Перші державні утворення на території України
Історія державного управління в Україні, насамперед, характеризується взаємодією двох тенденцій:
– по-перше, це дискретність процесу вітчизняного державного розвитку, наявність значних періодів бездержавного існування українського суспільства внаслідок розподілу українських земель між сусідніми державами (що позначилося на менталітеті й традиціях народу, його регіональних відмінностях, співіснуванні в сучасній Україні різних уявлень про природу, цілі та завдання, форми і методи розбудови української державності),
– по-друге, історична наступність у розвитку державних форм, обумовленість особливостей більш пізніх державних інститутів досвідом і наслідками діяльності попередніх, збереження в народній пам’яті та письмовій традиції уявлень про єдність вітчизняного історичного процесу, утвердження національно-культурної самоідентифікації українського народу (кристалізація та зміцнення національної державно ідеї).
У зв’язку з цим слід розмежовувати державно-адміністративні утворення, що існували на території України, але підпорядковувалися владним центрам інших країн (Польщі, Австро- Угорщини, Росії тощо), та самостійні державні інституції, що діяли саме в Україні. Державне будівництво в Україні протягом майже 1000 років необхідно розглядати як єдиний, хоч і суперечливий, історичний та політичний континуум, процес становлення і розвитку національної державності, пошуку оптимальних соціальних, політичних і духовних форм самоорганізації українського народу.
На сьогодні питання про те, яке державне утворення з’явилося на українських землях першим, залишається дискусійним. Частина дослідників пов’язує появу державності з племенами трипільської культури (ІУ-Ш тис. до н. е.), деякі вчені ототожнюють із племенами кімерійців (ІХ-УІІ ст. до н. е.), скіфів (УП-Ш ст. до н. е.) та сарматів (Ш ст. до н. е. – ІІІ ст. н. е.). Однак за типом соціально-політичного устрою вони являли собою вождівства (чіфдом), тобто протодержавні утворення на чолі з вождем, на якого покладалася організація виробництва, розподіл додаткового продукту, а в разі необхідності – й збройний захист усієї громади.
Першим державним утворенням на території сучасної України можна вважати античні міста-держави Північного Причорномор’я. У другій половині УІІ ст. на півострові Березань виникло перше давньогрецьке поселення – Борисфеніда. Згодом були засновані Тіра, Ніконій, Ольвія, Херсонес, Феодосія, Пантікапей та інші міста. За устроєм північнопричорноморські держави були подібними до метрополій – міст Греції та Малої Азії, мешканцями яких вони були засновані. Це були рабовласницькі демократичні (Ольвія, Херсонес) або аристократичні республіки (Пантікапей) чи монархії (Боспорське царство). Основними елементами державної організації на першому етапі їх існування (УІІ – І ст. до н. е.), коли міста-держави були незалежними утвореннями, були народні збори (віче), сенат (рада) та магістратури на чолі з архонтами. На другому етапі (І ст. до н. е. – ІІІ ст. н. е.) міста-держави підпорядковувалися Риму.
Першим достовірно відомим із писемних джерел військово-політичним об’єднанням ранніх слов’ян була “держава” антів, яка існувала в У – на початку УІІ ст. Слов’янські ранньодержавні утворення являли собою союзи племен, що, у свою чергу, були організовані як сукупності родів. Кожен рід займав кілька невеликих поселень, які розташовувалися кущем на невеликій відстані одне від одного. На чолі племенного об’єднання стояв вождь, влада якого спиралася на дружину. Остання виконувала військові, фіскальні та адміністративні функції. У джерелах згадуються також старійшини, до складу яких, очевидно, входили голови родів або окремих племен, якщо йшлося про племінний союз.
У ІХ ст. внаслідок тривалого процесу економічної, політичної та етнокультурної консолідації східнослов’янських племінних утворень під владою варязької династії Рюриковичів утворилася Київська Русь. Початок формування давньоруської державності пов’язують з утвердженням влади Олега у Києві (882 р.). За державним устроєм Русь була своєрідною федерацією князівств на чолі з київським князем. Для раннього періоду руської державності була характерна патримоніальна модель, за якої право на владу мав кожен член правлячої династії по чоловічій лінії. Після смерті князя територія розподілялася між його синами.
