Визначення механізмів державного управління
Здійснення процесу державного управління в Україні відбувається за допомогою розроблення та реалізації відповідних механізмів управління, що забезпечують своєчасне та ефективне розв’язання наявних у цій сфері суперечностей.
Механізми державного управління – це практичні заходи, засоби, важелі, стимули, за допомогою яких органи державної влади впливають на суспільство, виробництво, будь-яку соціальну систему з метою досягнення поставлених цілей. У демократичній країні це спеціальні засоби, які мають забезпечувати здійснення управлінського впливу народу цієї країни безпосередньо та через органи державної влади на стан та розвиток держави як складної соціально- економічної територіальної системи з метою створення гідних умов життєдіяльності людей, що проживають у державі (незалежно від їх громадянства), та громадян країни, що тимчасово перебувають за її межами.
Найбільші суперечності організації та реалізації державного управління пов’язані з розподілом повноважень між різними гілками та органами влади, забезпеченням їх взаємодії, а також із необхідністю врахування та узгодження інтересів різних груп населення, громадських організацій та бізнес-структур. Істотна суперечність є й у тому, що народ країни та органи державної влади виступають одночасно і як суб’єкти, і як об’єкти державного управління. Державному управлінню також притаманні суперечності, обумовлені потребою у забезпеченні стабільності відповідної системи, правил її функціонування і впливу на процеси, що відбуваються в державі, та своєчасного гнучкого пристосування до безперервно змінюваного внутрішнього та зовнішнього середовища країни. Усе це ускладнює розроблення та реалізацію ефективних механізмів державного управління.
Класифікація механізмів
Поняття “механізм ” може трактуватися у кількох значеннях, які виходять як з етимології цього терміна (у перекладі з грецької – “знаряддя, споруда”), так і з використання його у різних науках для представлення послідовності дій, впливів та перетворень протягом здійснення будь-якого складного процесу. Виходячи з наявності кількох підходів до трактування поняття механізму всі існуючі механізми (в тому числі й управлінські) з метою їх свідомого формування, дослідження та удосконалення доцільно підрозділити на три досить відмінні один від одного типи:
– механізми-знаряддя, призначені для досягнення конкретної мети або здійснення цілеспрямованого впливу на який-небудь об’єкт або його оточення шляхом застосування одного або кількох узгоджених та відповідних до справи засобів (методів управління);
– механізми-системи, що надають можливість представлення складної системи як механізму, що відображає сукупність взаємодій усіх підсистем та елементів системи;
– механізми-процеси, що надають уявлення про послідовність певних перетворень об’єкта під впливом зовнішніх або внутрішніх факторів та відповідних змін у стані об’єкта, на який вони спрямовані.
Таким чином, за особливостями побудови механізми державного управління поділяються на цільові (спрямовані на досягнення певної мети), механізми функціонування системи державного управління на різних етапах суспільного розвитку країни та механізми здійснення процесу державного управління народом, різними владними органами та окремими посадовими особами (рис. 5.8).
Цільові механізми державного управління використовуються органами державної влади як знаряддя для здійснення цілеспрямованих перетворень у функціонуванні або розвитку конкретних об’єктів державного управління. Частіше за все механізми цього типу трактуються як сукупність способів, методів, важелів, через які суб’єкт державного управління впливає на об’єкт чи групу об’єктів державного управління для досягнення певної мети.
Кожний цільовий механізм державного управління являє собою сукупність спеціально підібраних для розв’ язання наявних суперечностей та вирішення проблемної ситуації взаємо- узгоджених методів управління, через використання яких здійснюється практичний вплив органів державної влади на соціально-економічну територіальну систему країни, її підсистеми або елементи для забезпечення досягнення конкретної мети, що сприятиме розвитку всієї системи або її складових в обраному стратегічному напрямі із додержанням низки визначальних принципів. Слід зазначити, що ні принципи розвитку об’єктів державного управління, ні принципи державного управління не є складовою механізмів державного управління, оскільки являють собою правила, на яких ґрунтується розроблення цих механізмів. При застосуванні на практиці сформованих з урахуванням усіх необхідних принципів механізмів державного управління, вихід державно-управлінського впливу за їх межі неможливий, тож додаткове обмеження дій суб’єкта управління непотрібне.
Виходячи з набору методів, що можуть входити до складу цільових механізмів державного управління, ці механізми підрозділяються на адміністративні (у тому числі організаційні та розпорядчі), правові, економічні, політичні, соціальні, психологічні, моральні та етичні, а також комбіновані механізми, які, у свою чергу, можуть включати будь-який набір різноманітних методів (наприклад адміністративно-правові, соціально-психологічні, організаційно-економічні тощо, або такі, що складаються з більшої кількості різних за способом впливу та набору методів цільових механізмів). До переліку цільових механізмів державного управління доцільно додати також інформаційні механізми, що засновані на використанні інформаційних методів, які не завжди враховуються у переліках, представлених у наукових джерелах, але на сьогодні є дуже важливими та дійовими. Так, жоден із цільових механізмів, ні адміністративний, ні правовий, ні політичний чи будь-який інший не може бути використаний без передачі інформації, яка орієнтує поведінку людей, громад різного рівня чи організацій відповідно до встановлених державою цілей. Із розвитком інформаційних технологій використання інформаційних механізмів, у тому числі державних інформаційних механізмів, стає все більш поширеним та дійовим.
Чинний механізм функціонування системи державного управління представляє структуру системи державного управління, яка відповідає чинному законодавству, наявні зв’язки між її підсистемами та усіма органами, що входять до їх складу, а також особливості функціонування системи державного управління та взаємодію між її елементами.
