У теорії управління сутність управління зазвичай розкривається за допомогою, з одного боку, поняття “діяльність” і “процес”, з другого – категорії “дія”. У першому випадку управління зводиться до дій і процесу з підготовки та виконання управлінських рішень і стосовно проведення організаційно-управлінських заходів, у другому – до дії, яка вказує на реальний вплив управління на свідомість, поведінку і діяльність людей. Управління виявляється у вигляді впливу деякого суб’єкта на об’єкт, під час якого відбувається його перетворення, перехід з одного стану в інший, зміна спрямованості його руху або розвитку.
Найважливішим елементом управлінського процесу є цілепокладання. Управління місцевим розвитком є цілепокладаючою, організуючою і регулюючою дією на суспільну, колективну, групову життєдіяльність як безпосередньо (через місцеве самоврядування), так і через спеціально створені структури (місцеві органи виконавчої влади).
Таким чином, сутність управління місцевим розвитком можна визначити як процес цілеспрямованого впливу суб’єкта управління на об’єкт управління для досягнення певних результатів.
Під суб’єктом управління розуміється фізична або юридична особа, від якої виходить владна дія. На підставі узагальнення відомих визначень під суб’єктом державного управління розуміють:
– спеціальні групи людей, які за допомогою різних форм організаційної практики здійснюють необхідні рухи об’єкта;
– народ у цілому або окремі його верстви, об’єднання, колективи, виражені відповідним чином у політико-правових формах через систему державних і громадських організацій, інститути безпосередньої демократії;
– складну систему державних і недержавних організацій;
– систему влади у вигляді спеціально утворених органів влади, що взаємодіють, між якими розподілені певні функції державного управління та місцевого самоврядування.
До суб’єктів управління місцевим розвитком належать: місцеві органи виконавчої влади (місцеві державні адміністрації); складові системи місцевого самоврядування (територіальна громада; міська, селищна, сільська ради; виконавчий комітет; районна та обласна ради; орган самоорганізації населення); керівники і керівний склад цих органів (посадові особи; службові особи, які наділені державно-владними повноваженнями).
Таким чином, специфіка суб’єкта визначає різні види управління. Якщо суб’єктом управління виступає держава, то йдеться про державне управління. Там, де владу здійснюють жителі населених пунктів і адміністративних територій, функціонує місцеве самоврядування. Якщо влада зосереджена у суб’єктів діяльності економіки, то йдеться про менеджмент, якщо ж суб’єктом впливу є різноманітні громадські об’єднання, то про громадську самоврядність.
Тут важливо наголос на тому, що при всіх суб’єктах управління місцевим розвитком – місцевих органах виконавчої влади та органах місцевого самоврядування (далі – органи місцевої влади) завжди здійснюється одна і та сама за сутністю діяльність: формування і реалізація управлінських впливів, що знаходить зовнішній прояв в управлінських рішеннях і організаційних діях.
Об’єктами управління, тобто тим, на що спрямовані владні впливи суб’єкта управління (органу місцевої влади), можуть виступати фізичні і юридичні особи, а також соціально-економічні системи й процеси. Необхідно передусім враховувати, що функціонування керованих об’єктів здійснюється відповідно до особливостей різних видів людської діяльності. А тому не можна управляти взагалі, за загальним шаблоном або власною примхою: слід досконально знати керовані види діяльності, їх стан, різноманітне забезпечення, типове й унікальне в них, їх людський потенціал зі всіма його проявами.
Крім того, важливо розуміти, що керовані об’єкти органами місцевої влади раціонально та ефективно функціонують лише в адекватних їм організаційних формах, які на практиці створюються суб’єктивно. Як показує історичний досвід, знайти такі форми зовсім непросто. У компонентно-структурному аспекті слід вибудовувати відносини “людина – колектив – спільність – суспільство”, у видовому відношенні – враховувати особливості економічних, соціальних, духовних і політичних процесів.
І, нарешті, слід зважити на те, що керовані об’єкти – це різні прояви людської діяльності, і вони не можуть не мати ознак самоактивності, цілеспрямованого характеру такої активності, адаптивності до умов і чинників природного і соціального існування, самокерованості своєю життєдіяльністю і своїм розвитком.
У результаті в системній взаємодії суб’єктів і об’єктів управління місцевим розвитком не лише суб’єкти впливають на керовані об’єкти, а й останні, у свою чергу, впливають на суб’єкти управління. Якщо вибір форми впливу залежить від суб’єкта управління, то зміст його повинен детермінуватися керованими об’єктами. У противному разі можливий розрив, а то й протиставлення потреб, інтересів і думок взаємопов’язаних суб’єктів і об’єктів управління.