Важливим інститутом управління в Київській Русі була князівська влада. Компетенція князя включала управління поточними справами, військові справи, законодавчо-судову сферу, йому належала виняткова прерогатива зносин з іноземними державами та іншими князівствами, князь мав вплив на церковні справи. Дружина князя здійснювала судочинство та збирання данини. У другій половині ХІ – на початку ХТТТ ст. однією із поширених форм правління були міжкнязівські снеми (з’їзди). Органом феодальної демократії було віче. Переважне право представництва у ньому належало суспільній верхівці. Віче не мало чіткого порядку скликання, а його вплив, на думку П. Толочка, залежав від правлячого князя. Дружинна форма державності припинила існування за Володимира Святославича. Київська Русь стала монархією за князювання Володимира Великого та Ярослава Мудрого, а з другої половини ХІ ст. існували такі форми правління, як тріумвірат та дуумвірати. У період феодальної роздробленості характер державної влади в Київській Русі зазнав змін і трансформувався у федеративну монархію.
Київська Русь та Галицько-Волинське князівство
Київська Русь за своїм державним устроєм, правовим ладом, соціально-економічним і духовним розвитком була в повному розумінні європейською державою, повноправною складовою тогочасної Європи, на розвиток якої вона справляла безпосередній вплив. Основні етапи розвитку державності в Київській Русі й у країнах Європи збігалися і за формою, і за часом. Рівень правосвідомості, культури і духовного життя населення Київської Русі не поступався сучасним їй європейським країнам, а в деяких елементах (використання живої розмовної мови як літературної замість обов’язкової на заході латині) помітно перевищував останніх.
Система управління Давньоруської держави визначалася (як і в більшості країн тодішньої Західної Європи) взаємодією трьох інститутів влади: міськими народними зборами (віче), успадкованих від родоплемінного ладу, князя з його адміністрацією й боярською консультативною радою (ближня боярська дума або рада), що представляла інтереси земельної аристократії й вищих служивих чинів. Поділу влади в сучасному розумінні у Київської Русі не було. Віче за традицією мало необмежені повноваження; князь очолював одночасно й виконавчу, й законодавчу, й судову гілки влади; аристократична боярська дума мала реальні важелі впливу на князя та його адміністрацію. В останній був відсутній розподіл на особистих слуг князя і державних службовців.
Державна традиція Київської Русі після монгольської навали продовжувалася в Галицько -Волинському князівстві, яке вважається першим власне українським політичним утворенням. Галицько-Волинська Русь до захоплення її земель Польським королівством і Великим Князівством Литовським відігравала помітну роль в історії Східної та Центральної Європи. У Галицько -Волинському князівстві величезного значення набула спадкоємна земельна аристократія (боярство), що спроможна була кинути виклик князівській владі. В середині XIV ст. внутрішні свари спричинили розпад держави. Значного розвитку дістали громадська самодіяльність (зокрема міське самоврядування), що потім вплинуло на формування самостійної української політичної традиції. Місцеве самоврядування в містах базувалося на магдебурзькому праві, поширеному в Європі та наданому більшості українських міст у XIV- XVI ст. У сільській місцевості община-верв, що об’єднувала кілька сіл, мала землю у колективній власності, захищала права громадян у відносинах з іншими общинами, боярами, представниками державної влади.
Традиції Київської Русі в ХIII-ХIV ст. були успадковані Московським і Новгородським князівствами, які зберегли різні елементи давньоруської політичної системи. У Москві ні віче, ні боярство не відігравали самостійної ролі. Тут установилася сильна великокнязівська влада, що пізніше, успадкувавши деспотичну традицію золотоординських ханів, розвинулася в необмежену самодержавну монархію. Політико-управлінська традиція, за якою абсолютистська держава поглинає суспільство, встановлює дієвий контроль за економікою, духовним життям,
а ієрархічно побудована бюрократія монополізує державну владу, з кінця XVII до початку XX ст. формувала адміністративну культуру, правила поведінки, службову етику державних службовців у підросійській частині України. У Новгородській землі, навпаки, князівська влада швидко втратила самостійне значення, і вся повнота влади перейшла до верхівки торговельної аристократії, що керувала від імені народного віче. В другій половині XV ст. політична самостійність Новгорода була ліквідована Московською державою.
