Модель державного управління
У ХХ ст. державне управління стало окремим видом професійної діяльності, освітньою галуззю та галуззю наук передусім завдяки успіхам теорії управління та її застосування до суспільних процесів. Цьому сприяв і той факт, що до числа високорозвинених країн змогли увійти лише ті з них, які мають кращу організацію та управління.
Державне управління як система діяльності
При розгляді державного управління як системи діяльності важливим є розуміння одного з найважливіших системних принципів, а саме, що така система не просто утворюється складенням усіх управлінських зусиль, а набуває якісно нових властивостей. Це, зокрема, означає, що система державного управління в цілому має такі властивості, яких немає в окремих її складових.
В Україні в запровадженому з 1 липня 1997 р. Класифікаторі видів економічної діяльності державне управління визнане як один з основних видів такої діяльності (секція Ь, розд. 75 “Державне управління”).
Цей класифікатор постійно доповнюється. Так, у його редакції 2005 р. до цього виду діяльності включені:
– 75.11 – державне управління загального характеру (75.11.1 – управління загального характеру на державному рівні; 75.11.2 – управління на рівні державної автономії; 75.11.3 – управління на рівні областей і міст Києва та Севастополя; 75.11.4 – управління на рівні районів, міст, районів у містах; 75.11.5 – управління на рівні сіл та селищ; 75.11.6 – управління у сферах фінансової та податкової діяльності; 75.11.7 – діяльність у сфері статистики та соціології);
– 75.12 – управління в соціальній сфері;
– 75.13 – регулювання та сприяння ефективному веденню економічної діяльності;
– 75.14 – допоміжна діяльність у сфері державного управління;
– 75.20 – надання послуг суспільству в цілому (75.21 – міжнародні відносини; 75.22 – діяльність у сфері оборони; 75.23 – діяльність у сфері юстиції та правосуддя; 75.24 – діяльність у сфері охорони громадського порядку та безпеки; 75.25 – діяльність із пожежної охорони);
– 75.30 – діяльність у сфері обов’язкового соціального страхування.
Створення незалежної Української держави і завдання її розбудови, практичне здійснення соціально-економічних та політичних перетворень, проведення адміністративної реформи передбачало реформування всіх ланок державного управління, розвиток механізмів та інститутів державного регулювання ринкового господарства.
Реалізація цих завдань була неможливою без створення на всіх рівнях влади значного потенціалу людських ресурсів із відповідною професійною підготовкою, глибокими теоретичними знаннями та практичними навичками і вміннями у сфері державного управління, здатних ефективно управляти суспільними справами в нових умовах, а також без наукового супроводження становлення та розвитку державного управління, реформ політичної, економічної, соціальної, гуманітарної, адміністративної сфер, їх європейської інтеграції. У владних структурах України сформувалося чітке розуміння важливості становлення державного управління не тільки як виду суспільної діяльності, а й як освітньої галузі та галузі наук. Саме тому в Україні, першій з країн пострадянського простору, державне управління отримало визнання і як освітня галузь, і як галузь науки.
Державне управління як освітня галузь і галузь науки
Провідну роль у цьому відіграло створення Української (з серпня 2003 р. Національної) Академії державного управління при Президентові України Указом Президента України “Про систему підготовки, перепідготовки та підвищення кваліфікації державних службовців” від 30 травня 1995 р. № 398 як головного державного вищого навчального закладу в загальнонаціональній системі підготовки, перепідготовки та підвищення кваліфікації державних службовців і посадових осіб місцевого самоврядування, яка реалізується нею за безпосередньою участю Головного управління державної служби України (Національного агентства України з питань державної служби).
Галузь освіти “Державне управління ”
Академія здійснює освітню діяльність за IV рівнем акредитації вищих навчальних закладів у галузі освіти “Державне управління” та іншими професійно орієнтованими на державну службу та службу в органах місцевого самоврядування спеціальностями, готує керівний персонал для роботи на посадах НУ категорій у центральних і місцевих органах державної влади, органах місцевого самоврядування.
Академія здійснює підготовку магістрів державного управління, проведення наукових досліджень з проблем державного управління та місцевого самоврядування; розроблення базових вимог до освітнього і професійного рівня державних службовців та керівників державних підприємств, установ, організацій; надання методичної, інформаційної, консультативної допомоги регіональним центрам підвищення кваліфікації державних службовців, а також надання експертно-консультативних, інформаційно-аналітичних, науково-методичних та інших послуг із питань теорії і практики державно-управлінських процесів.