Чим більше невизначеного, непередбачуваного, тим вищий ризик. І чим вищий ризик, тим менш прогнозовані результати управління.
Управлінська діяльність органів місцевої влади
Управлінська діяльність органу місцевої влади як суб’єкта управління є специфічним різновидом трудового процесу, а тому характеризується всіма властивими йому елементами – предметом праці, засобом праці і самою працею, а також його результатом.
Предметом і продуктом праці в управлінні є інформація; у першому випадку вона “сира”, а тому не може використовуватися на практиці. Проте в результаті управлінської діяльності органу місцевої влади як суб’єкта управління на її основі створюється рішення, тобто інформація, виходячи з якої об’єкт управління може виконувати конкретні дії.
Отже, засобами управлінської праці є все те, що сприятиме здійсненню операцій з інформацією – від комп’ютерів, телефонів, авторучки і паперу до органів людського тіла.
Управлінська праця належить до категорії праці розумової, здійснюваної людиною у вигляді нервово-психічних зусиль. Однією з найголовніших характеристик розумової праці є її складність.
Складність управлінської праці посадових осіб органу місцевої влади як суб’єкта управління зумовлюється кількома обставинами: по-перше, масштабами, кількістю і структурою вирішуваних проблем, зв’язків між ними, різноманітністю вживаних методів, організаційних принципів, по-друге, ступенем новизни рішень, що приймаються, обсягом необхідних змін у стані об’єкта управління, пошуком нетрадиційних підходів до них; по-третє, мірою оперативності, самостійності, відповідальності, ризикованості рішень, які необхідно приймати.
Управлінська праця існує в трьох основних формах: евристичній, адміністративній і операторній.
Евристична праця зводиться до сукупності дій з аналізу та вивчення тих чи інших проблем, що стоять перед органом місцевої влади як суб’єктом управління, і розробки на основі цього різних варіантів їх рішень, в основному стратегічного характеру – управлінських, економічних, технічних.
Адміністративна праця притаманна в основному керівникам і передбачає поточну координацію і оцінку діяльності підлеглих. Ця праця здійснюється в кількох формах: розпорядження; контролю за роботою підлеглих, їх заохочення або покарання; організації обміну інформацією.
Операторна праця спрямована на технічне забезпечення управлінських процесів необхідною інформацією. Вона охоплює такі види діяльності, як документаційна, первинно-розрахункова та облікова, комунікативно-технічна, обчислювальна і формально-логічна.
Аналіз сутності управління органу місцевої влади як суб’єкта управління передбачає виділення трьох його найважливіших елементів:
– цільового управлінського впливу (вплив на об’єкт через постанову, наказ, розпорядження, завдання, стимулювання, координацію);
– організаційного порядку (система норм і правил поведінки, зовні заданих відносно посадової особи);
– самоорганізації (спонтанного регулювання).
Таким чином, у діяльності органу місцевої влади як суб’єкта управління діють три основних типи соціальних регуляторів.
Розглянемо сутність і функції кожного з них, а також методи їх взаємного узгодження.
Ядро механізму управління органу місцевої влади як суб’єкта управління становить цільовий управлінський вплив, що передбачає цілепокладання та цілездійснення. Іншими словами, цілі мають бути здійсненними, а всяка діяльність повинна вважатися постановкою мети. Сутність же самого процесу управління полягає в досягненні запланованого результату. Єдність цілепокладання і цілездійснення є основою ефективності соціального управління. Тому цільовий управлінський вплив реалізується через два етапи діяльності з управління: визначення цілей- завдань і розробку технології їх реалізації.
Основними завданнями в процесі здійснення цілей є:
– запобігання відхиленню від мети;
– координація процесів досягнення різних цілей;
– інтеграція багатьох актів і суб’єктів діяльності за спрямуванням загальних цілей та ін.
Існують два види цільових управлінських впливів органу місцевої влади як суб’єкта управління, які відрізняються переважно за джерелом таких впливів. Управління соціальними об’ єктами може здійснюватися ззовні, коли орган місцевої влади розміщений за межами самих об’єктів.
Іншим видом цільового управлінського впливу є самоврядність. Будь-який орган місцевої влади має деякий діапазон власних рішень і формує свій орган управління. У цьому сенсі всякий орган місцевої влади є самоврядною системою, тобто включає підсистеми, що управляє, і керовану.