Галицько -Волинське князівство мало свою специфіку державного управління. Князівство очолював князь (король), але значною була роль війська та боярської ради, яка складалася із бояр-землевласників, галицького єпископа, судді княжого двору, деяких воєвод та намісників. Крім того, у Галицько-Волинському князівстві функціонувала розгалужена система місцевого управління, представлена призначеними князем тисяцькими, воєводами й посадниками. Послаблене боротьбою з татарами, гострими внутрішніми конфліктами князівство стало об’єктом агресії сусідніх держав, і в 1340 р. воно припинило існування.
У другій половині ХНІ – першій половині XIV ст. українські землі увійшли до складу іноземних держав: східні та центральні князівства приєднало до себе Велике князівство Литовське, Галицько-Волинську Русь захопила Польща, Закарпаття – Угорщина. Соціально-політичне становище українських земель у складі вказаних держав дуже відрізнялося.
Більшість українських земель увійшла до складу Великого князівства Литовського (ВКЛ) – типової середньовічної держави із сильною князівською владою. Державне управління у ВКЛ очолював великий князь, в управлінні брала участь Пани-рада, до її складу входили: маршалок земський, маршалок дворний, канцлер, підканцлер, підскарбій земський, підскарбій двірний, великий гетьман, намісники земель, воєводи, каштеляни, окремі старости, католицькі єпископи, а згодом і великі землевласники-магнати. Рада обирала князя, здійснювала законотворчу і судову діяльність, вирішувала міжнародні справи. З XV ст. у Великому князівстві Литовському сформувався сейм – вищий законодавчий орган. Поступово були ліквідовані удільні князівства. Правове забезпечення відбувалося за Литовськими статутами, прийнятими у трьох редакціях (1529, 1566, 1588 рр.).
У XIV ст. до складу Великого Князівства Литовсько -Руського увійшли білоруські землі, Волинь, Поділля, Брацлавщина, Київщина, Чернігівщина, внаслідок чого воно перетворилося на одну з найбільших держав Європи. Це була федерація різних за статусом земель, влада в яких перебувала у місцевої знаті під верховенством великого князя. З 1398 р. держава називалась Велике князівство Литовське, Жемайтійське і Руське, що свідчило про велику роль українських і білоруських земель у його розвитку. Ці землі становили 9/10 його території, мали великий економічний потенціал. Князівські литовські роди сприйняли їх політичну культуру, закони, звичаї, мову, релігію, зливалися з місцевою аристократією руських земель. Руська еліта в XIV ст. поділяла панівні позиції у Великому князівстві Литовсько-Руському з литовською знаттю.
Українські землі у складі Литви та Польщі
Протягом XV-XVI ст. великокнязівська влада проводила політику ліквідації автономних князівств на руських (українських) землях. За адміністративною реформою 1564-1566 рр. Велике князівство Литовське було поділене на 13 воєводств; на українських землях утворено Київське, Волинське та Брацлавське воєводства.
За формою правління Велике Князівство Литовсько-Руське у XV-XVI ст. характеризується як станово-представницька монархія, влада в якій належала представникам литовської магнатсько-шляхетської верхівки. Організація державного управління у Великому князівстві Литовському здійснювалася на основі поділу законодавчої та виконавчої влади між королем, сеймом та різними групами магнатів (рис. 4.2).
Головну роль у вирішенні державних справ відігравала Верховна Рада, до складу якої входили Великий князь Литовський (після 1569 р. – король Речі Посполитої), Сейм як законодавчий орган та безпосередньо Рада. Виконавча влада була представлена в адміністративно- територіальних утвореннях намісниками князя (з XV ст. мали титул воєвод), їхніми помічниками (тіунами або каштелянами), городничими, які були відповідальними за бойовий стан фортеці, а також старостами та підстаростами у сільській місцевості.
Після об’єднання у 1569 р. Польщі і Литовсько-Руського князівства в єдину державу – Річ Посполиту – польське право, адміністративний устрій та економічна система були поширені на всю територію України. Релігійна (Берестейська) унія 1596 р. нав’язала українському народу католицькі догмати і католицький централізований церковний устрій. Відбулося швидке спольщення литовської та української аристократії, провідні позиції у суспільстві зайняли польська мова та польська культура.
