Системна методологія
Соціально-політичні, економічні процеси, що мають місце в Україні, глобалізація та євроінтеграція вимагають зміни організації, змісту, форм і методів державного впливу на всі елементи суспільства. Вони ставлять перед системою державного управління якісно нові завдання, які суттєво впливають на процеси її функціонування та розвитку. Тому використання в сучасних дослідженнях державного управління тільки методології суспільних та юридичних наук не дає надійних, адекватних результатів, які можна було б використовувати в практиці перехідного періоду для вивчення процесів функціонування й розвитку державного управління.
Залучення системної методології до розгляду функціонування і розвитку державного управління полягає у визначенні взаємозв’язків і взаємовідносин як між елементами, компонентами та підсистемами державного управління, так і всією системою державного управління із суспільством у цілому і можливістю аналізу впливів суспільства на якість її функціонування. Адже саме в контексті такого методологічного напряму стає можливим визначення протиріч, спровокованих перехідним періодом, та вироблення ефективних рекомендацій щодо їх подолання. В межах такого підходу стає можливим виявлення того, яким чином зовнішнє середовище, тобто суспільство, впливає на систему державного управління, і навпаки.
Під системною методологією розуміється міждисциплінарна галузь наукових досліджень, метою якої є виявлення та теоретичний опис закономірностей побудови, функціонування й розвитку систем. Системна методологія поєднує в собі такі наукові напрями, як системний підхід, системний аналіз, класична теорія систем, теорія систем, що розвиваються самі по собі, теорія систем з активними елементами, системологія тощо.
Системна методологія виникла як реакція на тривале панування аналітичних способів дослідження, явно недостатніх у тому випадку, коли в об’єкті, що досліджується, необхідно виявити основні закономірності функціонування та співвідношення частини або будь-якої частини й цілого, встановити взаємозв’язок між різнорідними фактами, а також тоді, коли виникає необхідність пошуку аналогій в явищах різної природи. Однією з вагомих причин використання системної методології для дослідження державного управління є проблема зв’язку між різними науковими напрямами знань, які вивчають державне управління.
До найважливіших факторів, що визначають необхідність розгляду державного управління як системи, насамперед належать: 1) транзитивний процес, в якому перебуває держава; 2) вплив глобалізації та інтеграції; 3) зміна вимог з боку суспільства до продуктів функціонування системи державного управління (нормативно-правових та інших документів і послуг); 4) інформаційний вибух, який привів до нових підходів до технологій функціонування соціальних систем. Зростаюче усвідомлення використання різних рівнів аналізу стає характерною рисою сучасного етапу розвитку системної методології. У цих дослідженнях виділяються три основні лінії: розробка теоретичних основ системної методології; побудова адекватного системній методології дослідницького апарату; впровадження системних ідей і методів.
Системну методологію можна розглядати як сукупність різних моделей і способів опису систем різного роду. Системна методологія може використовуватися в тих випадках, коли необхідно досліджувати об’єкт (у нашому випадку – це державне управління) з різних сторін, комплексно, у процесі розвитку. Як відомо, найбільш поширеним напрямом системних досліджень вважається системний аналіз.
Під системним аналізом розуміють методологію вирішення складних завдань і проблем, засновану на концепціях, розроблених у рамках теорії систем. У багатьох роботах системний аналіз розвивається відносно до проблеми планування і управління в період посилення уваги до програмно-цільових методів. У плануванні це поняття було практично невіддільне від понять “цілеутворення”, “програмно-цільове планування”.
Системний аналіз визначається також і як додаток системних концепцій до функцій управління, пов’язаних із плануванням, чи навіть зі стратегічним плануванням і цільовою стадією планування. Серед основних принципів системного аналізу можна зазначити: принцип єдності – спільний розгляд системи як єдиного цілого і як сукупності частин; принцип розвитку – врахування мінливості системи, її здатності до розвитку, накопичення інформації з урахуванням динаміки навколишнього середовища; принцип глобальної мети – відповідальність за вибір глобальної мети; принцип функціональності – спільний розгляд структури системи і функцій із пріоритетом функцій; принцип децентралізації – сполучення децентралізації і централізації; принцип ієрархії – урахування супідрядності і ранжування частин; принцип невизначеності – врахування імовірнісного перебігу подій; принцип організованості – ступінь виконання рішень та завдань.