Другий елемент механізму управлінського впливу представлений організаційним порядком, що складається з множини норм, традицій, цілей, функціональних зв’язків, сформованих в органі місцевої влади як суб’єкті управління на період його існування. Наприклад, організаційно-процедурні питання внутрішньої діяльності місцевих державних адміністрацій регулюються їх регламентами, що затверджуються головами відповідних місцевих державних адміністрацій з урахуванням вимог Закону України “Про засади державної регуляторної політики у сфері господарської діяльності”. Типові регламенти місцевих державних адміністрацій затверджуються Кабінетом Міністрів України. І відносно роботи керівника вони виступають як об’єктивні умови, обмеження. Керівник органу місцевої влади діє в рамках цієї, багато в чому не залежної від нього нормативної системи.
Проте організаційний порядок не в змозі контролювати всі елементи організаційних відносин, залишаючи усередині себе порожнечі, допуски. Частково це відбувається навмисно, частково ж – через природну недорозвиненість, обмеженість соціального нормування. Такі “порожнини” в рамках організаційного порядку заповнює діяльність з управління, “жива” управлінська праця. Зрозуміло, управлінська праця здатна не лише до заповнення порядку, а й до зміни і створення нових його елементів.
Третій елемент управління – самоорганізація, або інакше кажучи, спонтанні процеси внутрішньоорганізаційного, внутрішньогрупового, внутрішньоколективного регулювання. Механізм управління в цьому разі будується на основі взаємодії спонтанних регуляторів, які є природним продуктом функціонування соціальних систем. Якщо до цільового управлінського впливу схильні не всі соціальні процеси і явища, то самоорганізація властива будь-якій соціальній системі.
Існують також економічні чинники самоорганізації (коливання споживчих переваг, попиту на різні послуги й товари). Особливу групу соціальних регуляторів становлять соціально- психологічні – деякі форми суспільної свідомості, що впливають на масову поведінку (мораль, традиції, звичаї). Діючи через механізм громадської думки, вони виступають важливою формою соціального контролю.
У сучасних умовах соціальна самоорганізація як особливий процес соціального управління стає все більш актуальною в Україні в міру становлення громадянського суспільства, оформлення його інститутів, які можуть забезпечити оптимальне поєднання цілеспрямованих управлінських впливів, соціального порядку і самоорганізації.
У процесі аналізу системи соціального управління місцевим розвитком та визначення місця органів місцевої влади як суб’єкта управління в цій системі значний інтерес становить вивчення їх структури. Структура відображає найбільш істотні, стійкі зв’язки між елементами системи та їх групами, які забезпечують основні властивості системи. Інакше кажучи, структура – це форма організації системи, її кістяк. Але необхідно враховувати, що структура системи може зазнати певних змін залежно від внутрішніх або зовнішніх чинників, від часу.
Стан системи систем соціального управління місцевим розвитком виявляється на підставі її дослідження, наприклад у процесі аналізу вхідних дій і результатів на виході системи.
Рівновага системи є її здатністю у разі відсутності зовнішніх впливів зберігати в бажаний час заздалегідь заданий стан.
Стійкість характеризується як здатність системи повертатися в стан рівноваги завдяки управлінським впливам органів місцевої влади як суб’єктів управління після того, як вона була виведена з нього зовнішніми діями.
Поняття “ розвиток” характеризує вдосконалення структури і функцій системи управління місцевим розвитком під впливом переважно внутрішніх чинників, у зв’язку з чим поведінка системи набуває більш упорядкованого і передбачуваного характеру.
Великі можливості в дослідженні органів місцевої влади як суб’єктів управління соціальними системами відкриває синергетика – загальна теорія самоорганізації складних систем, що спирається на фундаментальні властивості безповоротності і неурівноваженості, властиві системам будь-якої природи, що розвиваються. Інакше кажучи, в синергетиці йдеться не про стабільні лінійні системи, а про системи, де за рахунок припливу енергії і речовини із зовнішнього середовища створюється і підтримується неврівноваженість. В цьому разі системи набувають нелінійного (поліваріантного) характеру розвитку і в них з’являються нові стійкі структури й самоорганізація.
Визначальною ознакою діяльності органів місцевої влади як суб’єктів управління виступає цільова спільність. Але необхідність реалізації колективної мети соціальною системою місцевого розвитку зумовлює потребу в ієрархії і управлінні, що є двома ознаками ціледосягнення. Ознаками ієрархічної будови системи місцевого розвитку є дві вертикальні підсистеми: суб’єкт і об’єкт організаційного впливу, а також горизонтальні розподіли сфер діяльності та компетенції, рольовий розподіл функцій.