Річ Посполита, або Річ Посполита Обох Народів (пол. RzeczpospolitaObojga Narodyw) – феодальна федеративна держава, союз Польського королівства та Великого Князівства Литовського, до складу якої у XVI-XVIII ст. входила більша частина сучасних литовських, білоруських і українських земель – Галичина, Поділля, Волинь, Брац- лавщина та Київщина.
У середньовічній Польщі не було писаної Конституції. Державний устрій визначався нормами звичаєвого права і поточним законодавством. Особливістю політичної організації Польської держави із середини XVI ст. було право шляхти обирати королів. З 10 вільних елекцій (виборів), що були в Речі Посполитій до кінця XVIII ст., гострі розбіжності проявлялися при обранні чотирьох королів. Шляхта мала право на виступ проти короля в разі порушення ним її традиційних прав і свобод (право на легітимне повстання, аборокош, rokosz).
Іншою унікальною особливістю конституційного устрою середньовічної Речі Посполитої було правило “Liberum veto” (польськ. “wolne nie pozwalam”) – принцип державного права, відповідно до якого кожний депутат Сейму своїм єдиним голосом міг відхилити прийняття будь-якого закону і зупинити поточну діяльність Сейму Після тривалої боротьби принцип Liberum veto було скасовано першою польською конституцією, прийнятою 3 травня 1791 р.
Вищими органами державної влади і управління у Польському королівстві були король, Королівська рада і Сейм. Після Кревської унії 1385 р. та Люблінської унії 1569 р. польсько-литовська держава за формою правління була станово-представницькою монархією. За умовами Люблінської унії Польське королівство об’єднувалося з Великим князівством Литовським у єдину державу – Річ Посполиту, очолювану монархом, який титулувався королем польським і великим князем литовським та обирався на спільному польсько-литовському сеймі. Законодавча влада належала Вальному сейму Речі Посполитої, який складався з короля, Сенату і Посольської ізби. Усі питання на Сеймі вирішувалися одностайно, оскільки діяв принцип вільної заборони “liberum veto”. Однією із ланок державної системи були регіональні зібрання шляхти – сеймики. Найбільшою адміністративною одиницею було воєводство на чолі з воєводою, якому належала військова, виконавча і судова влада. Українські воєводства Речі Посполитої поділялися на землі, повіти та староства. Міста управлялися по-різному: фортеці очолювали каштеляни, приватновласницькі або державні – міські радники-ратуші, міста з магдебурзьким правом – магістрати.
Магдебурзьке право
Магдебурзьке право міського самоврядування, впровадження якого розпочинається в ХIII ст. за часів Галицько-Волинського князівства, застосовувалося виключно для польсько-німецької (католицької) частини населення українських міст, а згодом було поширено на українську православну громаду. Його розквіт в українських землях припадає саме на ХV-ХVІ ст., тобто на литовську добу.
Характерними рисами магдебурзького права в українських містах були такі: самоврядні права дарувалися міській громаді суверенною волею носіїв вищої державної влади, які керувалися власними економічними або політичними інтересами; самоврядні права (імунітети) поширювалися на чітко визначену міську територію; в кожному місті система самоврядування мала унікальні особливості, що походили від змісту королівського чи великокнязівського привілею та від конкретних умов; у повному обсязі імунітет- ними правами користувалися представники католицької громади міста (німці та поляки) та уніати, православну більшість було залучено до них на більш пізньому етапі; органи міського самоврядування (магістрат на чолі з війтом) обирались повноправними мешканцями міста, хоча це їхнє право обмежувалося міським патриціатом, представниками місцевої державної влади (воєводами, старостами та ін.) чи землевласниками; формалізоване міське громадянство стало обов’язковою умовою для господарської діяльності у місті або для зайняття поважної посади; для отримання міського громадянства
претенденти мали відповідати умовам майнового цензу і цензу осілості (переважно в містах Галичини); представники інших національностей (євреї та подекуди вірмени) мали відокремлені самоврядні організації.
Державний устрій Речі Посполитої протягом ХУІ-ХУІІ ст. визначальною мірою впливав на формування політичних і державних традицій в Україні.
