Система центральних органів виконавчої влади в Україні
Здійснення оперативного і повсякденного державного управління в окремих галузях і секторах народного господарства покладено на центральні органи виконавчої влади (ЦОВВ). В Україні ЦОВВ характеризуються тим, що:
– система ЦОВВ встановлюється указами Президента;
– глава держави призначає на посади та припиняє повноваження керівників ЦОВВ;
– у системі ЦОВВ лише керівники міністерств є членами Кабінету Міністрів і мають статус політичних діячів.
Центральні органи виконавчої влади – це складова системи органів виконавчої влади, підвідомча Кабінету Міністрів України, щодо якої ключові установчі та кадрові питання вирішуються Президентом України відповідно до його конституційно визначених повноважень.
Центральні органи виконавчої влади в Україні являють собою певну систему, що складається з трьох груп:
- Міністерства.
- Центральні органи виконавчої влади зі спеціальним статусом.
- Інші центральні органи виконавчої влади (рис. 6.1).
Кількість та перелік центральних органів виконавчої влади України законодавчо не закріплені, що характерно для більшості демократичних країн. Адже об’єктивно існуючі завдання держави, що визначають її функції, вирішальним чином впливають на організаційну структуру ЦОВВ, яка, відповідно до функціональних трансформацій, є змінною. Саме тому в Україні їх кількість, перелік, завдання та функції встановлюються указами глави держави.
Міністерства
Міністерства – це особливий вид ЦОВВ, який принципово відрізняється від інших ЦОВВ, займаючи провідне місце серед цих органів.
Міністерство – головний орган у системі центральних органів виконавчої влади, який забезпечує формування та реалізує державну політику в одній чи кількох визначених Президентом України сферах, проведення якої покладено на Кабінет Міністрів України Конституцією та законами України.
Правовий статус міністерства визначають Конституція та закони України “Про Кабінет Міністрів України”, “Про центральні органи виконавчої влади” та відповідні положення про конкретне міністерство, які затверджуються указами Президента України.
Відповідно до п. 15 ст. 106 Конституції утворення міністерств, їх реорганізація і ліквідація належать до повноважень Президента України, які він здійснює за поданням Прем’єр- міністра України.
Сьогодні в Україні функціонує 18 міністерств: Міністерство аграрної політики та продовольства України; Міністерство внутрішніх справ України; Міністерство доходів і зборів України; Міністерство економічного розвитку і торгівлі; Міністерство закордонних справ України; Міністерство екології та природних ресурсів України; Міністерство енергетики та вугільної промисловості України; Міністерство інфраструктури України; Міністерство культури; Міністерство молоді та спорту України; Міністерство оборони України; Міністерство освіти і науки України; Міністерство охорони здоров’я України; Міністерство промислової політики України; Міністерство регіонального розвитку, будівництва та житлово-комунального господарства України; Міністерство соціальної політики України; Міністерство фінансів України; Міністерство юстиції України.
Основними завданнями міністерства є:
1) забезпечення нормативно-правового регулювання;
2) визначення пріоритетних напрямів розвитку;
3) інформування та надання роз’яснень щодо здійснення державної політики;
4) узагальнення практики застосування законодавства, розроблення пропозицій щодо його вдосконалення та внесення в установленому порядку проектів законодавчих актів, актів Президента України, Кабінету Міністрів на розгляд глави держави та уряду;
5) здійснення інших завдань, визначених законами України та покладених на нього актами Президента України.
Міністерства є єдиноначальними органами. Єдиноначальність означає, що владні повноваження цього органу здійснюються одноособово його керівником – міністром, який за посадою є членом Кабінету Міністрів України. Міністр призначається на посаду Президентом за поданням Прем’єр-міністра України, а звільняється з посади безпосередньо за рішенням Президента. За характером повноважень, порядком призначення та звільнення з посади міністр є політичною фігурою і не належить до категорії державних службовців.