Соціальною формалізацією в діяльності органів місцевої влади як суб’єктів управління вважається цілеспрямоване формування стандартних, безособових зразків поведінки і правил, стандартів, розпоряджень, програм, що регулюють поведінку працівників та діяльність органів місцевої влади. Вона закріплюється в нормативних документах, що фіксують взаємозв’язок формальних (посадових і професійних) позицій.
Феномен формалізації управлінських і ділових відносин як найважливіша ознака сучасних адміністративних організацій був вперше проаналізований М.Вебером у його концепції бюрократії. Класичною школою управління були виявлені такі принципи функціонування адміністративної організації:
– чіткий поділ праці;
– гранична спеціалізація діяльності; єдиноначальність та ієрархія;
– стандартизація діяльності і формалізація відносин;
– розмежування сфер компетенції;
– розподіл владних повноважень на всіх щаблях ієрархії;
– централізація управління і нормування влади.
Згідно з більшістю сучасних західних концепцій управління, які безпосередньо стосуються характеристики діяльності органів місцевої влади як суб’єктів управління, логіка створення формальної організації універсальна і зумовлена тим, що необхідно здолати надмірну складність та різноманіття управлінських відносин шляхом спрощення, стандартизації, формалізації й зведення їх до відносин між посадовими позиціями. Формалізація відносин розглядається як раціональне за своєю природою, інтернаціональне та універсальне явище, яке охоплює як систему владних відносин, так і зміст виконуваної діяльності.
Формалізація ніколи не може охопити всі організаційні відносини. Тому разом з формальною частиною завжди існує й інший тип організованості – соціально-психологічна організація як система міжособових стосунків, що неминуче виникають у результаті більш-менш тривалого спілкування, що базується на спонтанній взаємодії посадових осіб, яка складається під впливом певних чинників.
Найважливішою проблемою сучасного управління діяльності органів місцевої влади як суб’єктів управління є опанування технології проектування “успішних організацій”, які здатні ефективно функціонувати і розвиватися в жорсткому середовищі. При цьому організаційна стратегія все більше спрямована на те, аби скорочувати діапазон засобів силових адміністративних дій, заборонних механізмів і поступово розширювати зону використання внутрішніх сил діяльності самого органу місцевої влади як суб’єктів управління (традицій, законів, цінностей), мотивації праці та ін. У зв’язку із цим для оптимізації управлінської діяльності органів місцевої влади великого значення набуває формування організаційної культури.
Серед сучасних концепцій організаційної культури виділимо підхід Е.Шейна. Він визначає організаційну культуру як цілісний образ базових уявлень, які цей орган місцевої влади винайшов, виявив чи досяг у результаті спроби вирішити проблеми адаптації до зовнішнього середовища або внутрішньої інтеграції і які виявилися досить ефективними для їх передачі новим посадовим особам.
Особливий інтерес для майбутніх посадових осіб діяльності органів місцевої влади як суб’єктів управління становить розгляд нових тенденцій інноваційних перетворень у сфері організаційної культури. М.Крозьє сформулював чотири основних елементи нового розуміння організаційної культури, чи, за його словами, нової логіки управлінської діяльності:
– здатність до інновацій відносно здатності до раціоналізації;
– зміна пріоритетів з точки зору кількості і якості;
– визнання центральної ролі людських ресурсів;
– здатність до інноваційних змін.
Важливим аспектом забезпечення управлінської діяльності органів місцевої влади як суб’єктів управління є цілепокладання. Цілепокладання – фундаментальне поняття в теорії діяльності, пов’язане з вибором і реальним визначенням мети, яка є образом майбутнього результату діяльності. Цілепокладання виступає як реальний інтегратор різних дій у конкретну систему мети, засобу і результату. Як процес вироблення мети цілепокладання є таким динамічним утворенням, яке передбачає активне функціонування всіх чинників, які визначають поведінку людини: потреб, інтересів, стимул-реакцій, мотивів та ін. Цілепокладання в діяльності органів місцевої влади, як суб’єктів управління має здійснюватися в межах повноважень, визначених законодавством. Зокрема, до виключної компетенції сільських, селищних, міських рад віднесено питання, що можуть бути вирішені виключно на пленарних засіданнях ради і які можна систематизувати таким чином:
– самоорганізації ради та формування її органів;
– організації та функціонування системи місцевого самоврядування;
– економічного і соціального розвитку території, бюджету, управління комунальною власністю;
– здійснення контрольних функцій;
– інші.
Особливе місце в системі цілепокладання займають стратегічні цілі системи місцевого розвитку, які відображають її довгострокові і глобальні інтереси, а тому є генеральними й такими, що визначають цілі для всіх інших. Стратегічне цілепокладання сьогодні – основна функція управління, яке має бути сприйняте всіма органами місцевої влади як суб’єктами управління, як категоричний імператив: іншого виходу з кризового стану немає.