Роль захисників православ’я і українського народу від польсько-католицької експансії взяло на себе українське козацтво. Як соціальний феномен козацтво не було суто українським явищем. Подібні соціально-культурні групи виникали всюди (від Балкан до Далекого Сходу), де православне населення зіштовхувалося з мусульманським, а осіла міська культура – зі степовою кочовою культурою. Українське козацтво в умовах відсутності національної державності і полонізації старої знаті відіграло унікальну роль організатора і керівника народних мас у боротьбі за політичне, соціальне і духовне звільнення, тобто діяло як провідна державницька сила.
Запорозька Січ
У середині ХУІ ст. на острові Мала Хортиця утворилася перша Запорозька Січ. Січ складалася з куренів – адміністративно-військових одиниць, які одночасно були одиницями самоврядування й окремими військовими підрозділами, очолюваними курінним отаманом. Вищою владою у Запорозькій Січі була Козацька рада. Рішення обговорювалися методом акламації (від лат. – вигук) – вигуками й висловлюваннями учасників ради, які таким чином схвалювали чи відхиляли оголошене рішення. На раді вирішувалися найважливіші питання, обирався кошовий отаман та старшина. Кошовому отаману належала вища адміністративна, військова та судова влада. Адміністративні та судові повноваження на Січі були дещо схожими як у січових рад, так і в окремих посадовців (кошових отаманів, військових суддів, писарів, осавулів, довбишів, курінних отаманів і паланкових полковників). Запорозька Січ була військово-адміністративною організацією, яка заклала фундамент для створення Козацької держави в наступний період.
Державне управління в самоврядній Україні (середина XVII ст. – середина XVIII ст.) та в період занепаду Козацької державності. Національно-визвольна війна проти польського панування (1648-1654 рр.) стала серйозною спробою українського народу самостійно вирішувати власну державну долю. Основною рушійною силою в цей час стала Запорозька Січ, організована за самостійним почином козаків. Багатьма дослідниками вона розглядалася як більш- менш розвинута державна форма. Проте відсутність у Запорозькій Січі багатьох невід’ємних ознак державності (усталена територія, постійне населення, виділений адміністративно-бюрократичний апарат, спеціалізовані органи примусу, писане право, податкова система та ін.) свідчить про її недержавний статус.
Найважливішими рисами січової системи управління були такі: пряме обрання органів управління всіма запорожцями на нетривалий термін (найчастіше один рік); суцільна виборність усіх посадових осіб та їхня підконтрольність громаді; звичаєве право, формальна рівність козаків перед громадою, нерозвиненість інституту приватної власності на землю та інші засоби виробництва (принаймні, на ранньому етапі існування Січі), аморфність зовнішнього примусу стосовно порушників чинних порядків (рис. 4.5). Ці ознаки характеризують Запорозьку Січ як розвинену форму громадського самоврядування, що сформувалося поза межами досяжності будь- якої держави і тому змушене було виконувати окремі зовнішні державні функції (переважно зовнішньополітичні та військові), не втрачаючи своєї внутрішньої громадської природи.
У роки національно-визвольної революції середини ХУІІ ст. відбулося формування органів державної влади. Верховним органом влади була загальнокозацька Військова (Генеральна) рада, у якій могло брати участь усе козацьке військо. Державу очолював гетьман, він керував військом, фінансами, скликав ради, вирішував питання дипломатичних відносин з іншими країнами. Вагому роль в управлінні відігравала Старшинська рада, до якої входили: генеральні обозний, суддя, писар, підскарбій, осавул, хорунжий, бунчужний. Територіально держава була поділена на полки, влада у яких перебувала у полковників, сотників, отаманів. Містами й селами управляли отамани. Була створена мережа козацьких судів (які мали статус загальностанових судів), а найвищою судовою інстанцією був Генеральний суд. З населення стягувалися податки. За Зборівським договором 1649 р. держава Богдана Хмельницького у складі трьох воєводст була визнана як автономія у межах Речі Посполитої під офіційною назвою Військо Запорозьке. За умовами Березневих статей 1654 р., укладених Богданом Хмельницьким із московським царем, держава зберігала самостійність у внутрішній політиці, військо. Економічний суверенітет та зовнішня політика держави частково обмежувалися.