Система
В основі системного аналізу лежить сукупність понять, центральне місце в який займає дефініція “система”. Поняття “системність” походить від латинського (цілісність). За всієї важливості цього поняття для сучасної науки в даний час не існує єдиного загальноприйнятого визначення системи. Будемо розуміти під системою наявність безлічі об’єктів і набору зв’язків між ними та їх властивостями, що становлять певне цілісне утворення. Слід зазначити, що на різних етапах представлення об’єктів у вигляді систем можна користуватися різними визначеннями, з погляду на конкретні особливості проблеми, заради розв’язання якої створюється система.
Завдяки поняттю “системи” вдається абстрагуватися від нескінченного розмаїття світу, його хаосу, сконцентруватися на певній матеріальній формі його прояву, зрозуміти прямі та непрямі зв’язки, виявити закони існування, функціонування та розвитку певного матеріального об’єкта (в нашому випадку таким об’єктом виступає державне управління).
Основні поняття системної методології
Розглянемо державне управління в контексті основних понять системної методології.
Під елементом системи прийнято розуміти найпростішу неподільну частину системи. Це така її частина (енергетична, інформаційна, матеріально-речова, інша), на яку відповідно до завдань дослідження та розумінні її сутності можна розкласти цілий об’єкт. У системі державного управління елементами системи можуть вважатися державні службовці, мотиви, посади державних службовців, цілі органів державної влади тощо.
Система може бути поділена на елементи не відразу, а шляхом послідовного поділу на підсистеми. Підсистема, на відміну від простої сукупності елементів, має мету і цілісність. Прикладами підсистем у системі державного управління є державні органи та їх складові тощо.
Структура системи це сукупність таких елементів та зв’язків між ними, які забезпечують її цілісність та тотожність самій собі. Дані взаємозв’язки забезпечують існування системи і її основних властивостей. У системі державного управління можна, наприклад, визначити гілки та рівні влади, субординаційні та координаційні зв’язки між ними.
Функція системи – це діяльність за певним напрямом, зовнішній прояв властивостей будь- якого об’єкта в певній системі відносин. Функції в системі державного управління класифікуються за різними ознаками залежно від цілей дослідження. Вони можуть бути внутрішніми та зовнішніми, політичними, економічними, соціальними, гуманітарними, екологічними тощо.
Механізм управління – це сукупність взаємопов’язаних методів, засобів і принципів управління, що створюють організаційну основу і забезпечують досягнення цілей управління в системі. У системі державного управління – це сукупність практичних заходів, засобів та стимулів для формування управлінських впливів з метою досягнення цілей держави.
Властивості параметрів системи, тобто зовнішні прояви особливостей системи, її характеристик, за допомогою яких одержують знання про систему. Властивості дають можливість описувати системи та їх складові кількісно, виражаючи цей опис в одиницях, що мають визначену розмірність. До властивостей системи державного управління можна віднести, наприклад, компетенцію її складових (державних органів та установ), зокрема монополію на прийняття правових актів, а також характеристики процесів взаємодії із зовнішнім середовищем.
Зв’язок – це співвідношення між різними компонентами системи, факторами, явищами, подіями, засновані на взаємозалежності і взаємообумовленості. Входить у будь-яке визначення системи і забезпечує виникнення і збереження структури та цілісних властивостей системи, характеризує як її структуру, так і функціонування. В системі державного управління такими зв’язками можуть виступати взаємодії між різними державними органами, які об’єктивуються в процесах субординації, координації та реординації.
Стан системи – це характеристика системи в конкретний момент часу. У системі державного управління стан визначається або через вхідні впливи і вихідні результати, або через загальносистемні властивості. Наприклад, може йтися про розвиток або занепад системи, її окремих складових елементів.