Цілепокладання – складний процес, що включає не лише утворення цілей, але і їх перевірку, коригування, узгодження, прогнозування. Завершальна ланка цілепокладання – програмування діяльності для досягнення сформульованих цілей.
Ці цілі не можна безпосередньо використовувати, оскільки вони можуть виявитися неприйнятними. Тому необхідне прогнозування їх досяжності. Лише після цього отримані цілі, які пройшли перевірку, коригування, узгодження на основі оцінки ситуації, що склалася, можуть бути передані в блок програмування.
Найбільш розробленим методом цілепокладання є система процедур формування “дерева цілей”. Розробка “дерева цілей” здійснюється шляхом послідовної декомпозиції головної мети на підцілі за такими правилами:
– формулювання цілей має описувати бажані результати (стан, предмети і т. ін.), але не дії, необхідні для їх досягнення;
– формулювання головної (генеральної) мети має включати опис кінцевого результату;
– зміст головної мети має бути розгорнутий в ієрархічну структуру підцілей так, щоб досягнення підцілей на кожному подальшому рівні стало необхідною і достатньою умовою досягнення цілей даного рівня;
– на кожному рівні підцілі мають бути незалежними і такими, що не виводяться одна з одної;
– декомпозиція припиняється в разі досягнення деякого елементарного рівня, коли формулювання підцілі дає змогу приступити до її реалізації без подальших пояснень.
У цілому принцип “дерева цілей” забезпечує взаємозв’язок множини цілей різного змісту (економічних, соціальних, політичних, духовних), їх узгодження для досягнення головної, єдиної мети. Формування “дерева цілей” відбувається за принципом “від загального до часткового”. На вершині розміщена головна мета. Вона поділяється на окремі складові – проміжні цілі (цілі- засоби), від реалізації яких залежить її досягнення. Проміжні цілі, у свою чергу, поділяються на більш часткові і т. д. Так досягається максимальна конкретизація управлінської діяльності органу місцевої влади як суб’єкта управління. Цей принцип за сутністю є загальною стратегію процесу соціального управління, що забезпечує можливість надання йому системного характеру і утворює конкретну систему залежності. Це дає змогу визначити місце і роль кожної мети в процесі її досягнення, розмежувати їх за важливістю в існуючих умовах управлінської діяльності.
Завдання та функції органів місцевого самоврядування
Територіальна організація влади в Україні ґрунтується на поєднанні загальнодержавних та місцевих інтересів.
Серед найважливіших ознак органів місцевого самоврядування виділяють їх правову, організаційну, матеріальну та фінансову автономії.
Правова автономія означає, що органи місцевого самоврядування наділені власними повноваженнями, передбаченими Конституцією і чинним законодавством України. У межах цих повноважень органи місцевого самоврядування мають повну свободу дій.
Організаційна автономія органів місцевого самоврядування проявляється в їх можливості самостійно визначати та будувати свою внутрішню структуру для того, щоб вона відповідала місцевим потребам та забезпечувала ефективне управління. Діючи в межах закону, органи місцевого самоврядування не підпорядковуються іншим органам. Контроль за органами місцевого самоврядування здійснюється лише для забезпечення законності їх дій.
Матеріальна та фінансова автономія органів місцевого самоврядування проявляється в їх праві володіти і розпоряджатися коштами і майном для здійснення своїх функцій та повноважень.
Місцеве самоврядування має свою систему, що складається з територіальної громади, сільської, селищної та міської ради, сільського, селищного та міського голови, виконавчих органів сільської, селищної, міської ради, районних та обласних рад.
У свою чергу, сільські, селищні, міські ради можуть дозволяти за ініціативою жителів створювати будинкові, вуличні, квартальні та інші форми самоорганізації населення і наділяти їх частиною власної компетенції, фінансів, майна. Серед “інших” органів місцевої самоорганізації населення Закон України “Про місцеве самоврядування в Україні”, крім будинкових, вуличних, квартальних, називає також форми безпосереднього волевиявлення народу – місцеві референдуми, загальні збори громадян, громадські слухання. Органи місцевого самоврядування села, селища, міста для більш активного здійснення своїх прав та обов’язків можуть також об’єднуватися в асоціації, інші форми добровільних об’єднань.
До органів місцевого самоврядування, таких, що представляють спільні інтереси територіальних громад сіл, селищ та міст, Конституція України та Закон України “Про місцеве самоврядування в Україні” відносять районні та обласні ради. Питання організації управління районами в містах належить до компетенції міських рад.