На сьогодні система державного управління в Україні складається з органів державної влади, до яких належать: Адміністрація Президента України на чолі з Президентом, Верховна Рада України, Кабінет Міністрів України, інші центральні органи виконавчої влади, місцеві державні адміністрації регіонального та районного рівнів, органи судової влади України, що перебувають у безперервній взаємодії і виконують покладені на них функції (які, до речі, досить часто дублюються). Складності чинному механізму функціонування системи державного управління додає постійна змінюваність усіх елементів системи, зв’ язків між ними та середовища, в якому він діє.
До механізмів функціонування системи державного управління, крім чинного механізму, відносять також механізми, що на різних етапах становлення державності, формування та розвитку системи державного управління були характерні для Української держави. Дослідження цих системних механізмів (особливо тих, що діяли після здобуття незалежності у 1991 р.), порівняння їх із відповідними механізмами, що діяли та діють у інших кранах світу, поетапний аналіз результатів втілених структурно-функціональних перетворень сприятиме напрацюванню шляхів удосконалення чинного механізму функціонування системи державного управління в Україні у напрямі підвищення її ефективності, зниження ступеня централізації та посилення демократизації.
Механізми здійснення процесу державного управління
Механізми здійснення процесу державного управління являють собою чітко вибудувані послідовності дій, реалізація яких забезпечує здійснення державного управління народом, органами державного управління або їх посадовими особами шляхом поступових перетворень у стані об’єктів державного управління. Зважаючи на присутність у терміні “механізм здійснення процесу державного управління” двох понять: “механізм” та “процес”, з метою їх розмежування зазначимо, що механізм (навіть коли ідеться про механізми здійснення процесів) – це всього-на-всього послідовність дій, а не самі дії, а процес – це те, що відбувається в результаті застосування такого механізму.
Кількість та розгалуженість механізмів здійснення процесу державного управління залежать від конкретної країни та ступеня виокремлення державно-управлінських підсистем у системах органів, що реалізують державну владу. Так, наприклад, в Україні механізми здійснення процесу державного управління можна підрозділити залежно від того, органи якої гілки державної влади в ньому задіяні як суб’єкти управління. Оскільки інститут Президента є досить особливим і його не можна повністю віднести до певної гілки державної влади, то механізм участі Президента та його Адміністрації у процесі державного управління доцільно розглядати окремо від механізмів здійснення державного управління центральними й місцевими органами виконавчої влади, органом законодавчої влади та судовою системою України. І, безперечно, найважливішим механізмом державного управління для демократичної країни є механізм здійснення процесу державного управління народом як головним суб’єктом державного управління та джерелом влади у демократичному суспільстві.
Народ, або окремі громади приймають рішення про вибір певних осіб до Верховної Ради України безпосередньо або за партійними списками раз на кілька років, тому їх управлінський вплив здається дискретним. Водночас управлінські відносини на період між виборами не припиняються, тож і управління державою з боку народу є процесом безперервним. Саме безперервність цього процесу змушує органи державної влади та конкретних посадових осіб пристосовуватися до інтересів, побажань, вимог та дій народу, інакше у певний термін (або навіть достроково) уся система державної влади може бути докорінно змінена, в усякому разі така зміна буде стосуватися тих осіб, які приймали неприйнятні для суспільства державно-управлінські рішення або брали участь у їх підготовці та втіленні.
Таким чином, до складу механізмів здійснення процесу державного управління мають бути включені механізми здійснення державного управління народом, Президентом України, Верховною Радою України, органами виконавчої влади та органами судової влади. Зважаючи на те, що державне управління всіма суб’єктами цього процесу здійснюється на кількох управлінських рівнях та за різними функціональними напрямами, то відповідно до цього мають розроблятися спеціальні механізми здійснення процесу державного управління. Прикладами таких механізмів є механізм урегулювання соціально-трудових відносин Міністерством праці та соціальної політики України, механізм управління охороною здоров’я відповідним головним управлінням обласної державної адміністрації тощо.
Подальша деталізація процесних механізмів державного управління вимагає розроблення технології їх реалізації кожною посадовою особою залежно від посади, яку вона обіймає, та конкретних функцій, що їй приписані. Саме через технологію державного управління розкривається поопераційний зміст діяльності працівників органів державного управління.
Технологія державного управління
Технологія державного управління являє собою детальний опис дій, що мають бути послідовно, у належний спосіб та із застосуванням конкретних засобів та прийомів здійснені суб’єктом державного управління (організацією чи конкретною посадовою особою) для досягнення певної мети. Чітко прописані в технології процедури здійснення державного управління регламентують напрям та послідовність дій працівників, виключають використання неефективних прийомів, надають керівникам впевненості щодо раціональності дій підлеглих та отримання бажаного результату.
У процесі побудови різних механізмів державного управління потрібно враховувати існуючі між ними відмінності. Так, механізми державного управління, що представляють взаємодію складових системи державного управління, безперечно, включають у себе як елементи всі органи державного управління, а також народ країни як суб’єкт державного управління. Водночас суб’єкти державного управління не можуть бути складовими цільових та процесних механізмів державного управління, які свідомо використовуються ними лише як засоби впливу на стан та розвиток об’єкта державного управління. Так само включення окремих об’єктів державного управління можливе лише в механізм, що відображає функціонування системи державного управління, причому виключно в ролі суб’єктів державного управління.
Узагальнюючи сказане, зазначимо, що структуризація системи механізмів державного управління, що базується на виділенні механізмів здійснення процесу державного управління кожним суб’єктом державного управління, механізмів формування і взаємодії складових системи державного управління, а також цільових механізмів державного управління розширює та систематизує спектр досліджень у сфері державного управління, а також створює передумови для формування, застосування та вдосконалення кожного з виділених механізмів державного управління.