Нормативно-правові акти державного управління
Існування суспільства і держави ґрунтується на повсякденній державно-владній діяльності з управління економікою, адміністративно-правовою сферою, соціально-культурним будівництвом, міжгалузевими зв’язками.
Неодмінним інструментом, за допомогою якого держава здійснює управління, є нормативно-правові акти державного управління (НПА). З ними пов’язане здійснення державою її функцій і, зрештою, розв’язання соціальних проблем. Саме в таких актах міститься переважна більшість усіх наявних у державі правових приписів, які поширюються практично на всі державні органи, недержавні структури, посадових осіб чи громадян.
Учені-правознавці пропонують різні визначення нормативно-правового акта. Одні визначають нормативно-правовий акт як “ письмовий правоустановчий акт держави, який містить нові норми чинного права”, а інші – як виражені в письмовій формі рішення компетентних державних органів, в яких містяться норми права. Це акти правотворчості, за допомогою яких і завдяки яким установлюються або ж скасовуються правові норми.
Верховний Суд Російської Федерації (РФ) визначив поняття “нормативного правового акта”, вказавши характерні для нього ознаки. Відповідно до п. 9 постанови Пленуму Верховного Суду РФ “Про практику розгляду судами справ про оспорювання нормативних актів повністю або частково” істотними ознаками, що характеризують нормативний правовий акт, є:
– видання в установленому порядку уповноваженим органом державної влади, органом місцевого самоврядування або посадовою особою;
– наявність у ньому правових норм (правил поведінки), обов’язкових для невизначеного кола осіб, розрахованих на неодноразове застосування, спрямованих на врегулювання суспільних відносин або на зміну чи припинення існуючих правовідносин.
Нормативно-правий акт (англ. normative act) — це офіційний письмовий документ, прийнятий/виданий уповноваженим суб’єктом державного управління, що встановлює, змінює або скасовує норму права, має державно-владний характер, втілений в установлену форму, містить обов’язкові правила поведінки та гарантований примусом з боку держави.
Класифікація нормативно-правових актів
Нормативно-правові акти можуть бути класифіковані у певні групи. За основу їх класифікації беруться найзагальніші і найістотніші їх ознаки та властивості. Так, у теорії адміністративного права НПА класифікують за такими критеріями:
1) за юридичними властивостями;
2) за межею дії;
3) за характером компетенції органів, які приймають акти;
4) за розташуванням органів, що видають акти, за ієрархією.
Розглянемо класифікацію НПА за цими критеріями.
1. За юридичними властивостями (або за юридичною силою) всі НПА поділяються на дві великі групи: нормативні (правовстановлюючі, акти загального характеру або закони) та ненормативні (індивідуальні, правозастосовчі, правовиконавчі, окремі адміністративні, акти реалізації норм адміністративного права або підзаконні НПА).
Нормативні НПА безпосередньо виражають регулятивну функцію права. Саме вони містять правові норми, що встановлюють загальні правила належної поведінки. Ці акти розраховані на довготривале багаторазове застосування з метою регулювання однотипних суспільних відносин і не мають персоніфікованого (конкретного) адресата.
Закон – це нормативно-правовий акт, який приймається в особливому порядку вищим представницьким органом державної влади або громадянами на референдумі і має вищу юридичну силу. У разі виникнення колізії норм різних за юридичною силою актів діє норма закону. Закон може скасувати тільки орган, що його прийняв.
Види законів
Закони поділяються на основні, конституційні та звичайні.
Основним Законом держави та суспільства є конституція, що регулює найважливіші сторони їх внутрішньої організації. Конституція є актом основоположного (парадигмального) характеру, основним джерелом права, основою для прийняття інших НПА, має найвищу юридичну силу, характеризується стабільністю та особливим (порівняно із звичайними законами) порядком прийняття та внесення змін. Конституційні закони вносять зміни та доповнення до конституції і приймаються з питань, що передбачені та органічно пов’язані з її нормами. Окремі дослідники виділяють поняття органічного закону як такого, що приймається за прямим приписом конституції в порядку, який відрізняється від порядку прийняття як конституційних, так і звичайних законів. Звичайні закони є актами поточного законодавства, що регулюють різні аспекти політичного, економічного, соціального, культурного життя суспільства. Серед звичайних законів особливе місце займають кодекси, прийняття яких пов’язане із систематизацією законодавства шляхом кодифікації.
Підзаконні НПА є актами компетентних органів влади, які базуються на законі та не суперечать йому. По суті, це акти управління. Вони мають два джерела особливостей: правове та управлінське. Без таких актів не може бути державного управління як такого, водночас без них правова система держави втрачає своє регулююче призначення у сфері дій виконавчої влади.