Відповідно до ст. 143 Конституції України територіальні громади села, селища, міста безпосередньо або через утворені ними органи місцевого самоврядування управляють майном, що є в комунальній власності, яку становлять рухоме та нерухоме майно, доходи місцевих бюджетів, інші кошти, земля, природні ресурси тощо.
Вони затверджують програми соціально-економічного та культурного розвитку і контролюють їх виконання; затверджують бюджети відповідних адміністративно-територіальних одиниць і контролюють їх виконання; встановлюють місцеві податки і збори відповідно до закону; забезпечують проведення місцевих референдумів та реалізацію їх результатів; утворюють, реорганізовують та ліквідовують комунальні підприємства, організації і установи, а також здійснюють контроль за їх діяльністю; вирішують інші питання місцевого значення, віднесені законом до їх компетенції.
Територіальні громади сіл, селищ та міст можуть об’єднувати на договірних засадах об’єкти комунальної власності, а також кошти бюджетів для виконання спільних проектів або для спільного фінансування (утримання) комунальних підприємств, організацій і установ, створювати для цього відповідні органи і служби.
Від імені і в інтересах територіальних громад права суб’єкта комунальної власності здійснюють відповідні ради.
Виключно на пленарних засіданнях сільської, селищної, міської ради вирішуються питання про утворення і ліквідацію постійних та інших комісій ради; заслуховуються повідомлення депутатів про роботу в раді, виконання ними доручень ради; скасовуються акти виконавчих органів ради, які не відповідають чинному законодавству; затверджуються програми соціально- економічного та культурного розвитку відповідних адміністративно-територіальних одиниць; приймаються рішення щодо відчуження відповідно до закону комунального майна; затверджуються місцеві програми приватизації; регулюються земельні відносини, відносини щодо використання природних ресурсів; затверджуються місцеві містобудівні програми, договори, укладені головами рад від імені ради, з питань, віднесених до її виключної компетенції, статути територіальних громад та ін. Ради також створюють постійні та тимчасові комісії з окремих питань.
Обласні та районні ради затверджують програми соціально-економічного та культурного розвитку відповідних областей і районів та контролюють їх виконання; затверджують районні і обласні бюджети, які формуються з коштів державного бюджету для їх відповідного розподілу між територіальними громадами або для виконання спільних проектів та з коштів, залучених на договірних засадах з місцевих бюджетів для реалізації спільних соціально-економічних і культурних програм, та контролюють їх виконання; вирішують інші питання, віднесені законом до їх компетенції.
Сільські, селищні, міські ради та ради районів міста мають свої виконавчі органи – виконавчі комітети. Виконавчий комітет ради попередньо розглядає проекти місцевих програм соціального, економічного та культурного розвитку, цільових програм з інших питань, місцевого бюджету, проекти рішень, які виносяться на розгляд відповідної ради; координує діяльність відділів, управлінь та інших виконавчих органів ради, підприємств, установ і організацій, що належать до комунальної власності відповідної територіальної громади, заслуховує звіти про роботу їх керівників; має право змінювати або скасовувати акти підпорядкованих йому відділів, управлінь, інших виконавчих органів ради, а також їх посадових осіб. Виконавчий комітет здійснює також окремі повноваження, делеговані йому державою.
Відповідно до ч. 3 ст. 143 Конституції України органам місцевого самоврядування можуть надаватися законом окремі повноваження органів виконавчої влади. В такому разі держава фінансує здійснення цих повноважень у повному обсязі за рахунок коштів Державного бюджету України.
У свою чергу, місцеві ради (обласні та районні) можуть делегувати частину своїх повноважень відповідно обласним та районним державним адміністраціям і контролювати реалізацію цих повноважень. Обласні та районні ради заслуховують звіти голів міських державних адміністрацій, їх заступників, керівників управлінь, відділів та інших структурних підрозділів місцевих державних адміністрацій про забезпечення бюджету, виконання програм економічного та соціально-культурного розвитку відповідної території, місцевих екологічних програм та з інших питань, які пов’язані з реалізацією місцевою державною адміністрацією повноважень, що делеговані їй радою.
Органи місцевого самоврядування в межах повноважень, визначених законом, приймають рішення, які є обов’язковими до виконання на відповідній території (ст. 144 Конституції України).
Усе це дає підстави вважати, що органи місцевого самоврядування мають риси, що наближають їх до органів виконавчої влади, з якими вони тісно взаємодіють під час вирішення питань місцевого значення.
