Початок української революції 1917-1921 рр. Утворення УЦР
Початок ХХ ст. ознаменувався виходом національного відродження на фінішну пряму, апогеєм якого стала українська революція 1917-1921 рр. Поштовхом до її початку стала революційні події у Петрограді на початку 1917 р., внаслідок чого самодержавство було повалено та утворено Тимчасовий уряд.
Під впливом Лютневої революції в Росії 16-17 березня 1917 р. в Києві на зборах українських громадських організацій постала Українська Центральна Рада (УЦР), яка виступила консолідуючим чинником революційних національних сил. Як згадував один із чільних її лідерів П.Христюк, УЦР була закладена на зразок загальноросійських комітетів об’єднаних громадських організацій, з тією різницею, що вона мала бути загальноукраїнською.
Цього УЦР досягла не одразу, пройшовши у своєму розвитку процес трансформації від органу, що мав київський характер (представлена в основному киянами), до вищого всеукраїнського національного центру, який після входження до неї представників від національних меншин (липень 1917 р.) стає крайовим представницьким органом України.
Структурно УЦР включала президію, яку очолював незмінний її голова – М.Грушевський та 9 постійних комісій. Поступово в структурі УЦР стали утворюватися фракції політичних партій.
Протягом існування УЦР зазнав змін і чисельний її склад. На Українському національному з’їзді-конгресі (квітень 1917) було обрано 118 осіб з правом кооптувати до їх складу нових членів. Навесні-влітку 1917 р. в Україні відбулася низка різноманітних з’їздів, які делегували своїх представників до УЦР, що призвело до суттєвого розростання складу – восени її чисельність становила близько 800 осіб.
Після організаційного періоду становлення УЦР керівництво вирішило поставити її діяльність у “правове поле”. З цією метою був прийнятий у травні 1917 р. “Наказ Українській Центральній Раді”, який регламентував порядок її роботи: діяльність мала здійснюватися через загальні збори (відбулося 9 сесій) та Комітет УЦР.
Спочатку на Комітет УЦР покладалися організаційні та виконавчі функції, однак після утворення уряду УЦР його повноваження суттєво змінилися. Відповідно до “ Постанови комісії по реорганізації Комітету УЦР” (липень 1917 р.) Комітет (з цього часу Мала Рада) отримав право здійснювати законодавчі функції між сесіями, а всі прийняті рішення згодом мали затверджуватися на загальних зборах УЦР.
Як і УЦР, склад Малої Ради безупинно розширювався та змінювався, оскільки багато політичних сил іноді заміщували та замінювали своїх представників.
Поступово перебираючи на себе повноваження, Мала Рада тим самим статусно наближалася до загальних зборів та перебирала на себе їх завдання та функції. Однак, на відміну від засідань загальних зборів УЦР, Мала Рада була ефективнішим органом: менш політизованим та більш мобільним, що в роки революції відігравало неабияку роль.
Попри те, що діячі УЦР розглядали її як парламент, спосіб її формування представницьким шляхом, а не на основі загального виборчого права, дає підстави розглядати УЦР швидше як передпарламент. Та й сама УЦР практично з початку своєї діяльності декларувала, що вона є тимчасовим органом, який припинить своє функціонування після скликання Всеукраїнських установчих зборів (парламенту).
Здійснити ці наміри завадив наступ більшовиків в Україну (наприкінці 1917 – початку 1918 рр.), через який не вдалося провести в деяких округах вибори і, відповідно, парламент так і не був скликаний. Попри це УЦР вирішила “пов’язати” з датою скликання Всеукраїнських установчих зборів – 22 січня 1918 р. – ІУ Універсал, який, як відомо, проголосив незалежність УНР.
Генеральний секретаріат — перший український уряд у ХХ ст. УЦР
Крім структур представницького характеру, існував ще й виконавчий орган (уряд) УЦР – Генеральний секретаріат, який був утворений у червні 1917 р., на чолі з В.Винниченком. До першого коаліційного уряду входило спочатку 8 генеральних секретарів (міністрів) та генеральний писар, а згодом його чисельний склад неодноразово змінювався й у квітні 1918 р. напередодні припинення його існування налічував 14 осіб. Зазначимо, що згідно з ІУ Універсалом Генеральний секретаріат змінив назву на Раду Народних Міністрів (РНМ).