Процес – це перехід системи з одного стану до іншого під дією певної сили, зокрема зовнішніх або внутрішніх впливів. У системі державного управління можна виділити процеси її функціонування (процеси прийняття рішень, процеси внутрішньої та зовнішньої комунікації) та процеси розвитку (інноваційні процеси, процеси реформування тощо).
Розвиток системи – це незворотна позитивна послідовна зміна станів системи в певному відрізку часу. Можна говорити про розвиток системи державного управління в контексті розвитку держави, зокрема вдосконалення її функцій тощо.
Ціль (мету) можна визначити як бажаний результат діяльності, досяжний у межах певного інтервалу часу. В системі державного управління цілі визначаються в стратегіях, національних проектах та програмах розвитку, положеннях про органи державного управління тощо.
Зовнішнє середовище – усе те, що перебуває ззовні системи, включаючи необхідні умови для її існування. Для системи державного управління складовими зовнішнього середовища є суспільство, територія країни, екологія, релігія тощо.
Ознаками системи, що характеризують її як цілісне утворення, є наявність:
– інтегративних властивостей (системність), тобто таких властивостей, якими не володіє жоден з окремо взятих елементів, що утворять систему; наявність елементів, компонентів, частин, з яких утвориться система;
– структури, тобто визначених зв’язків і відносин між частинами й елементами;
– функціональних характеристик системи в цілому й окремих її компонентів;
– комунікативних властивостей системи, які проявляються в двох формах: у формі взаємодії із середовищем і у формі взаємодії даної системи із суб- і суперсистемами, тобто системами більш низького чи високого порядку, стосовно яких вона виступає як частина (підсистема) чи як ціле;
– історичність, чи зв’язок минулого, сьогодення і майбутнього в системі та її компонентах.
Система державного управління може характеризуватися низкою властивостей, які наводяться нижче.
Цілісність і відособленість. Якщо кожна частина системи так пов’язана з кожною іншою частиною, що зміни в одній частині викликають зміни в усіх інших частинах системи та в системі в цілому, то говорять, що система функціонує як цілісність чи як певне пов’язане утворення. Якщо ж цього не відбувається, то таке поводження системи називається відособленим. Якщо в процесі розвитку зміни в системі призводять до поступового переходу її від цілісності до відособленості, то вважається, що система піддається прогресуючій ізоляції. Сьогодні система державного управління України ще не може бути охарактеризована як цілісна.
Комунікативність. Соціальні системи існують не в ізоляції, вони пов’язані безліччю ко- мунікацій із зовнішнім середовищем, а також мають внутрішні комунікації між підсистемами, компонентами та елементами. В системі державного управління перехідного періоду комунікація відіграє важливу роль, яка пов’язана з адаптацією системи державного управління до динамічних змін у зовнішньому і внутрішньому середовищі.
Ієрархічність. Під ієрархією розуміється послідовна декомпозиція вихідної системи на ряд рівнів із встановленням відносин підпорядкованості нижчих рівнів вищим. У системі державного управління це може бути будь-яка структура органу влади, державної установи тощо.
Класифікацію систем можна здійснювати виходячи з певних критеріїв.