Міністр має першого заступника та заступника (у разі введення) та заступника – керівника апарату, яких призначає на посади за поданням Прем’єр-міністра та припиняє їх повноваження на цих посадах Президент України. Посади першого заступника та заступника міністра (у разі введення) належать до політичних посад, на які не поширюється трудове законодавство та законодавство про державну службу.
Заступник міністра – керівник апарату є державним службовцем. Він є посадовою особою, яка організовує експертно-аналітичне, інформаційне, організаційне, матеріально-технічне та інше забезпечення діяльності міністерства, його поточної роботи, а також забезпечення діяльності міністра. Основними завданнями заступника міністра – керівника апарату міністерства є:
– організація забезпечення виконання завдань, покладених на міністерство, та здійснення поточної роботи міністерства;
– забезпечення стабільності і наступності в роботі міністерства (у разі звільнення міністра здійснює його повноваження до призначення на цю посаду іншої особи).
Таким чином, на рівні міністерств відбулося розмежування політичних та адміністративних посад, що є одним із пріоритетних завдань для України на шляху приведення національної системи державного управління у відповідність із європейськими стандартами доброго врядування.
Міністерство у межах своїх повноважень, на основі і на виконання Конституції та законів України, актів і доручень Президента України, актів Кабінету Міністрів України видає накази, які підписує міністр України.
Накази міністерства, які відповідно до закону є регуляторними актами, розробляються, розглядаються, приймаються та оприлюднюються з урахуванням вимог Закону України “Про засади державної регуляторної політики у сфері господарської діяльності”. Накази міністерства нормативно-правового змісту підлягають державній реєстрації.
Накази міністерства, видані в межах його повноважень, є обов’язковими для виконання ЦОВВ, їх територіальними органами та місцевими державними адміністраціями, органами влади Автономної Республіки Крим, органами місцевого самоврядування, підприємствами, установами і організаціями всіх форм власності та громадянами.
Від інших ЦОВВ міністерства відрізняються ширшою компетенцією і галузевою спеціалізацією. Серед керівників ЦОВВ лише міністри є членами Кабінету Міністрів України. Міністр як член Кабінету Міністрів України особисто відповідає за формування і реалізацію державної політики у відповідних сферах, спрямовує і координує здійснення ЦОВВ заходів з питань, віднесених до його відання, приймає рішення щодо розподілу відповідних бюджетних коштів, погоджує проекти актів Кабінету Міністрів України, проектів законів та актів Президента України, що вносяться Кабінетом Міністрів України на розгляд Верховної Ради України та Президента України. Наприклад, через Міністра фінансів спрямовується і координується діяльність Державної казначейської служби, Державної пробірної служби, Державної служби фінансового моніторингу, Державної фінансової інспекції.
Спрямування і координація здійснюється шляхом:
– формування державної політики у відповідних сферах та здійснення контролю за її реалізацією відповідними ЦОВВ;
– внесення на розгляд Кабінету Міністрів розроблених цими органами проектів нормативно-правових актів та їх погодження;
– визначення порядку обміну інформацією між міністерством та цими органами;
– затвердження структури цих органів;
– внесення пропозицій Прем’єр-міністрові щодо призначення на посади та звільнення з посад керівників цих органів.
Міністр як керівник міністерства:
1) очолює міністерство, здійснює керівництво його діяльністю;
2) визначає пріоритети роботи міністерства та шляхи виконання покладених на нього завдань, затверджує плани роботи міністерства, звіти про їх виконання;
3) представляє міністерство у публічно-правових відносинах з іншими органами, підприємствами, установами і організаціями в Україні та за її межами;
4) у межах компетенції організовує та контролює виконання законів України, актів та доручень Президента України, актів Кабінету Міністрів України;
5) затверджує структуру апарату міністерства;
6) вносить на розгляд Кабінету Міністрів України подання про утворення в межах граничної чисельності державних службовців та працівників міністерства і коштів, передбачених на утримання міністерства, ліквідацію, реорганізацію територіальних органів, які є юридичними особами публічного права, утворює, ліквідовує, реорганізовує за погодженням з Кабінетом Міністрів України територіальні органи як структурні підрозділи апарату міністерства;
7) призначає на посади за погодженням з головами відповідних місцевих державних адміністрацій, звільняє з посад керівників територіальних органів міністерства, призначає на посади та звільняє з посад заступників керівників територіальних органів міністерства;
8) затверджує положення про самостійні структурні підрозділи апарату міністерства, призначає на посади та звільняє з посад їх керівників та заступників керівників, працівників патронатної служби міністра.