Як слушно зазначають науковці, утворення уряду започаткувало розмежування владних функцій: УЦР та Мала Рада все більше набували вигляду представницьких інституцій, а Генеральний секретаріат – рис виконавчого органу влади, хоча його не можна назвати повноцінним урядом, оскільки він не мав реальних важелів впливу на становище в Україні.
Цю ситуацію мав виправити “Статут вищого управління Україною” (липень 1917 р.), відповідно до якого Генеральний секретаріат оголошувався “ вищим крайовим органом управління на Україні”. Однак ухвалу Малої Ради відмовився затверджувати Тимчасовий уряд, надіславши натомість до Києва у серпні 1917 р. “Тимчасову Інструкцію для Генерального Секретаріату Тимчасового Уряду на Україні”. Остання порівняно з “українським варіантом” повноважень Генерального секретаріату суттєво їх обмежувала як функціонально, так і територіально (компетенція поширювалася замість дев’яти губерній тільки на 5).
Після усунення від влади Тимчасового уряду та приходу до влади більшовиків у середині листопада 1917 р. загальні збори УЦР прийняли рішення про поширення компетенції Генерального секретаріату на 9 губерній, затвердили його повний склад, як це передбачалося згідно зі Статутом.
Таким чином, доводиться констатувати, що до листопада 1917 р. УЦР та її органи фактично були громадськими організаціями, які здійснювали практичну підготовку до перебирання владних повноважень. Фінальним акордом цього процесу стало прийняття ІІІ Універсалу та проголошення УНР. З цього часу українські інституції стають реальними суб’єктами влади в Україні, взявши її у свої руки.
Поступово заходи уряду сприяли його структуризації. Для більш продуктивної праці у листопаді 1917 р. на засіданні уряду було прийняте рішення про поділ Секретаріату на 3 секції. Вони розглядали менш важливі питання та подавали їх Секретаріату лише на затвердження.
Крім РНМ, на центральному рівні виконавча гілка влади була представлена ще однією структурою. Перевантаженість поточною роботою змусила уряд у січні 1918 р. утворити Малий секретаріат (входили заступники секретарів), який через кілька днів було перейменовано на Раду товаришів народних міністрів.
Одночасно тривало структурне наповнення відомств. Структурними ланками секретарств (із січня 1918 р. народні міністерства) були департаменти, відділи, підвідділи та столи. У цілому адміністративні органи влади перебували на початковому етапі становлення.
Складне внутрішнє та міжнародне становище наприкінці 1917 – на початку 1918 р. призвело до “урядової кризи”, однак, незважаючи на зміну керівництва уряду, центральні органи влади УНР були змушені переїхати з Києва на захід країни. Протягом евакуації державні інституції працювали не в повному складі, урядові посади були істотно скорочені, а деякі міністри очолювали по два міністерства.
Не маючи достатніх ресурсів у боротьбі з більшовиками, керівництво УНР звернулося до країн Четвертного союзу за допомогою у визволенні країни від більшовиків, яку вони надали, ввівши в Україну німецько-австрійські війська.
Присутність останніх призвела навесні 1918 р. до двовладдя в Україні, причому союзницько – окупаційний фактор усе більше почав відігравати домінуючу роль в управлінні країною. Додатковим дестабілізуючим чинником, що ускладнював роботу владних інституцій, була відсутність належного правового поля – Конституції чи хоча б закону, що визначав би компетенцію уряду та його взаємодію з УЦР. Не сприяли ефективній роботі центральних органів влади й перманентні конфлікти між урядом та фракціями політичних партій УЦР.
Послабленням позицій анти- власницької УЦР скористалися консервативні кола, які активізували свої дії, намагаючись усунути її від влади. Аналогічну позицію відносно УЦР займали й німці, оскільки не бачили в ній сили, здатної виконати взяті на себе зобов’язання згідно з Берестейським миром.