З питань здійснення повноважень органів виконавчої влади органи місцевого самоврядування підконтрольні відповідним органам виконавчої влади – місцевим державним адміністраціям.
Взаємодія органів місцевого самоврядування з місцевими органами виконавчої влади
Згідно зі ст. 35 Закону України “Про місцеві державні адміністрації” місцеві державні адміністрації на відповідній території взаємодіють із сільськими, селищними і міськими радами, їх виконавчими органами та сільськими, селищними і міськими головами, сприяють у здійсненні ними власних повноважень місцевого самоврядування, зокрема у вирішенні питань економічного, соціального та культурного розвитку відповідних територій, зміцнення матеріальної та фінансової бази місцевого самоврядування, контролюють виконання наданих їм законом повноважень органів виконавчої влади, розглядають та враховують у своїй діяльності пропозиції депутатів, органів місцевого самоврядування та їх посадових осіб.
У разі розгляду місцевою державною адміністрацією питань, які зачіпають інтереси місцевого самоврядування, про це повідомляється заздалегідь відповідним органам місцевого самоврядування. Представники цих органів та посадові особи територіальних громад мають право брати участь у розгляді таких питань місцевою державною адміністрацією, висловлювати зауваження і пропозиції.
Місцеві державні адміністрації не мають права втручатися у здійснення органами місцевого самоврядування власних повноважень.
Для здійснення спільних програм місцеві державні адміністрації та органи місцевого самоврядування можуть укладати договори, створювати спільні органи та організації.
Згідно зі ст. 1 Закону України “Про місцеві державні адміністрації” місцеві державні адміністрації – це єдиноначальні місцеві органи виконавчої влади загальної компетенції, наділені правом представляти інтереси держави і приймати від її імені владні рішення на території відповідних адміністративно-територіальних одиниць. Повноваження місцевих держадміністрацій у цілому реалізуються одноосібно їхніми керівниками – головами місцевих державних адміністрацій.
Завдання та функції місцевих державних адміністрацій
Місцеві державні адміністрації як інститут та органи влади водночас є елементом структури міжінституційних владних відносин. Зокрема, це елемент підсистеми органів виконавчої влади в системі органів державної влади та системного комплексу суб’єктів публічної влади. Через місцеві державні адміністрації певним чином, зокрема опосередковано, здійснюються взаємовідносини, з одного боку, Президента України як суб’єкта публічної влади, а з другого – всієї системи органів державної влади та, насамперед, органів виконавчої влади як з органами місцевого самоврядування, так і з відповідними громадами й окремими громадянами, а також і з громадським сектором.
Відповідно до складності та розмаїття виконуваних функцій формується структура місцевих державних адміністрацій. До неї входять керівництво місцевої державної адміністрації (голова, перший заступник і заступники голови); апарат місцевої державної адміністрації; управління, відділи та інші структурні підрозділи місцевої державної адміністрації.
Голови місцевих держадміністрацій є одноособовими керівниками, які приймають необхідні рішення і несуть відповідальність за виконання покладених на них завдань та здійснення відповідних повноважень.
Голови місцевої державної адміністрації відповідальні перед Президентом України і Кабінетом Міністрів України, підзвітні та підконтрольні органам виконавчої влади вищого рівня. Місцеві держадміністрації підзвітні й підконтрольні органам виконавчої влади вищого рівня (ч. 5, 7 ст. 118 Конституції України).
За Конституцією України (ч. 3 ст. 118) склад місцевих державних адміністрацій формується їх головами. Однак Закон України “Про місцеві державні адміністрації” не розглядає це як дискреційне право: в ньому передбачене погодження кадрових рішень щодо перших заступників, заступників голови і керівників структурних підрозділів місцевої державної адміністрації з органами виконавчої влади вищого рівня (ст. 10, 11).
У Законі України “Про місцеві державні адміністрації” розписані завдання місцевих державних адміністрацій. Вони складаються з таких трьох частин та напрямів діяльності: 1) забезпечення виконання Конституції України, її законодавства та нормативних актів вищих органів виконавчої влади (Президента України, Кабінету Міністрів України, галузевих міністерств), прийнятих у межах їх компетенції; 2) реалізація економічних, природоохоронних та інших програм (місцевих і загальнодержавних), виконання бюджетів і звітування про їх виконання; 3) взаємодія з органами місцевого самоврядування та здійснення делегованих ними функцій. Другий з визначених напрямів діяльності передбачає реалізацію програм, багато з яких (на місцевому рівні) розроблені відповідними суб’єктами місцевого самоврядування.
Згідно з переліченими завданнями можна виокремити функції місцевих державних адміністрацій, які відрізняються різноманітністю й охоплюють майже всі сфери суспільного життя на відповідній території.