Українська держава за Богдана Хмельницького
Козацька держава Богдана Хмельницького стала другим (враховуючи досвід Київської Русі) історичним етапом становлення державності в Україні. У цій державі загальні збори всіх козаків (генеральна козацька рада) або загальні збори козаків, міщан і особисто вільних селян (чорна рада) вважалися носієм всієї повноти державної влади. Тільки Рада мала право обирати гетьмана і генеральну старшину, вирішувати найбільш важливі питання зовнішньої та внутрішньої політики держави. Система органів державного управління та місцевого врядування в ній складалася із Загальної козацької військової Ради, Гетьмана Війська Запорозького, генеральної старшини, а по регіонах – із полковників разом із полковою старшиною та сотниками. На практиці ж реальна влада із самого початку сконцентрувалася у руках гетьмана і його найближчого оточення, а сама Рада перетворилася з часом в інструмент боротьби за владу. Зі зміцненням в Україні впливу Московської держави повноваження гетьмана і Ради були істотно обмежені.
Взаємини гетьмана, генеральної та місцевої старшини регулювалися спеціальним договором, який за прикладом Польської держави того часу вважався обов’язковим для всіх сторін. У Конституції (договорі) гетьмана Пилипа Орлика (1710 р.) було зроблено першу в Україні спробу реформувати систему державного управління на засадах європейських принципів поділу влади, народного представництва і незалежного місцевого самоврядування.
Успадкований від Запорозької Січі адміністративно-територіальний устрій став у Козацькій державі логічним продовженням вічових традицій Київської Русі. Полки і сотні вважалися не тільки військовими, але й адміністративними одиницями, а полковники і сотники, як і сам гетьман, були одночасно й бойовими командирами, і цивільними адміністраторами. У Козацькій державі всі урядники – від гетьмана до представника сотенної старшини – формально обиралися самими козаками, хоча вже при Богдані Хмельницькому реальна виборність фактично була відсутньою (рис. 4.6).
Унікальний в європейській державно-управлінській практиці того часу принцип виборності всіх посадових осіб у державі дав змогу забезпечити тісну взаємодію старшини і рядових козаків, що реально зміцнювало засади демократії в українському суспільстві. Разом з тим саме цей принцип підсилював відцентрові тенденції в українській старшині, оскільки в разі необхідності він давав легітимну санкцію будь-яким сепаратистським устремлінням окремих полковників в епоху Руїни (друга половина XVII ст.).
Гетьманщина
У період Руїни територія України була поділена по Дніпру на Лівобережну (входила до Московської держави) та Правобережну (перебувала у складі Речі Посполитої). Очолював Гетьманщину гетьман, якого обирала рада і затверджував цар. З кожним новим гетьманом царський уряд укладав статті – нормативно-правові акти, за якими визначалися їхні взаємовідносини. В управлінні гетьман спирався на генеральну старшину (писаря, суддю, підскарбія, обозного, осавула), Генеральну військову канцелярію та Генеральний військовий суд. Територія Гетьманщини поділялася на полки, якими управляла полкова старшина на чолі з полковниками, та сотні, очолювані сотенною старшиною. Зберігалося власне військо та розгалужена система козацького судочинства. Поступово формувалися старшинські династії, ради трансформувалися в старшинські. За загальними радами зберігалися функції легітимації виборів гетьмана і затвердження умов нових договорів з російським царем. Козацьке самоврядування було значно обмежене зі створенням у 1663 р. Малоросійського приказу у складі Посольського приказу. У наступному столітті відбувалося поступове обмеження автономії Гетьманщини. Обрання гетьмана стало формальним, фактично він призначався царем. У 1722 р. за указом Петра І у гетьманській столиці Глухові з метою контролю за діяльністю гетьмана, генеральної і полкової старшини, встановлення і стягнення податків до царської казни була створена І Малоросійська колегія (1722-1727). Вона складалася із шести офіцерів російських полків, розміщених в Україні, та прокурора (усіх призначав цар) на чолі з бригадиром С.Вільяміновим-Зерновим. Усі питання державного життя гетьманський уряд повинен був узгоджувати з Малоросійською колегією. У 1734 р. замість посади гетьмана було утворене Правління гетьманського уряду, яке складалося із трьох російських урядовців та трьох представників козацької старшини на чолі з князем О.Шаховським. Тимчасове відновлення посади гетьмана відбулося у 1750 р. Останнім гетьманом України став Кирило Розу
мовський. У 1764 р. інститут гетьманства в Україні було остаточно ліквідовано й створено ІІ Малоросійську колегію у складі чотирьох представників вищих офіцерських чинів російської армії, чотирьох представників генеральної старшини, прокурора, двох секретарів і канцелярських службовців на чолі з графом Петром Румянцевим, який водночас був призначений генерал-губернатором Малоросії. У 1775 р. Запорозьку Січ ліквідовано.
