Суб’єкти державного управління
Будь-яка соціальна система розглядається в сукупності двох невід’ємних складових – суб’єкта та об’єкта. Управлінський вплив суб’єктів здійснюється відносно об’єктів державного управління.
Суб’єктами державного управління є не лише органи державної влади, а й їх керівний склад. Головною рисою суб’єкта державного управління є наявність у нього певної компетенції і владних повноважень, які дають змогу втілювати свою волю у формі управлінських рішень, керівних команд, обов’язкових до виконання. Владний вплив, що виходить від суб’єкта до об’єкта управління, дає можливість підпорядковувати волі першого волю і діяльність останнього, що є необхідною умовою досягнення цілей і вирішення завдань, визначених суб’єктом управління. Відповідно об’єкт державного управління зобов’язаний підкорятися владній волі суб’єкта і в обов’язковому порядку виконувати його рішення.
Суб’єкт управління – система, наділена певною компетенцією і державно-владними повноваженнями, що дають можливість їй втілювати свою волю у форму керівних команд чи рішень, обов’язкових для виконання, тобто це система, що управляє.
З позиції європейського підходу (моделі) до суб’єктів державного управління належать: органи державної влади (уряд, міністерства, інші центральні органи виконавчої влади, місцеві державні адміністрації); керівники і керівний склад цих органів (політичні діячі; посадові особи; службові особи, які наділені державно-владними повноваженнями). З позиції американського підходу (моделі) до суб’єктів державного управління належать усі органи і керівники трьох гілок влади – законодавчої, виконавчої, судової.
Кожному суб’єкту управління притаманні певні функції, які відображають загальносистемний поділ праці щодо їх виконання, у зв’язку з чим функції характеризують основний зміст та напрями діяльності суб’єкта управління. Суб’єкт є системно організованим, і в цій якості має характерні ознаки будь-якої соціальної системи. Суб’єктам управління притаманні загальні функції і цілі, єдність принципів їх утворення, побудови та діяльності, структурна єдність та інші ієрархічні зв’язки й відносини, прийняття чітко регламентованих управлінських рішень, узгодження їх між собою.
Об’єкти державного управління
Основними об’єктами державного управління за європейським підходом слід вважати підпорядковані органи виконавчої влади, сектори державного управління, галузі промисловості, державні установи, організації і підприємства, підвідомчі органам виконавчої влади. Відповідно, об’єктами державного управління є система, на яку спрямовується владний вплив суб’єктів управління. Безпосередніми об’єктами, на які справляє вплив той чи інший конкретний суб’єкт, є підпорядковані йому сектори (галузі) державного управління. За більш широкого, американського, підходу об’єктами державного управління є все суспільство та будь-які його сфери, галузі, відносини.
Об’єкт управління – це система, яка підпорядковується владній волі суб’єкта управління і виконує його рішення, тобто система, якою управляють.
Слід зазначити, що між суб’єктом і об’єктом управління в системі виконавчої влади не існує абсолютних меж: система, яка управляє, будучи суб’єктом відносно того чи іншого об’єкта, сама, у свою чергу, може бути об’єктом управління з боку іншого суб’єкта. Так, наприклад, обласна державна адміністрація, що здійснює виконавчу владу в межах області, є суб’єктом управління щодо районних державних адміністрацій відповідної області, одночасно будучи об’єктом управління відносно уряду, який, у свою чергу, є об’єктом управління з боку Президента України та Верховної Ради України.
Слід наголосити на визначальному значенні об’єкта в системі управління і пов’язаного з цим трактування цільового призначення самого державного управління. В умовах демократичної, правової, соціально орієнтованої держави публічне й, зокрема, державне управління спрямоване на забезпечення прав і свобод людини, високої якості життя громадян, безпеки їх існування. Звідси походить така суттєва особливість функцій такого управління, як постійна спрямованість на життєво важливі потреби об’єкта, тобто діяльність кожного конкретного суб’єкта повинна аналізуватися з точки зору реального забезпечення, насамперед, цих, а не якихось інших внутрішніх потреб самого суб’єкта.