Структура міністерства є такою:
– керівництво міністерства;
– апарат міністерства;
– патронатна служба міністра;
– територіальні органи міністерства;
– колегіальні та інші допоміжні органи міністерства.
До керівництва належать міністр, перший заступник та заступник міністра (у разі введення) та заступник міністра – керівник апарату.
Апарат міністерства
Апарат міністерства – організаційно поєднана сукупність структурних підрозділів і посад, що забезпечують діяльність міністра, а також виконання покладених на міністерство завдань. Керівником
апарату міністерства є заступник міністра – керівник апарату.
У складі апарату міністерств утворюються структурні підрозділи, які поділяються на функціональні та обслуговуючі. Функціональні підрозділи забезпечують виконання функцій та повноважень, спрямованих на досягнення основної мети діяльності міністерства. Обслуговуючі виконують роботу, пов’язану із забезпеченням належних умов функціонування органу, незалежно від напряму та характеру його завдань (наприклад господарське управління; управління бухгалтерського обліку і звітності; управління документального забезпечення та контролю за виконанням (загальний відділ)).
У складі апарату міністерств утворюються такі структурні підрозділи: 1) департамент – структурний підрозділ, що утворюється для виконання основних завдань високого ступеня складності (багатогалузевість, багатофункціональність, програмно-цільовий напрям діяльності), ко – ординації роботи, пов’язаної з виконанням цих завдань; 2) самостійне управління (самостійний відділ) – структурний підрозділ одногалузевого або однофункціонального спрямування; 3) самостійний сектор – структурний підрозділ, що утворюється для виконання завдань за окремим напрямом діяльності органу виконавчої влади, функції якого неможливо поєднати з функціями інших структурних підрозділів; 4) відділ у складі департаменту (самостійного управління) – структурний підрозділ, що утворюється для виконання завдань за одним напрямом (функцією) діяльності органу виконавчої влади.
Патронатна служба міністерства
Патронатна служба міністерства – служба, що здійснює
консультування міністра, підготовку необхідних для виконання завдань міністерства матеріалів, забезпечує зв’язок із посадовими особами інших органів державної влади, організацію зустрічей та зв’язків із громадськістю, засобами масової інформації, а також виконує інші доручення міністра. Міністр самостійно визначає персональний склад патронатної служби та призначає на посади та звільняє з посад працівників патронатної служби.
Територіальні органи міністерства – підрозділи міністерства, що створюються для реалізації повноважень міністерства на території
однієї або кількох адміністративно-територіальних одиниць.
Територіальні органи міністерства утворюються у випадках, коли їх створення передбачено положенням про міністерство, затвердженим Президентом України, у межах граничної чисельності державних службовців та працівників міністерства і коштів, передбачених на утримання міністерства. Територіальні органи можуть бути двох видів:
– юридичні особи публічного права, що утворюються, ліквідовуються, реорганізовуються за поданням міністра Кабінетом Міністрів;
– структурні підрозділи апарату міністерства, що не мають статусу юридичної особи, утворюються, ліквідовуються, реорганізовуються міністром за погодженням із Кабінетом Міністрів.