29 квітня відбулося останнє засідання УЦР, на якому було прийнято Конституцію УНР, відповідно до якої УНР проголошувалася парламентською республікою. Вищу законодавчу владу мали очолювати Всенародні збори, виконавчу – РНМ та судову – Генеральний суд (рис. 4.7). Конституція УНР так і не набрала чинності, залишившись тільки історико-правовим документом, оскільки цього ж таки дня відбувся державний переворот і до влади прийшов гетьман П.Скоропадський.
Гетьманат як альтернатива парламентській УНР у ХХ ст.
Уже в ранзі гетьмана П.Скоропадський 29 квітня звернувся до населення з двома документами – “Грамотою до всього українського народу” та “Законами про тимчасовий державний устрій Української Держави”, які, по суті, виконували функції конституційних актів в Українській державі.
жами держави Ясновельможного пана Гетьмана всієї України”. У вищеперерахованих випадках закон передбачав передачу владних повноважень до Колегії Верховних Правителів Держави, яка складалася з трьох осіб.
Недостатня легітимність приходу до влади спонукала П.Скоропядського взяти на озброєння інститут гетьманства. Козацький чинник повинен був додатково підсилити позиції гетьмана. У цьому контексті слід розглядати й ідею з відновленням козацького стану, яка, крім політико-правого фактора, мала на меті розширити його соціальну базу, стати надійною опорою гетьмана серед заможного селянства та відвернути українське селянство від соціалістичної риторики. Таке звернення до минулого мало скоріш архаїчний характер, а не було спрямоване на врахування традицій національного врядування. Напевно, тому намагання створити привілейований національно-соціальний стан, надавши йому мілітаризованого характеру, зазнало невдачі.
Методи управління в гетьманську добу
Попри кардинальну зміну режиму, система інституцій виконавчої влади Гетьманату на центральному рівні не зазнала суттєвих змін: з травня 1918 р. навіть діяла за аналогією з Радою товаришів народних міністрів Мала Рада Міністрів.
Водночас удосконалювалася внутрішня структура міністерств, яка набула більш структуро- ваного, завершеного вигляду порівняно з періодом УЦР. Головними структурними одиницями виступали департаменти, які поділялися на відділи. Деякі міністерства мали більш складну структуру.
Більшість міністрів мала певний досвід адміністративної роботи. Тепер головним критерієм при прийнятті на роботу в державний апарат стала професійна компетентність, а не партійна належність урядовців. Це дало змогу досить швидко досягти позитивного результату: стабілізувати соціально-економічну ситуацію, створити адміністративну вертикаль, навести елементарний порядок у державі.
Революційні події на західноукраїнських землях
Уряд виходячи з відсутності законодавчого органу поєднував виконавчі та законодавчі функції, причому міністри отримали право видавати розпорядження щодо механізмів їх реалізації та коментувати закони, які мали бути заздалегідь ухвалені урядом. Усе це, зрештою, вело до розмитості меж між законними та підзаконними актами.
На жаль, доводиться констатувати, що домінуючим методом управління в гетьманську добу став примус. Це було зумовлено такими чинниками: слабкою легітимністю гетьманської влади, залежністю гетьманського уряду від окупаційної адміністрації; намаганням виконати перед союзниками взяті Україною зобов’язання щодо поставок продовольства та його реквізиції; активізацією опозиційних виступів населення; “традиційністю” примусу для носіїв царського режиму – чиновників, які перейшли на службу до гетьмана, тощо.
Таким чином, Українська держава представляла недемократичний режим з домінуванням авторитарних засад в управлінні, які поєднувалися з монархічними та республіканськими.
Тим часом восени 1918 р. революційні події охопили й західноукраїнські землі, які перебували в складі Австро-Угорщини.
У відповідь на маніфест австрійського цісаря Карла І, в якому санкціонувалося утворення національних рад, 18 жовтня 1918 р. у Львові відбулися збори, в яких взяли участь українські посли віденського парламенту, посли галицького та буковинських сеймів, по 3 представники українських політичних партій цих земель (представники Закарпаття участі у зборах не брали, але заявили про їх підтримку). Збори конституювалися як Українська Національна Рада (УН- Рада) – вищий представницький орган влади. Наступного дня УНРада проголосила незалежність краю та обрала голову – Є.Петрушевича.
