Визначення механізмів державного управління
Управління в сучасному світі є поширеним видом людської діяльності і тому заслуговує детального розгляду. Зміст та особливості дій членів суспільства здавна привертають увагу дослідників. Насамперед це стосується соціальних дій, які спрямовані на оточуючих та передбачають можливість їх реакції, тобто є причиною дій інших людей. У роботах М.Вебера, Г.Лєбона, Г.Тарда, О.Конта, Г.Спенсера, Е.Дюркгейма, Т.Парсонса та інших розглядаються сутність, послідовність виконання та основні характеристики соціальних дій. Узагальнення їх є підставою для віднесення до цієї категорії і управлінської діяльності, яка спрямована на інших людей, колективи або суспільство в цілому, передбачає зміну їх поведінки, а також певну реакцію на вплив керуючого суб’єкта.
Управлінська дія в певному сенсі може розглядатися як соціальна, змістом її є опрацювання спільних поглядів на розв’язання проблем, пошук унікальної правильної стратегії і тактики, наслідком чого є формування деталей управлінського механізму Стверджується, що предметом управління як організованої соціальної дії є розподіл соціальних ролей, програмування соціальної взаємодії учасників процесу спільної діяльності відповідно до очікуваного результату та необхідності підтримки системного характеру взаємодії.
М.Вебер виокремлює типи соціальних дій: цілеспрямовані, ціннісно-раціональні, афективні та традиційні. Т.Парсонс називає їх ідеальними і з цим не можна не погодитися, оскільки в будь-якій соціальній дії можна побачити елементи всіх чотирьох. Особливо це стосується управління, яке є завжди цілеспрямованим, ціннісно-раціональним (несе відбитки певної культури, етичних та естетичних настанов тощо), базується на певних традиціях і відпрацьованих технологіях, а також постійно має емоційне забарвлення відповідно до стану людей, які готують та приймають рішення. Відносно управлінських дій це можна розглядати як характеристики, що описують особливості процесу прийняття та реалізації рішення і є щільно пов’ язаними між собою. Цей процес є цілеспрямованим, але вибір мети значною мірою визначається культурою суспільства чи колективу (або особи), емоційним станом та відданістю традиціям. Сьогодні фахівці багато говорять про необхідність удосконалення державного та муніципального управління, впровадження певних інновацій. Але це стосується здебільшого засобів і способів здійснення окремих дій, форми і механізми залишаються традиційними, такими, що визначаються культурою і цінностями.
Відомий американський соціолог Т.Парсонс вважає, що дія логічно містить актора, мету, ситуацію (засоби та умови), певний взаємозв’язок елементів (нормативну орієнтацію дії).
Під нормою розуміється вербальний опис конкретного перебігу подій, який розглядається як бажаний у поєднанні з приписом щодо узгодження майбутніх дій із цим взірцем, а також те, що практичні системи дій та їх частини ніколи не бувають цілком нормативними або ненормативними, а завжди містять як одні, так і інші.
Прийняття та реалізація управлінських рішень
Прийняття та реалізацію управлінських рішень слід розглядати як складну систему дій. Окремі етапи (оцінка ситуації, формулювання проблеми, формування альтернативних варіантів, їх аналіз, прийняття рішення, його реалізація, оцінка результатів) теж є системами дій з погляду на те, що вони містять комплекси елементарних актів, в яких задіяні різні актори. Виконання кожного з них визначається загальною метою, особливостями ситуації (умов, наявних засобів, рівня знань працюючих, норм). Це однаково стосується державного управління, керування регіоном, населеним пунктом або комерційним підприємством. У кожному окремому випадку ситуації, проблеми, характеристики учасників процесів, норми різні, але суть і зміст дій залишають незмінними.
Умови та засоби, що є складовими ситуації, на перший погляд виглядають об’єктивними, але реальне їх урахування та використання значною мірою визначається рівнем обізнаності, розуміння та бажанням керівника використати ті чи інші складові ситуації. Особливо це стосується державного управління, в якому результат діяльності посадової особи або органу влади безпосередньо не впливає на розміри винагороди працівників. Відбір мети теж здійснює людина, і цей процес також залежить від її (або їх) ціннісної спрямованості, ставлення до традицій, емоційного стану, освіченості. Це підкреслює роль працівників у визначенні характеру управлінських дій, а особливо керівника або керуючої підсистеми взагалі.