Наукове управління
Взагалі під наданням соціальному і, зокрема, державному управлінню наукового характеру надалі будемо розуміти здійснен- ´ ” ня практики управління на науковій основі. Останню утворює наука управління, тобто теоретичні дослідження самої управлінської діяльності. Засновником наукового управління вважається американський учений Ф.Тейлор. Поняття “наукове управління” введено Л.Брандейсом у 1910 р. Серед найбільш відомих, визнаних світом зарубіжних представників науки управління: М.Вебер, Н.Вінер, Ф.Гілбрет, В.Глушков, П.Друкер, Д.Дункан, УЕшбі, Е.Мєйо, М.Мєскон, Г.Саймон, А.Файоль, М.Фоллєт, Д.Форрестер та ін.
Лауреат Нобелівської премії Г.Саймон, визначаючи місце і роль науки управління серед інших наук, охарактеризував її “як частину акумульованого і визнаного знання, що систематизоване й сформульоване відповідно до встановлених загальних істин та закономірностей і є не тільки поєднанням багатьох дисциплін, але й новою самостійною наукою у сфері соціології. Це всеохопне, глибоке та філософське знання”.
За висловом відомого американського вченого Д.Дункана, наука управління – це передусім інтелектуальна революція, новий світогляд та нова методологія розв’язання проблем. Наука управління спирається на використання наукового методу, системну орієнтацію та використання моделей.
Закономірним результатом об’єктивного процесу становлення і розвитку науки управління є виділення окремої галузі наук “Державне управління”, що характеризується високою динамічністю та професійністю, постійною спрямованістю на результат.
Складність суспільства як об’єкта управління і системи державної влади як суб’єкта управління, які є відкритими, динамічними, самокерованими, імовірнісними, багатопараметрич- ними системами, не дає змоги керуватися в державній управлінській діяльності лише накопиченим досвідом та здоровим глуздом, хоча останні й є обов’язковими складовими управлінського успіху поряд з ініціативою, інноваційним підходом та чітким настроєм на отримання позитивних результатів.
Наукова галузь “Державне управління ”
Наукова галузь “Державнеуправління ” фактично запроваджена включенням її до Переліку галузей науки, затвердженому постановою Кабінету Міністрів України від 29 листопада 1997 р. № 1328. Наказом ВАК України від 9 вересня 2002 р. N° 368, зареєстрованим у Міністерстві юстиції України 20 вересня 2002 р. за № 772/7060, внесено зміни в спеціальності галузі науки “Державне управління”, серед яких встановлено такі: “Теорія та історія державного управління” (25.00.01), “Механізми державного управління” (25.00.02), “Державна служба” (25.00.03), “Місцеве самоврядування” (25.00.04).
Ці спеціальності були перезатверджені наказом Міністерства освіти і науки, молоді та спорту України від 14 вересня 2011 р. № 1057.
Дослідження в даній галузі охоплюють теоретичні, методологічні та практичні проблеми становлення і розвитку державного управління в Україні та спрямовані на виявлення законів, закономірностей, принципів, тенденцій, а також розроблення на їх основі підходів, моделей, методів і технологій розв’язання цих проблем. Чільне місце серед них відведено дослідженню системних характеристик державного управління, теорії організації, а також технології розробки, прийняття та впровадження управлінських рішень.
На освітню та наукову галузі “Державне управління” покладається важливе завдання забезпечення ефективного розв’язання проблем державного будівництва в Україні, насамперед формування досконалої державної кадрової політики та адекватного кадрового забезпечення державної служби. Таким чином, у сфері державного управління було створено реальні передумови здійснення повороту від емпіризму до науковості управління.
Надання державному управлінню наукового характеру передбачає:
– широке використання на всіх його рівнях і ланках наукових досягнень, передусім результатів досліджень у сфері політології, права, філософії, соціології, економіки та інформатики;
– сприяння розвитку наукових досліджень з актуальних проблем державного управління, зокрема розробленню нових управлінських технологій та впровадженню їх досягнень у практику;
– залучення науковців до аналітичної роботи в органах державної влади;
– підвищення рівня забезпеченості апарату системами підтримки прийняття рішень на базі сучасної управлінської методології та використання засобів інформатизації і комп’ютеризації.
В умовах складності і масштабності проблем державного управління застосування наукових підходів і сучасних методів їх розв’язання набувають особливого значення. Перспективне прогнозування, стратегічне планування, вибір раціональної структури органів державної влади та її кадрового забезпечення, забезпечення інноваційного, якісного управління, створення високоефективних мотиваційних підходів, розроблення сучасних методів контролю, комунікацій, прийняття рішень – це лише кілька завдань із багатьох, вирішення яких неможливе без розвитку науки державного управління в напрямі створення нових та вдосконалення існуючих концепцій, теорій, принципів і методів.