Реальна влада перейшла до УНРади в головних містах Східної Галичини тільки 1 листопада. Через тиждень УНРада утворила уряд – Державний секретаріат, а 13 листопада нове державне утворення отримало назву Західно-Українська Народна Республіка (ЗУНР).
Із початку молодій Українській державі довелося відстоювати своє право на існування у війні з Польщею, що позначилося як на розміщенні центральних органів влади (незабаром вони змушені були покинути Львів), так і загалом на їх роботі. Військові дії також стали на заваді проведенню виборів до парламенту – сейму.
Провідну роль у державотворчому процесі у Східній Галичині продовжували відігравати націонал-демократи, яким вдалося зберегли свої домінуючі позиції у виконавчій владі (саме її представник очолював уряд). У порівняно короткий час вдалося створити більш-менш ефективну систему органів місцевої влади. Домінування центристської політичної сили та віддавання переваги професійним якостям кандидатів на посади до органів державної влади сприяли стабільності та прогнозованості суспільно-політичного життя ЗУНР. Додатковим стабілізуючим чинником виступало і саме населення, яке консолідувалося навколо державотворчих сил. Усе це, врешті-решт, стало причиною того, що ЗУНР “не знала громадянської війни, анархізму численних “батьків” і “отаманів”, так званих “повітових республік”.
Діяльність лідерів ЗУНР з перших днів існування мала соборницький характер, спрямований на об’єднання з Наддніпрянською Україною. Ці зусилля були закріплені 22 січня 1919 р. прийняттям Акта злуки УНР та ЗУНР, яка так і не стало повною, оскільки владні органи двох державних утворень продовжували діяти самостійно.
Навесні 1919 р. становище на українсько-польському фронті різко змінилося не на користь українців. Оскільки складне становище ЗУНР вимагало концентрації ресурсів в одних руках, на початку червня 1919 р. центральні органи державної влади ЗУНР припинили свою діяльність і передали всі функції управління уповноваженому диктатору Є.Петрушевичу. Це кардинально не вплинуло на розстановку сил у війні, і в середині липня ЗУНР перестала існувати.
Директорія як вищий орган влади “другої” УНР
Повертаючись до подій у Наддніпрянській Україні восени 1918 р., слід наголосити, що поразка Четвертного союзу в Першій світовій війні істотно погіршила становище Української держави. Намагання її керівництва заручитися підтримкою Антанти призвело до відмови гетьмана від незалежності та проголошення 14 листопада 1918 р. федеративного зв’язку з небільшовицькою Росією.
Цього ж дня опозиційні сили Гетьманату утворили Директорію – п’ятиособовий орган для керівництва повстанням проти гетьмана на чолі з В.Винничєнком. Згуртувавши навколо себе всі республіканські сили, Директорія змусила гетьмана через місяць зректися влади й наприкінці 1918 р. відновила УНР.
Попри скасування більшості правових актів гетьмана та звільнення призначених ним урядовців, “реанімації” УНР не відбулося, оскільки Директорія не бажала віддавати владу новому складові УЦР, мотивуючи це несприятливим внутрішнім і зовнішнім становищем держави та потребою у більш дієвому органі влади.
На перший погляд, складається враження, що така система державного управління на чолі з Директорією стане більш ефективною. Однак, за словами одного з керівників уряду Директорії С.Остапенка, “це були п’ять політиків, п’ять різних політичних мислителів, які самі, за складом своїх думок, свого змісту ніяк не могли об’єднатися”.
Таким чином, із середини грудня 1918 р. Директорія стає вищим законодавчо-виконавчим органом УНР із надзвичайними повноваженнями.
Директорія, як і УЦР, утворювалася на партійній основі, а також претендувала на роль передпарламенту, хоча вона так і “не визначилася” щодо свого місця в класичній владній тріаді. Крім того, на відміну від УЦР, Директорія була менш легітимним органом, її склад далеко не відображав політичний зріз суспільства.
Проблема моделі організації влади в “другій ” УНР
Наприкінці 1918 р. Директорія утворила уряд – РНМ, в основу формування якого було покладено, як і в часи “першої” УНР, партійний принцип, причому домінуючі позиції в обох випадках займали соціалістичні партії. Як зазначав згодом перший керівник уряду “другої” УНР – В.Чєхівський, Директорія з представниками політичних партій формувала уряд, причому “голова ради народних міністрів був головою зборів міністрів і не відповідав за напрям політики інших міністрів, як і міністри не відповідали перед ним”. Така організація влади на практиці призвела до того, що кожен член Директорії не стільки курував відповідні міністерства згідно з розподілом повноважень, скільки безпосередньо керував міністерствами.