Першим критерієм можна вважати ступінь складності системи. Складність системи – одне з базових понять у системній методології. Це поняття визначається іншим терміном – розмаїтість, тобто кількість елементів системи. Складні системи, до яких належить і система державного управління, мають певний набір характеристик:
– неоднорідність і велике число елементів (внаслідок різнорідності функцій системи державної служби, появи нових пріоритетів у процесах функціонування та розвитку система державного управління набуває нових елементів та компонентів);
– емерджентність – неоднаковість властивостей окремих елементів і властивостей системи в цілому;
– ієрархія – наявність різних рівнів і способів досягнення цілей відповідних рівнів;
– багатофункціональність – здатність великої системи до реалізації певної безлічі функцій при заданій структурі, що проявляється у властивостях гнучкості, адаптації, живучості;
– гнучкість – властивість змінювати мету або процеси досягнення мети залежно від умов внутрішнього середовища системи;
– адаптивність – зміна цілей функціонування при зміні умов функціонування;
– надійність – властивість системи реалізовувати задані функції протягом визначеного періоду часу із заданими параметрами якості;
– безпека – здатність системи не робити під час свого функціонування неприпустимих дій стосовно внутрішнього та навколишнього середовища;
– стійкість – властивість системи виконувати свої функції при виході параметрів зовнішнього середовища за певні обмеження чи допуски (для механічних систем говорять про запас міцності);
– гомеостатичність – визначає рівновагу системи із зовнішнім середовищем;
– живучість – здатність змінювати цілі функціонування при знищенні і (чи) ушкодженні елементів системи.
Оскільки термін “ складність” пов’язують із розмаїттям елементів, компонентів та зв’язків між ними в системі, то процес ускладнення системи можна визначити через наступні стадії: впорядкування розмаїття елементів та відносин між ними; впорядкування процесів у системі.
Другим критерієм є різниця між детермінованими та ймовірносними системами. Детермінованою системою слід вважати систему, в якій складові частини взаємодіють так, як було передбачено. При функціонуванні детермінованої системи ніколи не виникає будь-яких невизначеностей. Якщо задано початковий стан системи і відома програма її функціонування, то, визначивши динамічну структуру системи, завжди можна прогнозувати її майбутній стан. Навпаки, для імовірнісної системи не можна зробити точного детального прогнозування. Таку систему можна ретельно дослідити й визначити з великим ступенем імовірності, як вона буде поводитися в будь-яких заданих умовах. Але система все-таки залишиться невизначеною, і будь-яке прогнозування щодо її поведінки ніколи не зможе вийти з логічних рамок категорій теорії ймовірності.
Прийнявши два критерії класифікації, відповідно до яких всі соціальні системи можна поділити спочатку за першим критерієм на три класи (прості, складні і дуже складні), а потім за другим – на два (детерміновані та імовірнісні), в результаті можна отримати систему класифікації, що складається з шести категорій. Кожна категорія має свої особливості.
У системній методології розрізняються відкриті і закриті системи. Відкрита система характеризується взаємодією із зовнішнім середовищем. Енергія, інформація та речовина – це об’єкти обміну із зовнішнім середовищем через межу системи. Така система не може само- забезпечуватися, вона залежить від енергії, інформації і матеріалів, що перебувають ззовні. Крім того, відкрита система може пристосовуватися до змін у зовнішньому середовищі і повинна робити це для того, щоб продовжити своє функціонування.
Державне управління є відкритою системою. Тому підходи, що використовувалися раніше при вивченні системи державного управління, не можуть використовуватися сьогодні, оскільки в них передбачалося, принаймні неявно, що державне управління є достатньо закритою системою. В цих підходах зовнішнє середовище не розглядалося як важливий фактор розвитку системи державного управління. Суспільство перехідного періоду потребує нових моделей державного управління.
Використання системної методології до розгляду державного управління допомагає зрозуміти:
– яким чином зміни в суспільстві приводять до змін у системі державного управління і навпаки;
– яка модель державного управління буде найбільше відповідати вимогам суспільства у визначений період;
– за якими технологіями така модель буде функціонувати і трансформуватися в процесі змін зовнішнього середовища та як впливатиме на ці зміни;
– яким чином нова модель системи державного управління буде впливати на зміни в зовнішньому середовищі;
– які механізми впливу зовнішнього середовища на процеси в системі державного управління;
– які чинники і як впливають на ці процеси та які з них відіграють роль системоутворюючих факторів.
Функції, які виконуються в системі державного управління, діяльність різних її підрозділів, види нормативно-правових документів та послуг, інші результати діяльності, а також внутрішні і зовнішні умови, що характеризують середовище державного управління, – усе це має розглядатися у взаємозалежності.