Становлення науки державного управління потребує чіткого визначення її об’єкта і предмета. Об’єктом дослідження теорії державного управління є управлінська діяльність усіх органів державної влади, а предметом – закономірності і принципи такої діяльності. При цьому необхідно враховувати, що ця діяльність реалізується через управлінські функції відповідних органів державної влади в результаті розосередження функцій державного управління, і що ці різнорівневі функції мають певну специфіку.
Основним результатом дискусії щодо науки державного управління, яка ведеться між різними науковими школами, є її розгляд як динамічної дисципліни, що безперервно змінюється. Значною мірою це пов’язано із ситуативним характером розвитку процесу державного управління та суттєвим впливом на нього суб’єктивного фактора.
В Україні триває процес пошуку ефективної системи державної влади, що забезпечуватиме належну якість та результативність державного управління. Значною мірою він спрямований на зміну незадовільного стану сучасної взаємодії між елементами цієї системи.
Міжрівнева взаємодія у системі державного управління
Розкриття сутності міжрівневої взаємодії в системі державного управління передусім потребує чіткої термінологічної обумовленості.
Під взаємодією будемо розуміти дію або дії, в яких беруть участь дві та більше сторін. Відповідно, міжрівневу взаємодію в системі державного управління визначимо як будь-які суспільні відносини та дії органів державної влади різних рівнів між собою, а також із наддержавними, міждержавними і самоврядними структурами та організаціями. Поняття наддержавні і міждержавні структури та організації стосується тих із них, що створені як колективні центри управління та комунікації в глобальному міждержавному світовому просторі. Наприклад, ООН, ЄС, СНД, СОТ та ін. Поняття “самоврядні структури та організації” стосується місцевого самоврядування та організацій громадянського суспільства.
На рис. 5.2 наведена модель системної організації управління суспільством, де згруповані основні центри управління суспільством (система наддержавних і міждержавних структур та організацій; система органів державної влади та управління; система органів місцевого самоврядування; система організацій громадянського суспільства) та показані взаємозв’язки, що визначають взаємодію між ними.
Коли йдеться про систему державного управління, насамперед, розглядаються органи державної влади та управління, а також взаємодія між ними. На вищому рівні державного управління в Україні маємо три гілки влади (законодавчу, виконавчу, судову) та інститут президентства. Дві гілки влади (виконавча, судова) та інститут президентства мають розвинену та територіально обумовлену ієрархічну структуру, на відміну від законодавчої гілки влади, яку представляє парламент країни – Верховна Рада України. Нерідко згадується система представницької влади (парламенти України та Автономної Республіки Крим, обласні та районні ради), яка не має ієрархічної структури підпорядкування.
Як і в будь-якій системі, її ефективність, стійкість значною мірою визначається саме системними зв’язками. Останні визначають характер взаємодії та для відкритої соціальної системи, якою є держава й її державне управління, можуть бути зовнішніми та внутрішніми.
Зовнішня взаємодія – це відносини органів державної влади та управління з наддержавними, міждержавними і самоврядними структурами й організаціями (система наддержавних і міждержавних структур та організацій; система органів місцевого самоврядування; система організацій громадянського суспільства) й засоби їх організаційного, інформаційного та технологічного забезпечення.
Внутрішня взаємодія – це відносини органів державної влади та управління між собою й засоби їх організаційного, інформаційного і технологічного забезпечення. Розвинена та територіально обумовлена ієрархічна структура системи органів державної влади та управління природно має й розвинену структуру внутрішньої взаємодії. Останню, за класичною класифікацією організаційних відносин, можна віднести до міжрівневої (субординаційні відносини) та внутрішньорівневої (координаційні відносини).
Враховуючи сучасні ідеї комунікативної парадигми, зокрема встановлення безпосередніх зв’язків між усіма елементами системи, на нашу думку, доцільно розвинути наведену класифікацію введенням поняття “загальнокомунікативної взаємодії”, яка охоплює всі ті безпосередні зв’язки, які не підпадають під визначення класичної класифікації. Це дає змогу розширити розуміння міжрівневої взаємодії в ієрархічних структурах влади, охопивши, крім класичної міжрівневої ієрархічної взаємодії підпорядкування, також міжрівневу неієрархічну взаємодію загальної комунікації.