Саме слово “акт” походить від латинського actus, що в перекладі найчастіше вживається у значенні “вчинок, дія”. Категорія “державне управління” визначається як діяльність державних органів через вплив на відповідні відносини. Адже будь-яке управління є діяльністю, а будь-який управлінський процес – комплексом послідовних дій суб’єктів управління. Не можна управляти не діючи. Не випадково іноді замість управління вживають поняття “управлінська діяльність” чи “діяльність з управління”.
Властивості підзаконних нормативно-правових актів
Підзаконні НПА – це акти з низкою властивостей, а саме:
– є правовими формами державного управління;
– мають вольовий характер (є результатом вольових дій чи волевиявлення);
– є такими волевиявленнями, що створюють певний правовий чи юридичний ефект (вплив на відповідні відносини у вигляді встановлення (зміни, скасування) правових норм чи у вигляді встановлення (зміни, припинення) конкретних правовідносин);
– мають державно-владний характер;
– є підзаконними (мають відповідати всім вимогам законів та інших актів вищестоящих органів як за змістом, так і за порядком видання і формою закріплення);
– можуть виступати варіантом управлінського рішення;
– приймаються винятково повноважним суб’єктом державно-управлінської діяльності;
– є одностороннім волевиявленням уповноваженого суб’єкта державного управління;
– визначають правила належної поведінки у сфері державного управління;
– можуть бути опротестованими в установленому чинним законодавством порядку (наприклад винесення протесту прокурором на рішення відповідної ради);
– можуть мати особливі юридичні наслідки, а саме: відповідальність винної сторони у разі недотримання вміщених у них юридично-владних приписів;
– видаються в установленому порядку й за офіційно передбаченою процедурою.
Згідно з призначенням підзаконні НПА можуть виконувати найрізноманітніші завдання,
зокрема, виступати як юридичні факти, на підставі яких виникають, змінюються і припиняються правовідносини. Яскравим прикладом цього можуть бути випадки встановлення за конкретною особою адміністративного нагляду (для таких осіб встановлюється низка специфічних зобов’язань-обмежень).
За межею дії (у просторі і часі) НПА поділяються на такі, що діють:
– на всій території без обмежень у часі (до актів цього виду належать ті, юридична сила яких поширюється на всю територію України і не обмежується будь-якими часовими рамками, прикладом чого слугує Указ Президента України “Про державну реєстрацію нормативно-правових актів міністерств та інших органів виконавчої влади” від 3 жовтня 1992 р. № 493/92);
– на всій території протягом певного терміну (такими є акти, юридична сила яких поширюється на всю територію України, але тільки на певний, спеціально обумовлений термін. Іноді їх називають строковими актами, тобто такими, що мають певний термін дії. До них слід віднести: акти, що регламентують питання постачання продукції державі, розміщення державних замовлень, формування державних контрактів тощо. Наприклад, Постанова Кабінету Міністрів України “Про державне замовлення на закупівлю товарів, виконання робіт, надання послуг для державних потреб у 2012 році” від 1 серпня 2012 р. № 689);
– на частині території без обмежень у часі (в основному це акти місцевих державних адміністрацій, наприклад правила благоустрою територій міст та інших населених пунктів, правила торгівлі на базарах тощо);
– на частині території протягом певного терміну (це в основному акти місцевих адміністрацій). Проте подібні акти часто приймаються Президентом України, Кабінетом Міністрів Ук – раїни, міністерствами (наприклад Указ Президента України “Про додаткові заходи щодо соціально-економічного розвитку міста Києва” від 24 квітня 2009 р. № 266/2009, у ст. 2 якого, зокрема, містилося доручення Київській міській державній адміністрації у двомісячний строк розробити порядок розміщення тимчасових споруд та малих архітектурних форм, що визначав би, зокрема, схеми розташування та порядок установлення і демонтажу таких об’єктів).
Розглядаючи межі дії НПА, слід зазначити, що можливий їх “вихід” за межі державного кордону, коли вони регламентують діяльність українських організацій і громадян за кордоном (наприклад Закон України “Про участь України в міжнародних миротворчих операціях” від 23 квітня 1999 р. № 613-ХІУ).