За формами діяльності можна виділити нормотворчу, установчу, правозастосовчу (виконавчо-розпорядчу), контрольну функції місцевих держадміністрацій. Так, найбільш пріоритетною, основною функцією місцевих державних адміністрацій як органів виконавчої влади, безумовно, є правозастосовча, оскільки йдеться про органи виконавчої влади на місцях, які повинні забезпечувати виконання Конституції, законів України, актів Президента і Кабінету Міністрів України, а також інших органів виконавчої влади вищого рівня в межах відповідної адміністративно- територіальної одиниці. В її межах вирізняються три підфункції. Це організаційно-виконавча, яка передбачає організацію виконання Конституції та законів України, а також підзаконних актів глави держави та органів виконавчої влади вищого рівня; регулятивно-управлінська, яка здійснюється як діяльність з керівництва економікою, фінансами, культурою, освітою, охороною здоров’я та іншими сферами суспільного життя на відповідній території; юрисдикційна – передбачає діяльність із застосування адміністративних, дисциплінарних, матеріальних та фінансових санкцій щодо громадян та працівників апарату державного управління, які скоїли правопорушення. Здійснення цієї підфункції забезпечує швидке, своєчасне та ефективне покарання порушників громадського порядку, службової дисципліни, а також осіб, що порушують права та свободи інших громадян. Юрисдикційна діяльність місцевих державних адміністрацій має розглядатися в нерозривному зв’язку з такою функцією, як захист громадського порядку, прав та свобод громадян.
Значне місце в діяльності місцевих держадміністрацій займає й контрольна функція, оскільки вони в межах, визначених Конституцією й законами України, здійснюють на відповідних територіях державний контроль, зокрема за додержанням Конституції і законів України, інших актів законодавства органами місцевого самоврядування та їх посадовими особами, керівниками підприємств, установ, організацій та їх філій і відділень; збереженням і раціональним використанням державного майна; станом фінансової дисципліни, обліку та звітності, виконанням державних контрактів і зобов’язань перед бюджетом, належним і своєчасним відшкодуванням заподіяних державі збитків; використанням та охороною земель, лісів, надр, води, атмосферного повітря, рослинного і тваринного світу та інших природних ресурсів та ін.
Важливою функцією місцевих державних адміністрацій є нормотворча, що полягає у врегулюванні суспільних відносин шляхом видання актів нормативного характеру.
До основних галузевих функцій, що реалізуються МДА в їх повсякденній діяльності, можна віднести: забезпечення законності і правопорядку, охорону прав, свобод і законних інтересів громадян; соціально-економічний розвиток відповідних територій; участь в установленому порядку у складанні та виконанні Державного та місцевих бюджетів, регулювання цін та тарифів; управління майном, приватизацію і підтримку підприємництва; функціонування житлово- комунального господарства, побутове, торговельне, транспортне, телекомунікаційне обслуговування населення; ефективне функціонування соціально-гуманітарної інфраструктури на відповідній території; використання та охорону земель, природних ресурсів, охорону довкілля; соціальне забезпечення та соціальний захист населення; реалізацію державних гарантій у сфері праці і зайнятості; забезпечення зовнішньополітичних і зовнішньоекономічних інтересів держави; зміцнення обороноздатності держави.
Очевидно, що місцеві державні адміністрації є провідниками внутрішньої політики держави на місцях і вживають заходів щодо її забезпечення у діяльності органів місцевого самоврядування. Проте муніципальна політика виконавчої влади має базуватися на правових засадах і методах її здійснення, але не може спиратися на командно-адміністративні методи, як це було в радянські часи. Сфери взаємодії місцевих державних адміністрацій та органів місцевого самоврядування найрізноманітніші – економічні, соціальні, культурні, екологічні, релігійні, національно-побутові та ін.
Однак на практиці реалізація функцій та повноважень місцевих державних адміністрацій, органів місцевого самоврядування призводить не тільки до погоджених дій, але нерідко породжує різні питання щодо встановлення меж їх функцій та повноважень, способів вирішення компетенцій- них спорів тощо. Ці питання і досі потребують детальнішого законодавчого регулювання.
Відсутність чітко визначених механізмів взаємодії між місцевими державними адміністраціями і органами місцевого самоврядування знижує ефективність їх співпраці і перешкоджає ефективному виконанню завдань, покладених на місцеві державні адміністрації. Адже місцеві державні адміністрації повинні одночасно представляти інтереси і держави, і територій, тому така невизначеність зумовлює необхідність вибору одного пріоритету.