Відповідно до покладених на них завдань територіальні органи:
1) надають адміністративні послуги;
2) здійснюють державний нагляд (контроль);
3) управляють об’єктами державної власності в межах, визначених законодавством;
4) узагальнюють практику застосування законодавства з питань, що належать до їх компетенції, готують та вносять в установленому порядку пропозиції щодо його вдосконалення.
Територіальні органи в Автономній Республіці Крим, областях, м. Києві та Севастополі, міжрегіональні територіальні органи здійснюють свої повноваження як безпосередньо, так і через територіальні органи нижчого рівня, а також контроль за їх діяльністю.
Територіальний орган міністерства очолює керівник, який призначається на посаду за погодженням із головою місцевої державної адміністрації та звільняється з посади міністром, якщо інше не передбачено законом та положенням про міністерство.
Голови місцевих державних адміністрацій координують діяльність територіальних органів і сприяють їм у виконанні покладених на ці органи завдань.
Колегіальні органи
Колегіальні органи – дорадчі органи, які утворюються в міністерстві для погодженого вирішення питань, що належать до їх компетенції, колективного і вільного обговорення найважливіших напрямів його діяльності. Для підготовки рекомендацій щодо виконання завдань міністерства може утворюватися колегія міністерства як консультативно-дорадчий орган.
Рішення про утворення колегії, її кількісний та персональний склад приймає міністр. До складу колегії входять: міністр (голова колегії), перший заступник та заступники міністра, керівники структурних підрозділів апарату міністерства, територіальних органів міністерства, а також за згодою – представники інших державних органів, органів влади Автономної Республіки Крим, органів місцевого самоврядування, наукових і навчальних закладів, громадських організацій, інші особи. Рішення колегії можуть бути реалізовані шляхом видання відповідного наказу міністерства.
У міністерстві з урахуванням специфіки його діяльності з метою розгляду наукових рекомендацій та проведення фахових консультацій з основних питань діяльності міністерства можуть утворюватися інші постійні або тимчасові консультативні, дорадчі та інші допоміжні органи. Рішення про їх створення, кількісний і персональний склад цих органів і положення про них затверджує міністр.
ЦОВВ зі спеціальним статусом
ЦОВВ зі спеціальним статусом – це орган виконавчої влади, що здійснює міжгалузеву координацію та контроль, діяльність якого спрямовується і координується Кабінетом Міністрів України.
Нині у системі ЦОВВ функціонують п’ять таких органів: Антимонопольний комітет України, Державний комітет телебачення і радіомовлення України, Фонд державного майна України, Адміністрація Державної служби спеціального зв’язку та захисту інформації України, Національне агентство України з питань державної служби.
Наприклад, особливості спеціального статусу Антимонопольного комітету України зумовлюються його завданнями та повноваженнями, у тому числі роллю у формуванні конкурентної політики та визначаються актами законодавства і полягають, зокрема, в особливому порядку призначення та звільнення Голови Антимонопольного комітету, його заступників, державних уповноважених Антимонопольного комітету, голів територіальних відділень Антимонопольного комітету, у спеціальних процесуальних засадах діяльності, наданні соціальних гарантій, охороні особистих і майнових прав працівників на рівні з працівниками правоохоронних органів, в умовах оплати праці.
Антимонопольному комітету, Держкомтелерадіо, Держспецзв’язку та Нацдержслужбі, як і міністерствам, надано право формування (участь у формуванні) та реалізації державної політики у відповідних сферах державного управління (конкурентної політики; телебачення і радіомовлення, інформаційній та видавничій, поліграфії; захисту державних інформаційних ресурсів; державної служби).
Статус, організація, повноваження та порядок діяльності Антимонопольного комітету, Фонду держмайна, Держспецзв’язку визначаються відповідними законами: “Про Антимонопольний комітет України”, “Про Фонд державного майна України”, “Про Державну службу спеціального зв’язку та захисту інформації України”.
