Визначення і базова модель ефективності та результативності управління
Розуміння ефективності та результативності управління
базується на визначенні структури і цілей процесу управління та базовій моделі управління. У процесі проведення оцінювальних досліджень ефективності управління необхідно розуміти:
– об’єкт оцінки, щоб адекватно виділяти параметри визначення та оцінювання ефективності чи/та результативності;
– мету оцінки з позиції замовника і споживача результатів оцінювання, щоб займатися тим, що може знайти практичне застосування;
– контекст оцінювання, щоб підтримувати послідовність розвитку.
При цьому є два підходи: від існуючої теорії та концептуальних моделей до практики і так званих “буденних теорій” і, навпаки, від практики до емпіричної теорії. У першому випадку використовують загальноприйняті теоретичні або когнітивні моделі. За другого підходу спираються на “буденні, або практичні” когнітивні моделі, які мають реальні управлінці, діяльність яких оцінюється. Від адекватності і повноти відповідності когнітивних моделей реальності залежить практична значущість оцінних досліджень, оскільки вони дають зворотний зв’язок у контурі державного управління і таким чином визначають стійкість системи, її реактивність да здатність до розвитку.
Розгляд політико-правових аспектів ефективності державного управління призводить до висновку щодо принципової важливості проблеми забезпечення ефективності державного управління при розбудові державності України. З погляду технології соціального та державного управління з процедурами оцінювання процесу, результату та ефективності функціонування уряду й урядових організацій пов’язується завдання оцінки розуміння та бачення системи сучасного управління та його результатів, тобто реконструкція когнітивних моделей діяльності систем управління.
Визначення цілей державної політики невід’ємно пов’язане з управлінською парадигмою в державному управлінні. Постановка цілей як імпульс і орієнтир для дії є необхідною складовою будь-якої теорії і практики управління. Визначення цілей управлінської діяльності є також необхідним для оцінки її ефективності і прогнозування як складових організації науково обґрунтованого проектування процесу соціальної трансформації. Воно методологічно зорієнтоване на оптимізацію планових, програмних, проектних рішень.
У центрі соціокогнітивної моделі прийняття рішення розташовані такі елементи, як модель світу, інтереси, цінності, мета. Вони створюють концептуальне ядро визначення і розробки таких операційних елементів підготовки рішення, як сценарії, завдання, засоби, навіть можливості тощо. Через них проходять кілька контурів зворотного зв’язку, які надають нелінійні властивості процесу прийняття рішень.
У сучасній науковій літературі і в українському законодавстві найбільш поширене розуміння ефективності управлінської діяльності як сукупності трьох критеріїв (ЕЕР, укр. або 3E, англ.):
1) економія (economy, англ.) – оцінка економності, розумності, правильності використання державних фондів при даному рівні ефективності; її стандартом є мінімізація ціни;
2) ефективність (efficiency, англ.) – ефективність використання ресурсів, або відношення якості і кількості наданих товарів та послуг до дій і витрат на їх створення для досягнення результатів; стандартом ефективності є кращий досвід;
3) результативність (effectiveness, англ.) – ступінь відповідності досягнутих результатів і наслідків, що спостерігаються, поставленій меті, погодження використаних засобів і досягнутих результатів із поставленою метою, оцінка зумовленості досягнутих результатів обраною політикою; стандартом результативності є наближення результату до мети. Ефективність системи визначається також як її здатність досягати встановленої мети у заданих умовах і з певною якістю, що наближає її до поняття результативності.
Усі вказані параметри можливо операційно визначити і виміряти тим або іншим способом і представити в цілісній функціональній системі моделі ефективності управлінської діяльності (рис. 5.6).
Таким чином, поняття ефективності управління має сенс тільки в рамках певних, але не всіх моделей державного управління. Виходячи із базового поняття ефективності управління є сенс розглядати ефективність тільки для моделей, до складу яких входить цільовий компонент, оскільки ефективність визначається саме через ступінь досягнення цілей. При цьому варто пам’ятати, що формулювання цілей управління завжди є суб’єктивним процесом і перебуває під впливом цінностей та інтересів впливових соціальних груп. Тому поняття ефективності завжди має ціннісне навантаження.