Аналізуючи мотивацію соціальних дій, М.Вебер відзначав, що в реальному житті більш масовими є ціннісно-раціональні дії, які завжди підкорені заповідям або вимогам, у покорі яким людина бачить свій обов’язок. Відмінністю управлінських дій є їх цілеспрямованість, але, на жаль, дуже часто ці дії теж відрізняються надмірною ціннісною орієнтацією або традиційністю і емоційністю. Особливо це стосується виконання робіт на етапах розробки варіантів розв’язання проблем, їх порівняння, вибору рішення, оцінки результатів його впровадження. Зменшення сили тиску цих характеристик вимагає чіткого визначення мети, постійного її аналізу (відповідно до змін внутрішнього та зовнішнього середовища певних систем) і моніторингу дотримання її на всіх етапах процесу прийняття й реалізації рішення. До формування цілей і перевірки ходу їх досягнення доцільно залучати багато людей (особливо це стосується державного та регіонального управління), що дає змогу враховувати різні традиції, ціннісні орієнтації та мінімізувати вплив афективності.
Роботи з оцінки ситуації передбачають визначення характеру і обсягів інформації, що має бути зібрана, та її джерел, накопичення її на певних носіях, аналіз, узагальнення його результатів, формулювання висновків тощо. Усі ці акти, якщо їх можна так назвати, пов’язані між собою і обумовлюють одне. Характер інформації та її обсяг вимагають певних засобів і методів її збирання та обробки, аналітичні розрахунки свідчать про необхідність пошуку додаткових даних або доцільність переходу до відпрацювання висновків тощо. Спрямованість усіх цих робіт визначається метою, яку мають чітко усвідомлювати всі учасники подій. Аналогічно пов’язані і групи актів усього процесу прийняття та реалізації управлінських рішень. Виконання робіт з формування альтернативних варіантів рішення, їх оцінки та вибору оптимального часто залежить від кількості та якості інформації, що зібрана на етапі аналізу ситуації, а визнання рішення якісним значною мірою пов’ язано з характером організації процесів його реалізації.
Для цілеспрямованої діяльності необхідно визначити та узгодити інтереси учасників, з’ ясувати знання кожного та напрями й обсяги їх збільшення, узгодити загальну мету, шляхи та засоби її досягнення тощо. Тобто потрібне постійне активне спілкування.
Управлінська діяльність
Проблеми організації і підвищення результативності управлінської діяльності досліджували Г.Форд, Ф.Тейлор, Г.Емерсон, А.Фяйоль та інші, в працях яких розглядаються закономірності поєднання в управлінні наукового знання, здібностей людини, технічних засобів, тобто того, що визначає діяльність.
Г.В.Атаманчук вважає, що управлінську діяльність можна визначити як сукупність навичок, умінь, способів, засобів доцільних дій людини у сфері управління, що відпрацьовані історичним досвідом, науковим пізнанням і талантом людей. Автор стверджує, що в державному управлінні ця діяльність відображає його властивості, а саме: єднання з державною владою, системність, об’єктивну універсальність тощо. Крім того, їй притаманні такі характеристики, як інтелектуальний зміст, інформаційна насиченість, колективізм, багатогранність за проявами, нормативно-правова заданість. У зв’язку з тим, що державний службовець постійно виконує розумові і вольові операції з аналізу, оцінки, відбору, рішення, підпорядкування і виконання, контролю тощо, науковець визначає управлінську діяльність як складне соціально-психологічне явище з яскравою домінантною волі.
Для державного управління характерною є колективна дія, оскільки суб’єкт представлений великими колективами працівників (міністерства, місцеві державні адміністрації, виконавчі органи місцевих рад тощо). У зв’язку з цим для забезпечення якості управлінської діяльності великого значення набувають рівень освіченості і кваліфікації усього колективу, наявність за- гальносистемної і організаційної мети, якість нормативної бази, спрямованість організаційної культури, рівень організації праці в системі, а також спрямованість мотивації праці і контролю в системі та в кожній установі.
