Поняття принципу державного управління
Принципи як поняття теорії відображають сутність і реальність процесів державного управління, підпорядковуючись певним законам. Принципи – це специфічні поняття, змістом яких є не стільки сама закономірність, відносини, взаємозв’язок, скільки наше знання про них. Вони є результатом узагальнення людьми об’єктивно чинних законів і закономірностей, притаманних їм загальних рис, характерних фактів і ознак, які стають загальним началом їх діяльності. Принципи управління характеризуються двома ознаками: а) належністю до пізнаних наукою і практикою позитивних закономірностей; б) зафіксовані- стю в суспільній свідомості (відповідних поняттях).
На практиці принципами управління керуються згідно з політичними, соціально-економічними та культурними умовами, що склалися в суспільстві. Принципи управління обґрунтовують, роз’яснюють зв’язки як між об’єктом і суб’єктом управління, так і всередині кожного з них. Вони відображають властивості, притаманні управлінській системі в цілому, а також окремим її елементам, явищам, процесам. Принципи відображають зміст і взаємозв’язки основних елементів системи управління. Принципи державного управління динамічні за змістом і формою, вони формуються людьми у зв’язку з конкретними політичними, соціально-економічними і культурними чинниками, відображаючи ступінь творчого використання закономірностей державного управління. Безпосередньо на практиці принципи управління набувають характеру норми, правила, якими керуються в управлінській діяльності. Гнучкість і динамізм принципів державного управління проявляється і в тому, що в кожній конкретній сфері діяльності формуються свої конкретні принципи здійснення управлінських функцій.
В умовах пошуку оптимальної системи публічної адміністрації проблема визначення принципів державного управління є надзвичайно актуальною. Наукове осмислення і теоретичне обґрунтування принципів державного управління виходить з аналізу сутності самого явища. Науковці називають різну кількість таких принципів: А.Фяйоль – 14, Г.Емерсон – 12, Ф.Тєй- лор – 10, М.Вебер – 7, Л.Урвік – 6.
Одним із перших дослідників, хто спробував систематизувати принципи управління, був французький інженер і науковець А.Фяйоль. В основі запровадженої ним системи управління лежала адміністративна доктрина. Виходячи з неї вчений визначив чотирнадцять принципів адміністративної діяльності: 1) поділ праці, 2) повноваження і відповідальність, 3) дисципліна, 4) єдиноначальність, 5) єдність керівництва, 6) підпорядкування особистих інтересів загальним, 7) винагорода, 8) централізація, 9) ієрархія (скалярний ланцюг), 10) порядок, 11) справедливість, 12) стабільність штату, 13) ініціатива, 14) корпоративний дух. Ці принципи, доповнені функціями персоналу в організації, визначили спеціалізацію, ієрархію, рамки контролю та засади організаційної структури як основу, на якій формуються організації та здійснюються управлінські завдання.
Г.В.Атаманчук наголошує, що процес виявлення та обґрунтування принципів державного управління має відповідати таким вимогам:
а) відображати не будь-які, а лише найбільш суттєві, головні, об’єктивно необхідні закономірності, відносини і взаємозв’язки державного управління;
б) характеризувати лише сталі закономірності, відносини і взаємозв’язки в державному управлінні;
в) охоплювати переважно такі закономірності, відносини і взаємозв’язки, які притаманні державному управлінню як цілісному соціальному явищу, тобто мають загальний, а не частковий характер;
г) відображати специфіку державного управління, його відмінність від інших видів управління.
Отже, поняття “принцип державного управління” покликаний спочатку в науковій, а згодом і в правовій формі відображати закономірності, що об’єктивно існують у державному управлінні та мають особливе значення для його організації і здійснення.
Принципи державного управління – це фундаментальні істини, позитивні закономірності, керівні ідеї, основні положення, норми поведінки, що відображають закони розвитку відносин управління, сформульовані у вигляді певного наукового положення, закріпленого переважно у правовій формі, на основі якого будується і функціонує апарат державного управління.
Принципи визначають вимоги до системи, структури, організації і процесу управління, напрями й межі прийняття управлінських рішень. Характеризуючи той чи інший принцип, слід ураховувати його взаємозв’язок з іншими принципами, залежність від них. Принципи взаємодіють між собою в межах цілісної системи, врівноважуючи чи посилюючи один одного, що дає змогу достатньою мірою розкрити свою природу, індивідуальність і регулюючі можливості. При цьому кожен принцип має структурно відведене йому місце, що дає підстави зробити висновок – повноцінне розкриття змісту і потенціалу будь-якого принципу державного управління можливе лише в рамках і з урахуванням його системних залежностей.