Різними авторами розглядаються близько 1 тис. індикаторів результативності виконання (англ. performance) на рівні корпорацій і послуг. Такий підхід широко використовується в організаційному аудиті. Лише вимір результату діяльності ще не поліпшує його. Вимір результату є одним із інструментів планування. Власне результат діяльності генерується, визначається тим, як учасники – виконавці розуміють сенс і реалізують норми, еталони, стандарти, якість професійної діяльності (домінуючі практики роботи, професійні компетенції, лідерство), характером мотивації й адаптації до умов роботи, контекстом професійної діяльності і системою зворотного зв’язку. Їх удосконалення є вже інструментом розвитку організації і підвищення її ефективності. Однак найбільш важливим є вбудованість ефективності в структуру управління так само, як вона вбудована в будь-який механізм. Саме це завдання виконують сучасні концепції менеджменту, які спрямовані на послідовне підвищення ефективності і якості управління.
Сучасні підходи до забезпечення ефективності управління
Існують різні процесуальні форми, системи оцінки і вдосконалення якості управління, що спираються на показники виконання, результативності, параметри організаційних структур і процесів. Серед них: оцінювання, орієнтоване на застосування, бенчмаркінг, статистичний контроль процесів (Statistical Process Control), шість сігма (Six Sigma), модель досконалості Європейського фонду управління якості (European Foundation of Quality Management, EFQM), узагальнена схема оцінки (Common Assessment Framework, CAF), лін або ощадливий менеджмент (Lean Management), загальне управління якістю (Total Quality Management, TQM), теорія обмежень (Theory of Constrains, ToC), швидкий менеджмент (Rapid Management, RM), тренінг спільної участі (Training of Participation, ToP), збалансована система показників (Balanced Scorecard) та комплекси кількох із перелічених концепцій: лін-шість сігма, збалансована система показників – лін-шість сігма тощо.
Інший підхід до визначення ефективності управління полягає у визначенні ключових ком- петенцій і формуванні переліків ефективних управлінських практик або характеристик ефективного менеджера. Одним із джерел такого підходу є світова традиція професіографічних досліджень у психології праці.
Історико – функціональний аналіз понять ефективності і якості у філософській, економічній і управлінській традиціях, проведений М.Солодкою, показав їх взаємозв’язок, наявність у них ціннісної компоненти та необхідність багатопараметричного підходу до вивчення і використання в державному управлінні механізму зворотного зв’язку. При цьому наголошується особливе значення в сучасних умовах відповідальності суб’єкта управління як вирішального фактора сталого прийняття рішень. Таким чином, повнота уявлення стосовно ефективності управління вимагає врахування при його оцінюванні ще одного виміру, а саме того, чиї і які цілі потрібно досягти. Це суб’єктно-ціннісний вимір ефективності управління. Його змістове розуміння визначається соціально-функціональною позицією оцінюючого суб’єкта або характером його залучення до управління та об’єктивним значенням для нього результатів і наслідків діяльності.
У менеджменті організації є два взаємопов’язаних аспекти – управління зовнішніми зв’язками організації і управління внутрішньою роботою організації. Ефективність менеджменту в контексті зовнішніх зв’язків розглядається на основі співвіднесення результатів діяльності організації з її цілями. Це значною мірою пов’язано із професійною компетентністю управлінського персоналу і співробітників, які забезпечують виконання основних функцій організації відповідно до її функціональної структури. Професійна компетентність пов’язана із професійними здатностями, можливостями, знаннями, навичками персоналу й, насамперед, ототожнюється саме із функціональною специфічністю організації. Професійна компетентність визначає змістову і кількісну сторону зовнішнього результату функціонування організації. При цьому, як відзначає Т.Конті, результативність значною мірою залежить від здатності подолання організаційних бар’єрів продуктивними процесами.