Порядок призначення та звільнення з посад керівників цих органів мають свої особливості, визначені у п. 14 ст. 106 Конституції України. Голови Антимонопольного комітету, Держкомтелерадіо, Фонду держмайна призначаються на посади та звільняються з посад Президентом України за згодою Верховної Ради України. Голови Держспецзв’язку та Нацдержслужби, як й інші керівники ЦОВВ, призначаються на посаду за поданням Прем’єр-міністра та звільняються з посади Президентом України.
Посади керівників цих органів, на відміну від посад міністрів, належать до посад державних службовців.
ЦОВВ зв спеціальним статусом у межах своїх повноважень, на основі і на виконання Конституції та законів України, актів і доручень Президента України, актів Кабінету Міністрів України видають накази, які підписує керівник відповідного органу. Рішення та розпорядження, що приймаються органами Антимонопольного комітету України, головами його територіальних відділень відповідно до законодавства про захист економічної конкуренції надаються особам, які беруть участь у справі, у вигляді їх копій, посвідчених у порядку, встановленому законодавством.
Інші ЦОВВ
Інші центральні органи виконавчої влади – це органи, що утворюються для виконання окремих функцій з реалізації державної політики, а їхня діяльність спрямовується і координується Кабінетом Міністрів України через відповідних міністрів згідно із законодавством.
Основними завданнями цих органів є такі:
1) надання адміністративних послуг;
2) здійснення державного нагляду (контролю);
3) управління об’єктами державної власності;
4) внесення пропозицій щодо забезпечення формування державної політики на розгляд міністрів, які спрямовують та координують їх діяльність;
5) здійснення інших завдань, визначених законами України та покладених на них Президентом України. ЦОВВ можуть здійснювати одне або кілька завдань.
Цей вид ЦОВВ ділиться на три групи:
1) служба – центральний орган виконавчої влади, більшість функцій якого складають функції з надання адміністративних послуг фізичним і юридичним особам (наприклад Державна виконавча служба, Державна казначейська служба, Державна міграційна служба, Державна служба зайнятості, Державна служба з надзвичайних ситуацій);
2) агентство – центральний орган виконавчої влади, більшість функцій якого складають функції з управління об’єктами державної власності, що належать до сфери його управління (наприклад Державне агентство водних ексурсів, Державне агентство земельних ресурсів, Державне агентство лісових ресурсів, Державне агентство резерву);
3) інспекція – центральний орган виконавчої влади, більшість функцій якого складають контрольно-наглядові функції за дотриманням державними органами, органами місцевого самоврядування, їх посадовими особами, юридичними та фізичними особами актів законодавства (наприклад Державна екологічна інспекція, Державна інспекція з питань праці, Державна інспекція сільського господарства, Державна фінансова інспекція).
До цього виду також належать ЦОВВ з іншими назвами: Адміністрація Державної прикордонної служби, Пенсійний фонд.
Діяльність цих органів спрямовується і координується Кабінетом Міністрів України через відповідних членів Кабінету Міністрів. Наприклад, через Міністра юстиції: Державна архівна служба, Державна виконавча служба, Державна пенітенціарна служба, Державна реєстраційна служба, Державна служба з питань захисту персональних даних.
На відміну від міністра, керівники цих органів не входять до складу Кабінету Міністрів України, а отже, самостійно не виробляють урядову політику. Їх посади віднесені до посад державної служби.
Що ж до кількості цих органів, то їх функціонування виправдане лише в тому випадку, коли певні функції державного управління неможливо або небажано віднести до відання якогось одного міністерства або коли існує необхідність організаційно (структурно) розмежувати прийняття стратегічних (політичних) рішень і їх реалізацію.
Ці органи, як і міністерства, є єдиноначальними органами. Вони можуть видавати загальнообов’язкові нормативно-правові акти лише в межах повноважень, визначених для них законами. Вони можуть мати підпорядковані їм територіальні органи.
Обсяг повноважень конкретного органу визначає Президент України, який затверджує положення про нього, структуру затверджує його керівник.