикційних органів та підпорядкованість їх закону;
– створення необхідних умов для роботи правоохоронних органів та адвокатури;
– добір та розстановка державних кадрів;
– наявність органів, що здійснюють контроль та нагляд за законністю;
– наявність системи стримувань і противаг у діяльності державних органів владного характеру.
Гарантіями законності є певні суб’єктивні фактори як умови, що залежать від діяльності різноманітних суб’єктів. Безпосередній вплив на рівень законності справляють:
– пануючі в юридичній науці науково-теоретичні концепції;
– вплив гуманістичних ідей на розвиток сучасної юриспруденції;
– діяльність парламентарів, зумовлена демократичними традиціями та встановленням інтересів народу чи політичними традиціями, що зумовлюють пріоритет партійних інтересів над загальнолюдськими;
– формування тенденцій та концепцій розвитку правової сфери суспільства з урахуванням об’єктивних потреб та умов;
– ефективна діяльність політичного керівництва держави;
– правильний вибір пріоритетів у процесі прийняття важливих рішень;
– вміння відповідних органів зміцнювати законність правовими методами;
– бажання населення знати право та вміння застосовувати його положення на практиці;
– значний рівень правової культури та правосвідомості всіх суб’єктів суспільних відносин.
Значення законності для вирішення актуальних проблем суспільного життя полягає в тому, що:
– у законності виражається реалістичне ставлення до права, його загальнообов’язковості, сили і цінності;
– законність виражає зв’язок правових питань як із соціальним ладом, так і з політичним режимом, що склався у суспільстві;
– стан законності в суспільстві безпосередньо пов’язаний з духовними засадами правової системи – основами гуманізму, соціальної справедливості, рівності, статусом особи у суспільстві;
– реалізується презумпція невинності. За умови дотримання цього принципу можливі певні особливості. Наприклад, це може виражатися у перерозподілі тягаря доказування. Якщо в кримінальному та адміністративному процесах це завдання є обов’язком тільки державних структур (органів дізнання і попереднього слідства, судів загальної юрисдикції і т ін.) і така вимога є необхідною умовою дотримання законності та ознакою демократичної держави, то в цивільному та господарському процесах відповідач сам повинен доводити необґрунтованість висунутих йому позивачем позовних вимог.
У розвинутих країнах з усталеною демократією і ринковими відносинами в економіці широко застосовується принцип економічної винності. Це означає, що якщо фінансові органи держави висувають до особи обґрунтовані претензії про те, що її витрати не відповідають декларованим доходам, то така особа повинна довести, що доходи отримані законним шляхом (через успадкування, дарування, повернення боргу і т. ін.).
На наш погляд, основну роль у забезпеченні законності відіграє держава. Прикладом цього слугує досвід Китаю: попри вагомі успіхи в економіці ця держава послідовно здійснює державну політику і у сфері забезпечення законності. Акценти в цьому питанні ставляться на жорсткості і гласності дій та суворості покарання. Посадовцям або підприємцям, викритим у корупції, хабарництві або шахрайстві в особливо великих розмірах (понад 1 млн юанів або його еквіваленті у сумі 125 тис. дол. США), за наявності обтяжливих обставин загрожує смертна кара. При цьому показові чистки щодо державних службовців за їх неадекватні посту апетити сприймається суспільством як відновлення законності.
У практиці європейських країн також використовуються ефективні механізми гарантування законності – відставка, усунення з посади тощо. У вітчизняних реаліях такі механізми існують поки що у формі наукових концепцій та підходів. На жаль, за 20 років Україна не поборола так званий синдром посадової недоторканності, що ґрунтується на зневажливому ставленні посадовців до законів і правовому нігілізмі. Виправлення такого становища в суспільстві та державі можливе за умови підняття (відновлення) авторитету закону, загального підвищення правової культури, отже – через реальне забезпечення принципу законності.