Питання про дію НПА в часі і просторі безпосередньо стосується проблеми припинення їх дії. В умовах режиму законності припинення дії акта зумовлене низкою об’єктивних факторів, їх дослідження дало змогу виділити 6 найзагальніших, за якими акти припиняють свою дію. Ними є:
а) виконання вміщеної в акті вимоги (наприклад сплата штрафу згідно з постановою про його накладення). Слід, проте, зазначити, що виконання акта не в усіх випадках означає припинення його дії. Так, постанова про утворення органу управління не припиняє своєї дії у зв’язку з фактичним створенням органу. Такі акти припиняють свою дію тільки в результаті скасування;
б) настання юридичної події (наприклад смерть громадянина анулює дію акта про призначення йому пенсії);
в) волевиявлення зацікавленої сторони, коли акт пов’язаний із здійсненням суб’єктивних прав. Здебільшого тут необхідне видання нового акта;
г) закінчення терміну дії акта, що обумовлений в ньому;
д) поглинання змісту акта новим;
е) скасування акта в установленому порядку.
Межі дії НПА можуть бути також визначені і колом осіб, на яких він поширює свій вплив. Так, закон за сферою свого впливу поширюється на невизначене коло осіб, а постанова про накладення адміністративного стягнення – тільки на тих, хто вчинив адміністративне правопорушення.
За характером компетенції органів, які видають акти, останні поділяться на акти загального, галузевого і функціонального управління. Перші регулюють управлінські відносини в усіх сферах і галузях; другі – відносини, пов’язані з якоюсь однією сферою державного управління; треті – одну чи кілька державних функцій.
До першої групи актів державного управління належать: акти Президента України, Кабінету Міністрів України, місцевих державних адміністрацій, до другої – акти управління відповідних центральних органів виконавчої влади, а також керівників галузей і служб місцевих державних адміністрацій; до третьої – акти функціональних органів управління (наприклад податкова адміністрація).
За розташуванням органів, які приймають акти, за ієрархією останні класифікуються залежно від того, які органи їх видають. При цьому для різних органів управління встановлені різні назви актів. Так, Президент України видає укази і розпорядження, Кабінет Міністрів Ук – раїни – постанови і розпорядження.
Акти управління Президента України і Кабінету Міністрів можуть бути нормативними та індивідуальними, їх нормативні акти поряд із законами становлять правову основу решти інших актів державного управління.
Центральні органи виконавчої влади, як правило, видають накази. Накази нормативно-правового змісту підлягають державній реєстрації в органах юстиції та включаються до Єдиного державного реєстру нормативно-правових актів.
Голови державних адміністрацій видають розпорядження, а керівники структурних підрозділів державних адміністрацій – накази.
Державні адміністрації наділені правом приймати рішення, що передбачають за їх порушення адміністративну відповідальність.
Накази – самостійний різновид актів управління. Вони можуть бути як нормативними, так і індивідуальними. Наказами міністрів та керівників інших відомств можуть вводитися в дію положення, устави, правила, інструкції.
Інструкція завжди є нормативним актом, який встановлює порядок застосування (виконання) законів, указів, актів вищих органів управління, проведення організаційних заходів чи матеріально-технічних операцій.
За загальним правилом акти управління, що приймаються міністрами і керівниками інших центральних відомств, діють у сфері функціонування певного міністерства і відомства й обов’ язкові для виконання всіма підвідомчими їм органами, міністерствами, установами, організаціями та їх посадовими особами.
У деяких випадках такі акти управління мають надвідомчий характер, поширюють свою дію за межі певної управлінської системи, обов’язкові для виконання органами, підприємствами, установами, організаціями та їх посадовими особами, що не входять до цієї системи.
Серед нормативних актів місцевих органів державної виконавчої влади особливе місце займають рішення, що передбачають адміністративну відповідальність за їх порушення.
Згідно з Положенням про обласну, Київську, Севастопольську міську державну адміністрацію та Положенням про районну, районну у містах Києві і Севастополі державну адміністрацію вказані органи державної виконавчої влади відповідно до законодавства приймають рішення, що передбачають за їх порушення адміністративну відповідальність, з питань боротьби із стихійним лихом і епідеміями, а також рішення з питань боротьби з епізоотіями, за порушення яких встановлено відповідальність Кодексом України про адміністративні правопорушення.
Крім того, обласні Київська і Севастопольська міські державні адміністрації затверджують правила, за порушення яких передбачено адміністративну відповідальність (наприклад ст. 152 (порушення правил благоустрою територій міст та інших населених пунктів), ст. 159 (порушення правил торгівлі на ринках), ст. 182 (порушення тиші в громадських місцях) Кодексу України про адміністративні правопорушення).
У таких рішеннях завжди чітко визначений орган, на який покладається обов’язок здійснення контролю за його виконанням. Здебільшого такі контролюючі функції покладаються на міліцію, що виступає контролюючою інстанцією самостійно або спільно з іншими органами державного управління (наприклад з органами охорони здоров’я – з питань дотримання санітарних правил, з органами торгівлі – з питань дотримання правил торгівлі).