Взаємодія суб’єктів та об’єктів управління
Взаємодіючи, суб’єкт і об’єкт утворюють процес управління. Суб’єкт і об’єкт управління перебувають у постійній динамічній взаємодії, в процесі якої виникають управлінські відносини – особливий вид відносин у сфері державного управління, що виникають у процесі цілеспрямованого впливу суб’єкта управління, наділеного відповідною компетенцією, на об’єкт управління, з метою реалізації юридично встановлених функцій державного управління.
Таким чином, функції державного управління реалізуються через управлінські відносини, тобто в процесі цілеспрямованого впливу суб’єкта управління, наділеного розпорядчими правами, на об’єкт управління, що має переважно виконавчі обов’язки.
Ці відносини типу “влада – підпорядкування” можуть мати різний характер залежно від повноважень суб’єкта, ступеня самостійності об’єкта управління та багатьох інших факторів. Вони можуть бути формальними (субординації) і неформальними (координації); галузевими (відносини в межах однієї галузі); територіальними (у межах одного регіону); міжгалузевими (між органами різних галузей); міжрегіональними (між органами різних регіонів); територіально- галузевими.
Відносини управління формуються з урахуванням закономірностей, принципів, функцій і методів державного управління. Найчастіше ці відносини виникають за ініціативою одного з учасників, а у разі порушення адміністративно-правових норм порушник несе відповідальність перед державою.
Змістом управлінських відносин є особлива діяльність людей, що виступає у вигляді взаємодії суб’єктів та об’єктів управління. Сторони цих відносин, вступаючи у взаємне спілкування, формують тим самим зміст управлінських відносин. Між ними існує тісна взаємодія, що здійснюється за допомогою прямих (від суб’єкта до об’єкта) і зворотних (від об’єкта до суб’єкта) зв’язків.
Прямий управлінський зв’язок – це управлінські відносини між суб’єктом і об’єктом державного управління, які практично реалізуються завдяки руху інформації від суб’єкта до об’єкта.
Зворотний управлінський зв’язок – це зв’язок від об’єкта до суб’єкта управління, який надає інформацію про стан об’єкта, його діяльність щодо виконання рішень і є базою для контролю за реалізацією відповідних впливів на об’єкт управління.
Практична реалізація цих зв’язків забезпечується завдяки руху інформації. Наявність прямого та зворотного зв’язку є необхідною умовою нормального функціонування й розвитку будь-якої соціально-економічної системи. Прямий зв’язок сприяє процесу ухвалення рішень і забезпечує їх доведення до виконавця – об’єкта управління. Зворотний зв’язок, який надає інформацію про стан об’єкта і його діяльність щодо виконання рішень, забезпечує можливість контролю за реалізацією відповідних впливів на об’єкт управління. Зворотний зв’язок, таким чином, дає можливість знаходити найбільш оптимальні шляхи і засоби організації процесу регулювання діяльності об’єкта управління. Він синтезує дії внутрішнього та зовнішнього середовищ (стосовно певного об’єкта управління), що відображають численні причинно-наслідкові зв’язки. Отже, зворотний зв’язок сприяє підвищенню ефективності обміну управлінською інформацією.
Між суб’єктом і об’єктом у процесі державного управління встановлюються відповідні відносини, які мають субординаційний чи координаційний характер.
Узгодження (упорядкування) управлінських дій призводить до виникнення між ними вертикальних зв’язків – субординації, за допомогою якої в системі виконавчої влади встановлюються відносини підпорядкованості, що виражають ієрархічну залежність між об’єктами і суб’єктами державного управління. Субординаційні відносини розрізняються за такими видами:
– пряме підпорядкування – безпосереднє підпорядкування об’єкта управління одному суб’єктові управління;
– непряме підпорядкування – підпорядкування об’єкта, що виходить з інших, крім безпосереднього суб’єкта, джерел;
– подвійне підпорядкування – один з видів субординації, за якого об’єкт управління підпорядковується двом суб’єктам управління.
Координація – це встановлення між суб’єктами і об’єктами державного управління горизонтальних зв’язків, тобто поєднання двох і більше однорівневих з точки зору визначеного критерію дій, що забезпечують досягнення запланованого результату. Координаційні відносини розрізняються за такими видами: узгодження, предметно-технологічна взаємодія, складна взаємодія.