Систему державного управління необхідно розглядати як щось більш складне, ніж сукупність простих компонентів, пов’язаних між собою статично за допомогою ієрархічної структури управління. Вона повинна розглядатися як система тісно пов’язаних одна з одною взаємодіючих частин. Для того щоб створювати складні системи, необхідно виділити та розглянути їх складові, визначити характеристики і методи класифікації, вивчити структури і процеси.
У соціальних системах, у тому числі і в системі державного управління, має місце самоорганізація, яка породжується стихійними впливами на процеси, що протікають у системі. Процес самоорганізації починається з випадкових зовнішніх впливів, що приводять до флуктуацій у середині системи, які в такій системі не пригнічуються, а, навпаки, посилюються і, зрештою, приводять до створення нової динамічної структури. Важливе значення має синергетична характеристика системної методології. Системи будуються таким чином, щоб досягти синергії, тобто одночасного функціонування окремих, але взаємозалежних частин, які забезпечують більш високу загальну ефективність, чим сумарна ефективність частин, взятих окремо.
Сьогодні компоненти системи державного управління і вся система в цілому мають недостатню ефективність, оскільки в період реформування не вдається пов’язати частини (підсистеми) та функції системи в єдиний механізм. Прийняття рішень часто здійснюється без належного зв’язку з аналізом навколишнього середовища; управління на рівні області чи району – без координації з плануванням у сфері фінансів і підготовки кадрів. Система державного управління все ще спирається на традиційну систему управління, що має своєю метою вироблення інформації про події, які відбулися, – для складання звітів, але не для прийняття перспективних стратегічних управлінських рішень.
Виділення окремих функцій і нездатність пов’язати частини в єдине ціле можуть обумовлюватися різними причинами, зокрема недостатнім професіоналізмом осіб, які приймають рішення. З числа інших причин можна вказати на недоліки в самих структурах державного управління, недостатньо чітке планування, або поки що нездатність об’ єднати окремі елементи державного управління за допомогою системного підходу.
Класичний підхід до управління в системі державного управління завжди передбачав повсякденний обмін інформацією в управлінському ланцюзі. Копії наказів спрямовувалися в управління та відділи. Розпорядження передбачали здійснення майбутніх заходів окремими підрозділами державного органу. Але, хоча ці методи і забезпечують певну інтеграцію і координацію, вони не є синергетичними і тому не досягають необхідного ступеня ефективності в процесі функціонування системи державного управління у перехідний період розвитку суспільства.
У процесі соціального розвитку відбувається безперервний відбір досконаліших систем, які наділені кращими властивостями до адаптації. Для того щоб соціальна система стабільно функціонувала, вона повинна мати єдину мету, ведучий суб’єкт управління, який керує її розвитком. У разі відсутності або недотримання будь-якої з цих умов соціальна система не в змозі зберігати свою цілісність.
У відкритих динамічних системах існує залежність між рівнем різноманітності об’єкта управління і рівнем різноманітності суб’єкта управління. У державному управлінні різноманітність суб’єкта управління завжди менше різноманітності об’єкта управління з точки зору інформаційної “місткості”. Керуюча система бідніша за той реальний об’єкт, який вона покликана впорядковувати, і тільки в ідеальному випадку може детально контролювати його. Існує необхідний мінімум різноманітності суб’єкта управління відносно свого об’єкта. Якщо суб’єкт управління не досягає цього мінімуму, він не може успішно виконувати свої функції. Якщо державне управління змінює свою діяльність, а суб’єкт не модифікується, то, як правило, сповільнюється процес проходження команд, спостерігаються їх запізнення, несвоєчасна реакція як керуючої, так і керованої систем на зміни внутрішнього середовища та довкілля. Усе це впливає на ефективність функціонування державного управління в цілому. Виникає конфлікт між тим, що модернізується, і застиглим у своєму розвитку суб’єктом управління. Спочатку починається розрив зв’язків між елементами та компонентами, хаотична взаємодія між ними, а згодом і розпад.