Республіканські сили, що об’єдналися та перемогли в антигетьманському повстанні, декларуючи головну мотивацію “проти”, а не “за”, після приходу до влади не мали єдиного бачення перспектив розбудови країни. Причому розбіжність у думках спостерігалася не тільки між політичними силами, але й у середовищі політичних партій існували різні моделі організації влади в Україні.
Це особливо яскраво проявилося в роботі Державних нарад – дорадчо-консультативних зібрань членів Директорії, уряду, представників політичних партій. На одній з них у грудні 1918 р. Директорія в процесі вибору моделі майбутньої держави між “європейською” (поділ влади, розвиток парламентаризму) та “більшовицькою” (диктатура пролетаріату, республіка Рад) запропонувала “третій” варіант, в основу якого було покладено “трудовий принцип” державного управління. Відповідно до нього участь у виборах до рад могли брати тільки представники трудового елемента (“непрацюючі” позбавлялися права голосу), до яких В.Винничєнко відносив не тільки робітників і селян, а й трудову інтелігенцію – усіх тих, хто не експлуатував чужу працю. Заміна демократичного принципу трудовим закладала з самого початку нестабільність у суспільстві, оскільки власницькі сили позбавлялися права брати участь в управлінні країною.
“Трудовий принцип” державного будівництва був закріплений на Конгресі трудового народу, який проходив протягом 23-28 січня 1919 р. в Києві. Попри те, що це зібрання не можна назвати загальнопредставницьким органом, однак, як слушно зауважує П.Музиченко, “ він має більше підстав, ніж Центральна Рада, називатися парламентом”.
Серед рішень Конгресу слід виділити ратифікацію Акта злуки УНР і ЗУНР та кооптацію до складу Директорії представника від ЗУНР – Є.Петрушевича. В останній день роботи зібрання було прийнято закон “Про форму влади на Україні”, який інколи називають Тимчасовою конституцією УНР. Згідно з цим документом вища влада належала Директорії в перервах між сесіями Конгресу трудового народу Виконавча влада передавалася РНМ, яка була підзвітна перед Конгресом, а в перервах між його засіданнями – Директорії. Загалом у цьому законі визначався тільки правовий статус РНМ і частково Директорії, водночас їх конкретні функції та повноваження не вказувалися.
Уряд робив неодноразові спроби обмежити втручання Директорії та розв’язати проблему розмежування повноважень, розробляючи відповідні законопроекти, які так і не були підтримані С.Петлюрою (на той час глава Директорії). Лише в листопаді 1920 р., за кілька днів до остаточної поразки УНР, він затвердив закони “Про тимчасове верховне управління та порядок законодавства в Українській Народній Республіці” та “Про Державну Народну Раду Української Народної Республіки”, які передбачали поділ влади між Директорією, РНМ та Державною Народною Радою, що мала виконувати функції передпарламенту.
Таким чином, протягом 1919-1920 рр. республіканська форма державного управління еволюціонувала, як зазначає В.Я6лонський, від “трудових рад” до авторитарного правління з ознаками перетворення його в президентську республіку”. Як зауважує далі автор, “за принципами організації і формування органів вищої державної влади Директорія зразка 1920 р. фактично мало чим відрізнялася від гетьманату 1918 р.”
На початку лютого 1919 р. через черговий наступ більшовиків державні органи влади УНР змушені були покинути Київ. Протягом 1919-1920 рр. вони фактично працювали в “польових умовах”, переїжджаючи з місця на місце, а в 1920 р. тривалий період перебували на території Польщі. У цей час головне завдання центральних владних структур УНР полягало у вигнанні з території України більшовицьких військ, яке, на жаль, так і не вдалося виконати.
Як і в період “першої”, так і “другої” УНР не була створена більш-менш струнка система адміністративного управління на місцях. Директорія на початку свого правління фактично контролювала Київ з околицями, решта ж території перебувала під контролем отаманів, які часто ігнорували рішення керівництва УНР, змінювали політичну орієнтацію.