“Наскрізну роль”, за термінологією М.Мескона, М.Альберта, Ф.Хедоурі, у процесі одержання результату відіграють мотивація професійної діяльності і адаптація до умов роботи, що часто обговорюються в термінах виробничого або управлінського стресу. Адаптація за своїми функціями співвідноситься із механізмами лідерства і керування (управління), оскільки вона регулює напруженість і спрямованість професійних навичок і базових потреб в умовах конкретного політико-економічного контексту і полегшує, стабілізує тим самим процес функціонування організації.
Принципова специфіка механізмів стресу полягає в тому, що він проявляється в ситуаціях потенційної або актуальної загрози для персоналу і реалізується на психофізіологічному і соціально-психологічному рівнях. А лідерство і менеджмент, у тому числі використання обмежених ресурсів, крім ситуацій небезпеки, діє і в афективно нейтральних ситуаціях та пов’язується насамперед з організаційним рівнем функціонування організації.
Таким чином, вивчення розуміння управлінським персоналом основних компонентів структури управління, існуючих управлінських практик і традицій, актуального становища і тенденцій розвитку таких процесів, як лідерство, професійні компетенції, мотивація, адаптація (управлінський стрес) державних службовців є ключовими для розвитку ефективності державних інституцій.
У процесі побудови єдиної Європи активно розробляється концепція сучасної “ європейської адміністрації”. Її базовими цінностями є відкритість, партнерство, підзвітність, ефективність і обґрунтованість (англ. – openness, participation, accountability, effectiveness, coherence). На основі досліджень, що представлені в англомовній літературі з ефективності публічного управління, нормативною вважається така модель, яка передбачає надання якісних послуг населенню, вирівнювання якості послуг на різних територіях, орієнтацію політики на потреби населення, економічний розвиток міст і поселень, автономність і незалежність місцевої влади від центрального уряду в питаннях економічного і соціального розвитку територій, підвищення якості життя населення, розвиток соціальної сфери, активну участь обраних посадових осіб у виробленні і реалізації міської політики, лідерство, що ґрунтується на чітко визначених завданнях і процедурах, формально визнану владну позицію, яка спирається на довіру і підтримку управлінського персоналу, спільну участь усіх зацікавлених сторін у врядуванні, законність усіх дій, прозорість і публічність системи управління, цілісність інституційної структури.
Актуалізація питання ефективності державного управління
Актуальність змістової соціальної експертизи ефективності державного управління на основі емпіричних знань про закономірності розвитку суспільних процесів постійно підкреслюється в роботах вітчизняних соціологів і філософів у контексті трансформації суспільства. Питання ефективності управління має принципове системне значення. Це здебільшого пов’язано із всесвітнім розвитком технологічності суспільних відносин, підвищенням ціни помилки при прийнятті державних рішень, входженням світу у смугу “перехідних” умов існування. Важливість спирання державної політики на знання особливо очевидна в умовах швидкого перебігу трансформаційних процесів. При цьому необхідно визнати, що розпад Радянського Союзу, а разом з ним і всієї соціалістичної системи, яка спиралась на радянську модель (не маються на увазі західноєвропейські моделі соціалізму, як, наприклад, шведська), значною мірою пов’язаний із неспроможністю цих режимів організувати і втілити в життя ефективні реалістичні рішення з управління соціальними процесами. На думку свідків, замість досліджень цих процесів існувала догматична картина: марксизм-ленінізм, заморожуваний на початок ХХ ст.