Такі рішення в обов’язковому порядку публікуються в місцевій пресі для загального ознайомлення населення, крім того, тексти деяких з них вивішуються у найдоступніших для населення місцях.
Рішення мають відповідні реквізити, а саме: назву органу, що прийняв рішення, дату і місце його прийняття, порядковий номер, назву самого рішення, окреслення території, на яку поширюється дія рішення, перелік установлених зобов’язань, дані про відповідальних за невиконання цього рішення, перелік державних органів, що здійснюють контроль за виконанням рішення, розмір санкції, термін вступу рішення в силу, підписи посадових осіб, які виступають від імені органу, що прийняв рішення.
Слід також звернути увагу на застосування органами державного управління при здійсненні власних повноважень потенціалу адміністративних договорів у господарській, соціальній, духовній і адміністративно-політичній сферах.
Адміністративний договір – дво- або багатостороння угода, зміст якої становлять права та обов’язки сторін, що випливають із владних управлінських функцій суб’єкта владних повноважень, який є однією із сторін угоди (підп. 14 ч. 1 ст. 3 Кодексу адміністративного судочинства України).
Це означає, що в процесі своєї діяльності органи державного управління можуть здійснювати власні повноваження шляхом не тільки видання актів управління, а й укладання адміністративних договорів у відповідному порядку та формі.
Вимоги, що ставляться до НПА
Звичайні закони не можуть суперечити конституції країни і мають особливу структуру, елементами якої є: найменування органу, який прийняв закон; назва, що відповідає колу суспільних відносин, які він регулює; номер і дата прийняття; преамбула, в якій зазначаються мета та завдання його прийняття; нормативно-правовий зміст; вказівки щодо набрання чинності та скасування інших НПА, які раніше регулювали ці відносини; підпис відповідної особи.
Підзаконні НПА повинні відповідати законам і підзаконним актам вищих органів державного управління. Незаконний акт управління автоматично визнається недійсним. Будь-який акт державного управління повинен бути прийнятий компетентним органом і в межах його повноважень. Чітке визначення компетенції кожного органу державного управління на видання акта управління, тобто забезпечення правильного уявлення про коло питань, які підлягають віданню даного органу, є обов’язковою умовою правильного здійснення функцій і завдань кожним органом державного управління.
Порядок, терміни та умови оприлюднення і набрання чинності НПА регулюються Конституцією України та відповідним Указом Президента України. Так, закони, інші акти Верховної Ради, Президента, Кабінету Міністрів України мають бути опубліковані в офіційних друкованих виданнях не пізніше, ніж через 15 днів після їх прийняття. До офіційних видань належать: “Офіційний вісник України”, “Урядовий кур’єр”, “Голос України”, “Відомості Верховної Ради України”, “Офіційний вісник Президента України”. В інших засобах масової інформації акти можуть бути надруковані лише після офіційного їх оприлюднення у вказаних вище виданнях.
Є акти, що призначені для внутрішнього користування певних органів та установ. Їх дозволено не оприлюднювати в офіційних виданнях. Чинності вони набирають з моменту надсилання їх тим посадовим особам чи керівникам установ, підрозділів тощо, яких вони стосуються.
Однією з важливих вимог, які ставляться до НПА, є дотримання певної форми акта. Найчастіше НПА втілюються у письмовій формі, мають певну назву, підписуються певними посадовими особами, нумеруються, датуються, забезпечуються іншими реквізитами. Деякі акти державного управління втілюються у так званій конклюдентній формі (дорожні знаки).
До актів державного управління у низці випадків можуть бути поставлені й інші додаткові вимоги. Так, деякі з них можуть бути видані лише за наявності спеціального дозволу вищого органу; деякі можуть бути прийняті лише в межах певного терміну; деякі вимагають наступного затвердження вищим органом. Письмові НПА мають бути викладені грамотною, чіткою, загальнодоступною мовою, конкретно формулювати вміщені в них вимоги.
У разі порушення певних вимог закону підзаконні НПА можуть:
– визнаватися неправомірними, і залежно від характеру порушень не породжувати юридичних наслідків з моменту їх прийняття (порушення закону);
– виявитися заперечними, тобто такими дефектними актами, які обов’язкові до виконання, але можуть бути заперечені заінтересованими органами чи особами у судовому або адміністративному порядку.
У праві діє презумпція законності прийнятих актів управління. Питання про визнання цього акта неправильним, дефектним вирішується компетентним державним органом.
Особливі завдання щодо забезпечення законності виданих органами державного управління актів покладаються на органи прокуратури. В порядку здійснення загального нагляду органи прокуратури можуть оскаржити будь-який акт будь-якого органу державного управління.