Війна як дестабілізуючий чинник у державному управлінні в період Директорії
В умовах війни силові методи здебільшого відігравали визначальну роль в управлінні державою. Спостерігалася тенденція до обмеження колегіальності державних структур заради оперативності та мобільності, намагання зосередити всі ресурси для боротьби з більшовиками. Цьому процесові сприяла й політична система УНР, для якої була нехарактерною система стримувань і противаг. На нашу думку, саме це, а також відтермінування прийняття Конституції,
використовуючи при цьому різні її замінники, сприяли ручному державному управлінню, і навіть більше, провокували ставлення до влади як до тимчасового явища. Цьому слугував і прихід до влади Директорії в результаті збройного повстання, що породив ланцюгову реакцію спроб виступів проти неї з намаганням усунути її від влади. Не в останню чергу це було реакцією на відсутність дієвих механізмів зміни членів Директорії. Так, у відповідь на спроби партії есерів відкликати Ф.Швєця зі складу Директорії той заявив, що “ він – верховна влада і не може підпадати під їх владу”.
Не відрізнялася сталістю й РНМ, яка 6 разів змінювала свій склад, причому курс деяких з них зазнавав кардинальних змін. В умовах постійних переїздів змінювалися конструкції взаємодії між Директорією та РНМ, перерозподіл повноважень серед членів Директорії. Неодноразово змінювалася кількість міністерств, спосіб їх формування та повноваження міністрів тощо.
Якщо головним виконавчим органом у період УЦР була РНМ, то в добу Директорії в складі уряду функціонує свого роду “президія” РНМ – Кабінет Народних Міністрів, який складався з керівника уряду та найвпливовіших міністрів. Крім цих двох структур, Директорія не відмовилася від практики, яка застосовувалася як у добу УЦР, так і в період Гетьманату – функціонування так званого “малого” уряду.
В умовах постійних передислокацій органи державної влади не функціонували як повноцінні інституції. “Бували моменти, коли під владою… Уряду, – як писав В.Винничєнко, – було кілька верств залізниці, занятої урядовими вагонами, в яких жило правительство, партії, урядовці й “військо”. Спостерігалася й розпорошеність урядових органів, про що згадував один з керівників РНМ у період Директорії Б.Мартос. У Рівному на одній із чергових транзитних зупинок державних установ УНР до нього прийшли урядовці міністерства фінансів за консультацією, як їм діяти в умовах, коли немає ні міністра, ні його заступника, і просили його, щоб він очолив міністерство. До речі, в Рівному Б.Мартос очолив не тільки міністерство фінансів, а й уряд. До переваг діяльності РНМ під керівництвом Б.Мартоса слід віднести декларацію уряду від 12 серпня 1919 р., за якою уряд відмовлявся надалі дотримуватися трудового принципу й повернувся до загального виборчого права. Цим рішенням в основу політичної системи УНР була покладена європейська модель розвитку.
На жаль, згаданий принцип так і не було впроваджено: в листопаді 1920 р. органи державної влади “другої” УНР остаточно змушені були залишити терени України. Незабаром був утворений Державний центр УНР в екзилі, останній керівник якого – М.Плав’юк у серпні 1992 р. в Києві передав свої повноваження тодішньому Президентові України Л.Кравчуку.
Підсумовуючи події української революції 1917-1921 рр., слід віддати належне “молодій” генерації, яка протягом нетривалого часу здійснила перелом у державотворенні, перейшовши від автономістсько-федеративної концепції, яка панувала в ХІХ – початку ХХ ст., на самостійницькі позиції. Поряд із самовизначенням не менш поворотним періодом зазначені події виявилися і в контексті самоідентифікації українців. Тепер етнонім “українці” став застосовуватися не тільки нечисленною інтелігенцією, а й поширився на весь народ. І хоча в плані організації влади на практиці не все вдалося втілити, багато було недоглядів, про що свідчить поразка в революційну добу, проте значною мірою завдяки активним революційним подіям більшовики утворили УСРР, що мало вирішальне значення при відновленні незалежної України в 1991 р.