Українські землі в складі Російської та Австро- Угорської імперій
З кінця ХУШ ст. українські землі було розділено між Російською та Австрійською (з 1867 р. – Австро-Угорською) імперіями. Політичний і соціально-економічний стан двох частин України значною мірою відрізнявся: Західна Україна після австрійської революції 1848 р. жила в умовах конституційної держави, Східна ж залишалася під самодержавною владою російського царату. В економічній сфері, навпаки, Схід протягом XIX ст., особливо в умовах промислового підйому, який було суттєво прискорено скасуванням кріпацтва у 1861 р., перетворився у розвинений індустріальний регіон Півдня Росії, тоді як Захід залишався переважно сировинно-аграрним регіоном. Проте саме Західна Україна (Галичина), яка користувалася небаченими з погляду Росії демократичними свободами, на рубежі XIX-XX ст. стала центром українського національного відродження (так званий “український П’ємонт”), де вперше було обґрунтовано ідею боротьби за політичну незалежність України.
Після ліквідації у 1781-1782 рр. полково-сотенного адміністративного устрою Наддніпрянської України, що входила до складу Російської імперії, на її території поступово утвердився загальноросійський адміністративний устрій з поділом на генерал-губернаторства, губернії, повіти. Очолював державне управління імператор й органи державної влади імперії у Санкт-Петербурзі (ради, комітети, Сенат, галузеві міністерства). У 1796 р. Лівобережжя було перетворене на Малоросійську губернію, Слобожанщина – на Слобідсько-Українську губернію. У 1802 р. Малоросійська губернія була ліквідована, і натомість створено Чернігівську та Полтавську губернії. У 1835 р. Слобідсько-Українську губернію перейменовано в Харківську. Правобережна Україна була поділена на три губернії: Київську, Волинську і Подільську. Новоросійська губернія, до якої увійшли Південна Україна і Крим, у 1802 р. була поділена на три губернії: Катеринославську, Херсонську і Таврійську. У 1812 р. після приєднання Бессарабії було створено Новоросійсько-Бессарабське генерал-губернаторство, до якого входили Херсонська, Катеринославська, Таврійська губернії та Бессарабська область. Після польського повстання 1830-1831 рр. у лютому 1832 р. було створене Київське генерал-губернаторство, до якого входили Київська, Подільська і Волинська губернії. Таким чином, у Наддніпрянській Україні
було створено 9 губерній: Чернігівську, Полтавську, Харківську, Київську, Подільську, Волинську, Катеринославську, Херсонську і Таврійську, які входили до трьох генерал-губернаторств: Малоросійського, Київського та Новоросійсько-Бессарабського. Така система адміністративного поділу в незмінному вигляді проіснувала до початку ХХ ст. На чолі генерал-губернаторств стояли генерал-губернатори. Губерніями керували губернатори, у яких зосереджувалася вся адміністративно-виконавча влада, а військова і політична – у генерал-губернаторів. При губернаторові діяло управління в складі віце-губернатора, радників і прокурора. В губернії функціонували губернські галузеві установи (казенна палата, рекрутське присутствіє, з 1840 р. – палата державних маєтностей та ін.). Це були органи відповідних міністерств на місцях, які підпорядковувалися губернатору. У своїй діяльності губернатор спирався на станові дворянські збори. Губернії поділялися на повіти. У повіті влада належала суду (до 1837 р. він мав назву “нижчий земський суд”) на чолі з капітаном-ісправником. Земський суд був одночасно адміністративно- поліцейською установою і судовим органом. Повіти поділялися на стани. Стан очолював становий пристав – поліцейський чин. Йому допомагали сотенні і десятські. У 1840 р., на Лівобережну, у 1842 р. – і на Правобережну Україну було поширено чинність “Зводу законів Російської імперії”, який було затверджено в січні 1835 р. Упродовж ХІХ ст. Сенат, який в епоху Петра І був вищим органом законодавчої та розпорядчої влади, зберіг позиції вищого суду й нагляду. У 1802 р. виникла міністерська система. Значний вплив на організацію державного управління в імперії справляли проведені у 60-70 рр. ХІХ ст. реформи адміністративно-політичного управління.