Орієнтуючись на перелік компонентів системи державного управління, слід зазначити, що діяльність у ній пов’ язана із виконанням функцій і робіт (основних, головних та допоміжних) у межах чинної структури відповідно до мети, принципів і технології з використанням інформації, техніки та методів. Згідно з позицією Т.Парсонса, вона визначається ситуацією, що склалася (умовами та засобами), нормативами і цінностями, що визначаються в суспільстві, регіоні, установі, рівнем освіченості населення та метою.
Оскільки управлінська діяльність здійснюється в системі, вона має організовуватися з дотриманням принципів системності, об’єктивності, зворотного зв’язку, доповнення, оптимальності, еволюційності, вірогідності, демократизму, гласності, провідної ланки, стимулювання, а також результативності, якості, економічності, різноманітності, інноваційності, наукової обґрунтованості. Тобто ця діяльність має зміцнювати систему, під час її здійснення треба максимально запобігати суб’єктивізму і волюнтаризму, постійно впроваджувати новітні технології і засоби, орієнтуючись на досягнення високого кінцевого результату, доцільне (оптимальне) використання всіх ресурсів.
Чинники впливу на прийняття та реалізацію управлінських рішень
Розвиток діяльності, виходячи з вищезазначеного, це зміна кількісних та якісних характеристик функцій і робіт, тобто поява нових або скасування тих, що виконуються, збільшення або зменшення часу їх здійснення, витрат ресурсів на забезпечення цих процесів, а також результативності і якості кінцевого продукту – рішення або організаційної дії. На рис. 5.7 наведено чинники, що впливають на цей процес. На кількісні показники діяльності найбільшою мірою впливають зміни мети, принципів, інформації, технології, умови та засоби.
Якість і результативність переважно залежать від нормативів, цінностей, освіченості, комплексності, технологій, структури і техніки. Чинники першої групи теж впливають на якісні характеристики, але не так явно. Освіченість, інформаційність, колективізм, комплексність, нормативи і цінності визначають стан методів та технологій і вже через них впливають на розвиток діяльності, водночас є і безпосередній зв’язок.
Таким чином, кількісні і якісні характеристики функцій і робіт, що виконуються, залежать від стану компонентів системи управління та чинників, що визначають будь-яку соціальну діяльність. Аналіз схеми (рис. 5.7) свідчить про виключну роль людини, яка є носієм або безпосередньо формує майже всі чинники.
Об’єктивними можна вважати характеристики умов, що склалися у суспільстві, але саме управлінець має їх завчасно вивчати і забезпечувати адаптацію системи з метою використання переваг та уникнення загроз.
Розвиток діяльності не є самоціллю, він має бути спрямований на те, щоб разом із розвитком компонентів системи та управлінських відносин забезпечувати якнайшвидше досягнення мети удосконалення системи (організації, регіону, держави). Водночас він має велике значення, оскільки неякісна робота окремої людини або структурного підрозділу може звести нанівець зусилля колективу щодо розвитку всієї системи.
У науковій літературі розглядається також питання форм управлінської діяльності. Г. Атаманчук трактує зміст цього поняття як зовнішні, постійні та типізовані прояви практичної активності державних органів щодо формування і реалізації управлінських цілей і функцій та забезпечення їх власної життєдіяльності. Він виокремлює правову та організаційну форми. Б.Лазарєв додає до них ще процесуальну, яка притаманна всім видам державної діяльності.
Управлінська діяльність має певні психологічні особливості, які заслуговують на увагу у зв’язку із роллю людини в цьому процесі. До них відносять індивідуальний та колективний її характер, опосередкований зв’язок керівника з кінцевим результатом функціонування організації, складність об’єкта. Крім того, необхідно враховувати, що це діяльність з організації роботи інших людей, що керівник одночасно належить як до керуючої, так і керованої підсистем, а також умови її здійснення (інформаційна невизначеність, необхідність одночасно вирішувати кілька питань тощо).
Індивідуальний та колективний характер виявляється в тому, що навіть коли суб’єкт одноосібно приймає рішення, він користується інформацією, яка підготовлена підлеглими, крім того, він завжди орієнтується на можливості об’єкта (умови, здібності, здатності). Тобто управлінська діяльність є складною, комплексною і системною.