Субординацію і координацію розглядають як двоєдине виявлення сутності управлінської діяльності, а також як її базові форми. У процесі цієї діяльності вони доповнюють одна одну, причому, залежно від конкретної ситуації, переважає та чи інша. Ці зв’язки мають діалектичний характер: об’єкт, яким управляють, не є пасивним учасником управлінських відносин. Оскільки реалізація функцій управління є не лише одностороннім управлінським впливом суб’єкта на об’єкт управління, а активною взаємодією сторін, то, відповідно, об’єкт управління повинен мати можливості для участі у формуванні владного волевиявлення суб’єкта. Це означає, що орган виконавчої влади, крім власних прав щодо керованого об’єкта, має й певні обов’язки перед ним.
Оскільки об’єкт має свої власні потреби та інтереси, що випливають із закономірностей його існування та розвитку, то суб’єкт управління зобов’язаний їх ураховувати. Коли ж об’єкт не наділений відповідними правами для задоволення своїх потреб, з одного боку, і з другого – за відсутності в суб’єкта обов’язків ураховувати ці інтереси та потреби, управління може набути характеру сваволі, а його функції можуть перетворитись у фактор дезорганізації.
Тобто особливістю сучасного державного управління є те, що об’єкт не тільки підпорядковується, а й відповідним чином впливає на суб’єкт управління, вимагає від нього певних дій. Високий рівень соціальної активності об’єктів визначає специфічний характер їх впливу на суб’єкти управління, які значно ширші впливу за принципом “зворотного зв’язку”. Об’єкт управління не тільки реагує на управлінські впливи суб’єкта, не тільки сигналізує про їх наслідки та результати, а часто, – незалежно від бажання суб’єкта, прямо спонукає його до певної перебудови управлінських впливів, зміни їх характеру та змісту. Усе більшого поширення набуває тенденція щодо вирішального впливу об’єктів управління на побудову суб’єктів державного управління, визначення їх функцій, структури і системних зв’язків.
Зазначений процес отримав назву реординації – особливого виду відносин у сфері державного управління, сутність якого розкривається за допомогою такої схеми: “Ти управляєш мною, але і я в певних аспектах управляю тобою”.
Реординаційні відносини – це самостійний вид управлінських відносин, за якого справляння управлінського впливу є обов’язком чи правом об’єкта державного управління відносно керуючого суб’єкта, який, у свою чергу, зобов’язаний відповідним чином на нього реагувати. Такі відносини можуть виникати за наявності або відсутності організаційного підпорядкування між органами.
Реординація ґрунтується на високому рівні соціальної активності об’єктів управління. З метою реалізації активності об’єкта управління необхідно не лише вдосконалювати механізм управлінського зв’язку суб’єкта і об’єкта, але й підвищувати ефективність участі в управлінні громадян, громадського контролю за діяльністю органів влади. Для цього слід подолати стереотипи, що були притаманні колишньому тоталітарному суспільству з ідеєю домінування держави над людиною, де останній відводилася лише роль керованого об’єкта, на який спрямовувалися владно-розпорядчий вплив і адміністративний примус з боку органів держави. Сьогодні вкрай важливо запровадити принципово нову парадигму у відносинах “ громадянин – держава”. Її стрижнем є служіння держави людині. Державна влада в цьому сенсі – це не тільки здійснення повноважень, що зобов’язують громадянина, а й виконання певних обов’язків перед ним. У процесі демократичного розвитку обсяг таких обов’язків з боку держави зростатиме.
Водночас слід оптимізувати управлінські можливості суб’єктів державного управління за умов зниження при цьому ресурсних витрат, тобто домогтися підвищення ефективності органу державної влади. Виходячи із закону необхідної різноманітності суттєвою проблемою системи державної влади є забезпечення охоплення суб’єктами управління різноманітності об’єктів управління. Головним критерієм має слугувати зміст і масштаб конкретного керованого об’єкта. Змінюючи гнучкість структури, враховуючи міру невизначеності поведінки керованих об’єктів, можна досягти співвідносності конкретної управлінської системи тим процесам, які вона покликана впорядковувати. Чим вищий ступінь відповідності керуючої системи керованій, тим ефективніше здійснюється управління тією чи іншою системою.
Таким чином, державне управління характеризується наявністю цілісної системи, керуючою і керованою її частинами, причинно-наслідковими зв’язками між ними, динамізмом розвитку.