У результаті революційних подій 1905 р. Маніфест від 17 жовтня 1905 р. проголосив створення законодавчого органу – Державної Думи, чим було закладено основи конституційної монархії. Водночас відбулася реорганізація функцій Державної Ради. Вона була наділена законодавчими правами й мала рівні права з Державною Думою. Законопроект, прийнятий Державною Думою, надходив до Державної Ради, вона могла його відхилити. Фактично було створено двопалатний парламент.
Західноукраїнські землі у складі Австрійської імперії
Східна Галичина й Північна Буковина перебували у складі Австрійської імперії з кінця XVIII ст., а Закарпаття – Угорщини. В Австрійській монархії у XVIII ст. – першій половині XIX ст. верховна влада належала імператору, у якого зосереджувалася вся повнота законодавчої, виконавчої, військової і судової влади. Більша частина західноукраїнських земель входила до складу “Королівства Галичини і Лодимерії з великим князівством Краківським і князівствами Освенцімським і Заторським”. Край поділявся на округи: Бережанський, Бохенський, Вадовицький, Жешувський, Жовківський, Злочівський, Коломийський, Львівський, Перемишлянський, Самбірський, Сандецький, Станіславський, Стрийський, Сяноцький, Тарновський, Тернопільський, Чортківський і Ясловський. Очолював Галичину губернатор, якого призначав імператор. До 1848 р. губернаторами Галичини призначалися виключно австрійці. Округами керували старости, яким підпорядковувалися комісари. У 1846 р. було проведено новий адміністративно-територіальний поділ, згідно з яким усю територію Галичини розділили на 74 повіти (місцями вони називалися староствами) на чолі зі старостами і начальниками повітів. Північна Буковина з 1849 р. була перетворена на окрему провінцію, яку очолював президент крайового управління. В Галичині та Буковині поряд із урядовими органами адміністративного управління існували також органи крайового і місцевого самоврядування. У 1861 р. австрійський імператор Франц-Иосип і створив галицький і буковинський крайові сейми. У березні 1861 р. крайовий статус Буковини був піднесений до рангу герцогства. Його очолював президент, який призначався імператором і центральним урядом. Закарпаття підпорядковувалося Піжонському (Братиславському) намісницькому управлінню Угорського управління. Воно поділялося на чотири жупи: Бережанську, Мармароську, Ужгородську та Ужанську, які очолювали жупани – призначені королем адміністратори (вони здійснювали адміністративну, фінансову, судову і військову владу.) Жупи поділялися на комітати управління, до яких входило 30-40 осіб (окружні начальники, секретарі, касири, землеміри, збирач податків та ін.). Найнижчою посадовою особою був староста села, який призначався феодалом. Крім адміністративно-територіального поділу, в Закарпатті існував і територіально-економічний – домінії, які об’єднували землі з містами і селами, що належали феодалу, церкві та
державі. Після утворення у 1867 р. дуалістичної Австро-Угорської монархії верховне державне управління західноукраїнськими землями опинилося в єдиній імперії. Обидві частини Австро- Угорщини мали спільного монарха (австрійський імператор був одночасно й угорським королем), його влада формально була обмежена двопалатним парламентом (в Австрії – рейхсратом, в Угорщині – Державними зборами), спільну армію і флот, частково спільні фінанси, проводили спільну зовнішню і митну політику. Усі найважливіші питання державного життя належали виключно або переважно до імперської компетенції. В Австрії була прийнята груднева конституція 1867 р., в Угорщині – поновлена угорська квітнева конституція 1848 р. Кожна з двох частин монархії мала власні державні структури, що визначалися своєю конституцією.
Таким чином, історичний досвід державного управління в Україні формувався упродовж багатьох століть і часто за умов відсутності власної держави, але при постійному прагненні вибороти її.