Актуальність соціальної експертизи державного управління та набуття досвіду оцінки його ефективності зумовлена також тим, що пострадянські країни відмовилися від повільних обережних реформ, коли існує можливість управляти суспільним процесом у буквальному розумінні “обачливо”, з використанням методу спроб і помилок. Вони фактично обрали шлях революційних змін, на якому суспільні процеси розвиваються дуже швидко, і взаємозумовленість, взаємопов’язаність цих процесів дуже велика. Ситуація, яка склалася на сьогодні, нетипова своєю суттю. Тому механічне використання досвіду інших країн, у принципі, не може бути ефективним. За таких умов тільки точні, конкретні знання про закономірності динаміки розвитку суспільних процесів у кожній із країн можуть бути надійним підґрунтям державної політики у сфері суспільних (у тому числі економічних, і тим більше ринкових) перетворень.
Ключова роль ефективності державного управління в період трансформування суспільства
Розмірковуючи над проблемами ефективності державного управління, Г.В.Атаманчук вважає, що соціалізм розвалився через його неефективність. Тобто не було виконано завдання, що об’єктивно стояло, стоїть і буде стояти, – досягнення рівня продуктивності праці, який можна порівняти з рівнем розвинених держав. Саме тому на кожній ділянці суспільної життєдіяльності необхідно знаходити ефективні форми організації та регулювання, зокрема і в державному управлінні. Він вважає, що справжнім досягненням у розвитку управлінської думки є те, що звернуто увагу на системність державного управління і виведення її із суб’єкта. Об’єкти, якими управляють, діяльність, люди, які зайняті виробництвом матеріальних, духовних продуктів і послуг, – надто важлива проблема, що останнім часом зовсім випала з поля зору наукової думки. Це, зокрема, і технологія діяльності, соціально-психологічний менталітет, інтерес людей до праці і виробництва продукції, організація об’єктів, якими управляють, рівень самоуправління. Кожне з цих питань становить величезну наукову проблему.
Факторами, які ускладнюють питання ефективності державного управління України, є неоднозначність цілей і невизначеність критеріїв ефективності діяльності органів державної влади, політичний тиск на адміністративні структури, способи розподілу бюджетних ресурсів, системне поширення корупції. Такий комплекс особливостей вітчизняного державного управління створює об’ єктивну потребу для початку проведення принципових змін цієї системи і внесення цього завдання до політичного порядку денного.
До такого висновку приводить ознайомлення з досвідом реформування державного управління в розвинутих країнах світу, зокрема у США, де початок концептуального оформлення включення процесів контролю ефективності і продуктивності в публічне управління припадає на початок ХХ ст. Активізація руху за вдосконалення виконання і підвищення продуктивності в державному і місцевому управлінні західних країн була свого часу безпосередньо обумовлена тотальною корупцією державних чиновників, їх злиттям із політичною системою, публічними скандалами і гострою потребою у реформуванні бюджетної системи. Основним стимулом підвищення ефективності було активне прагнення суспільства до підвищення рівня управління як умови (фактора) більш широкої демократії.
Завдання проведення адміністративної реформи, яка була розпочата урядом України наприкінці 90-х рр. ХХ ст., вимагає від державних службовців здібностей і бажання працювати в умовах безперервної трансформації, активно брати участь у принциповій зміні системи державного управління. До завдань адміністративної реформи входить утворення ефективної, “прозорої”, державної адміністрації, що заслуговує на довіру. Ці завдання можна розглядати як умови, що задають контекст проблемі розвитку результативності роботи урядових структур різного рівня. Свідоме виконання цих завдань неможливе без розуміння змісту цілей і завдань професійної діяльності, свідомого сприймання оточуючого середовища і самої системи державного управління.
Досвід проведення адміністративної реформи в Україні свідчить, що її ідея не була підкріплена організаційно-управлінським ресурсом, зокрема орієнтацією процесу змін на чітке розуміння ефективності державного управління України. Розгляд ефективності державного управління за сучасних умов показує її критичність для виживання і конкурентоспроможності країни у глобалізованому світі. Це виклик часу і потреба, ігнорування якої призводить до кризи держави.
Ефективність управління є системним поняттям, яке значною мірою визначає сучасну філософію державного управління, оскільки має значне ціннісне й суб’єктне навантаження. Кожний елемент управлінської системи повинен слугувати забезпеченню ефективності її функціонування.