Керівник майже ніколи безпосередньо не бере участі у виготовленні кінцевого продукту (винятком є малі підприємства), але несе відповідальність за його якість. Він має створити необхідні умови і організувати діяльність інших людей, тобто розумітися на цих умовах і технології виконання управлінських функцій.
Соціотехнічна діяльність пов’язана з тим, що підсистема, якою керують, є певним соціальним утворенням і виконує комплекс дій відповідно до мети за визначеною технологією. Це вимагає від керівника знань і вмінь щодо цілеспрямованого впливу на технологічний процес і на функціонування колективу. Особливості діяльності суб’єкта і об’єкта управління на різних рівнях ієрархії відображені через складові дії відповідно у табл. 5.1 та 5.2.
Таблиця 5.1. Особливості дій керуючих суб’єктів на рівнях організації, регіону, держави
| Складові дії | Рівні управління | ||
| організація | регіон | держава | |
| Умови | Визначені технологією та фінансовим станом | Залежать від політичної та економічної ситуацій | Залежать від політичної та економічної ситуацій |
| Рівень обізнаності керівника | Визначається технологією | У зв’язку з наявністю колегіальних органів є розмитим | У зв’ язку з наявністю колегіальних органів є розмитим |
| Рівень обізнаності об’єкта управління | Визначається технологією | Визначається загальним рівнем освіченості в регіоні | Визначається загальним рівнем освіченості в державі |
| Засоби | Організаційні, економічні, соціальн о- психологічні | Правові, адміністративні, організаційні, економічні, соціально- психологічні | Правові, адміністративні, організаційні, економічні, соціально-психологічні |
| Мета | Чітка, конкретна, часто визначена кількісно | Комплексна, кількісно не визначена | Комплексна, кількісно не визначена |
Виконані дослідження свідчать про те, що в організації (на підприємстві) умови та засоби, якими користується керівник, рівень обізнаності працюючих здебільшого визначається вимогами технологічного процесу, мета є чіткою, конкретною, часто кількісно визначеною. Дії суб’єктів управління на рівнях регіону та держави мають схожі характеристики, а саме:
– умови визначаються політичною та економічною ситуаціями;
– мета є комплексною, кількісно не визначеною;
– рівень обізнаності суб’єкта є не чітким, що обумовлено наявністю колегіальних органів;
– рівень обізнаності об’єкта визначається загальною освіченістю в регіоні або в державі;
– використовується увесь комплекс управлінських засобів (правові, адміністративні, організаційні, економічні, соціально-психологічні).
Управління як взаємодія суб’єкта і об’єкта
Управління – це завжди взаємодія суб’єкта і об’єкта, тому доцільно розглянути особливості діяльності і останнього за такою самою схемою (табл. 5.2).
В організації (на підприємстві) дії об’єкта обумовлюються особливостями технології і забезпечуються суб’єктом, а індивідуальні цілі підпорядковуються цілям організації (хоча б на час перебування особи на робочому місці).
Характеристика діяльності керованого об’єкта на рівнях регіону і держави майже повністю збігаються, визначаються особливостями сфери життєдіяльності, умови та засоби забезпечуються самим об’єктом (крім правових), мета має не суперечити регіональним або загальнодержавним цілям.
Таким чином, управлінська діяльність в організації є більшою мірою цілеспрямованою (кількісно визначена мета та підпорядкованість технології), але єдиноначальність може обумовлювати значний вплив афективності.
На рівні держави або регіону вона нівелюється завдяки прийняттю рішень колегіальними органами, але значно збільшується вплив ціннісної орієнтації та традиційності. Об’єкт управління в цих системах є більш незалежним, але й більш незахищеним, ніж в організації.
Таблиця 5.2. Особливості ДІЙ керованого об’єкта на рівнях організації, регіону, держави
| Складові дії | Рівні управління | ||
| організація | регіон | держава | |
| Умови | Визначені технологією, здебільшого забезпечуються суб’ єктом | Визначені особливостями сфери життєдіяльності, здебільшого забезпечується об’єктом | Визначені особливостями сфери життєдіяльності, здебільшого забезпечується об’єктом |
| Рівень обізнаності | Визначено технологією | Визначено загальним рівнем освіченості в регіоні | Визначено загальним рівнем освіченості в країні |
| Засоби | Визначено технологією, забезпечується суб’ єктом | Визначено особливостями сфери життєдіяльності, забезпечується об ’єктом (крім правових) | Визначено особливостями сфери життєдіяльності, забезпечується об’єктом (крім правових) |
| Рівень організації та мотивації праці, форми контролю | Визначено технологією, забезпечується суб’ єктом | У загальному вигляді визначено чинним законодавством та особливостями сфери життєдіяльності | У загальному вигляді визначено чинним законодавством та особливостями сфери життєдіяльності |
| Мета | Підпорядкованість
індивідуальної організаційній |
Узгодження цілей діяльності галузевих організацій із регіональними | Узгодження цілей функціонування галузей, організацій із загальнодержавними |
Діяльність завжди визначається метою, ситуацією (тобто співвідношенням умов та засобів), рівнем обізнаності актора щодо неї та нормативними обмеженнями. Головним є рівень обізнаності, оскільки неправильне розуміння ситуації може стати причиною формулювання хибної мети.
Управлінська діяльність – це цілеспрямована взаємодія суб’єкта і об’єкта, яка визначається співвідношенням системних та особистісних цінностей, характеристиками ситуації (умов та засобів), обізнаністю обох учасників щодо неї, станом нормативної бази, рівнем організації праці, спрямованістю мотивації та контролю і відрізняється інформаційною насиченістю, системністю, колективізмом.
Наведене трактування відображає необхідні, суттєві, сталі та повторювані зв’язки, які є обов’язковими для управлінської пари (суб’єкт-об’єкт) як для керування підприємством чи організацією, так і для державного управління або публічного адміністрування. Із збільшенням масштабів керованого об’єкта ускладнюються ситуації, урізноманітнюються інтереси і цілі, обізнаність стає інтегральним показником, який складається з великої кількості окремих показників, що характеризують стан знань працівників. Втрачає значення рівень організації праці, на який суб’єкт управління майже не впливає, але збільшується роль спрямованості мотивації і контролю.
Управління як виконання управлінських функцій
Управлінська діяльність здійснюється як процес виконання управлінських функцій. Найбільш відомими з цих функцій є основні функції менеджменту: планування, організація, мотивація, контроль, а також пов’язуючі їх функції прийняття управлінських рішень та комунікації. Кожна з основних функцій менеджменту здійснюється за допомогою певної кількості функцій прийняття управлінських рішень та комунікації. Функція планування необхідна для визначення та обґрунтування можливих шляхів (програм, планів, проектів) розв’язання виявлених проблем та поставлених завдань; функція організації необхідна для реалізації виконання плану шляхом його закріплення за конкретними виконавцями (побудова раціональної структури, розподіл і кооперування праці, забезпечення ресурсами, регулювання та координування дій тощо). Таким самим чином реалізуються і функції мотивації та контролю: спочатку треба визначити кого, за що і як мотивувати, які стратегічні, тактичні і оперативні цілі має забезпечити підхід до мотивації, що обирається (або форми, методи та зони контролю), потім прийняти відповідні рішення і реалізувати їх. Функція прийняття управлінських рішень містить такі етапи: виявлення та аналіз проблемної ситуації; встановлення обмежень та визначення критеріїв для оцінювання альтернатив; формування альтернативних варіантів рішення; оцінювання цих варіантів за визначеними критеріями; вибір найкращої альтернативи. Якщо застосовується модель прийняття раціонального рішення, то йдеться про вибір оптимальної альтернативи за встановленими критеріями.
У процесі управлінської діяльності, як правило, необхідно здійснювати всі функції. Наприклад, роботи з аналізу ситуації чи реалізації рішення необхідно спланувати, організувати, вмотивувати виконавців та проконтролювати. Основні функції менеджменту теж тісно пов’язані між собою: процес планування треба організувати, особливо якщо йдеться про велику установу, регіон або державу; для ефективної роботи необхідно також забезпечити належний контроль та стимулювання праці. Тобто на практиці це єдиний безперервний процес, розподіляти його доцільно з метою аналізу та підвищення якості здійснення кожної функції та етапів управлінської діяльності.