Таким чином, принципи державного управління повинні:
– ґрунтуватися на законах розвитку суспільства, його соціальних та економічних законах і законах державного управління;
– відповідати цілям управління, відображати основні якості, зв’язки і відносини управління;
– ураховувати часові та територіальні аспекти процесів державного управління.
Насамперед будемо виходити з принципу переносу знань та принципу універсальності управління. Останній проголошує, що існують управлінські функції, спільні для державного та приватного управління. Це дає змогу, аналізуючи низку проблем державного управління в Україні та застосування державно-управлінських технологій, використовувати відповідні напрацювання науки управління, насамперед принципи, наведені нижче.
Класифікація принципів державного управління
Майже всі науковці, які досліджують проблеми теорії та практики управління як явища та зокрема державного управління, розглядають питання класифікації принципів, наводять такі їх групи: соціально-політичні, організаційні, організаційно-політичні, організаційно-технічні, економічні, організаційно-правові, загальносуттєві, видові, загальні, окремі, суспільно-політичні, функціонально-структурні, організаційно-структурні, принципи державно-управлінської діяльності.
Адміністративно-правові принципи державного управління:
– відповідність об’єктивним законам суспільного розвитку;
– публічність правової регламентації;
– відповідність інтересам народу;
– об’єктивність із позицій додержання законів;
– співвідносність влади та державного управління;
– правове регулювання управлінської діяльності. Системно-цільові принципи державного управління:
– розмежування повноважень між суб’єктами державного управління по горизонталі та вертикалі;
– підпорядкування локальних цілей загальній меті;
– несуперечність цілей одна одній;
– взаємодоповнення цілей;
– послідовність у досягненні всієї сукупності цілей;
– розподіл цілей за функціями державного управління.
Системно-функціональні принципи державного управління:
– закріплення розподілу функцій правовими нормами;
– сумісність функцій органів державного управління;
– диференціація спеціальних (конкретних) функцій;
– концентрація однакових функцій у відповідних органах;
– комбінування суміжних функцій у межах одного органу;
– відповідність фактичної діяльності закріпленим функціям.
Системно-організаційні принципи державного управління:
– єдність системи органів державної влади;
– територіально-галузева організація управління;
– багатоманітність організаційних зв’язків;
– відповідність елементів діяльності органів (методів, форм, стадій) їх місцю в ієрархічній структурі;
– делегування повноважень та відповідальності;
– поєднання єдиноначальності та колегіальності;
– лінійно-функціональна (штабна) побудова структури управління.
Адаптивні принципи державного управління:
– уточнення мети при зміні обставин;
– відповідність елементів системи визначеній меті;
– орієнтація на постійне оновлення;
– встановлення нормативів за елементами системи;
– урахування темпів розвитку керованих об’єктів при формуванні управлінських рішень;
– конкретизація управлінської діяльності та особистої відповідальності;
– посилення соціальної захищеності державних службовців.
Характеристика принципів державного управління
Серед найбільш відомих загальноуправлінських принципів такі, що стосуються раціональної організації будь-яких процесів, універсальності управління, цілепокладання та доцільності структури управління.
До основних принципів раціональної організації будь-яких процесів належать: пропорційність (забезпечення ресурсами відповідно до пропускної спроможності різних робочих місць); безперервність; прямоточність (характеризує оптимальність шляху проходження предмета управлінської праці, інформації); ритмічність (рівномірність виконання процесів у часі); концентрація однорідних предметів праці; гнучкість. До групи цих принципів також слід віднести такі, що стосуються згладжування потреб у ресурсах (паралельності та зниження інтенсивності робіт).
Для систем управління до принципів раціональної організації будь-яких процесів також слід додати цілеспрямованість, комплексність та наукову обґрунтованість (визначення найкращих шляхів та засобів досягнення цілей). З погляду системного управління заслуговує на увагу принцип розподілу на підсистеми, згідно з яким за більш слабкого розвитку зв’язків між підсистемами, ніж в їх межах, розподіл на підсистеми може бути природним та чітким.
Універсальні принципи управління стосуються раціоналізації системи управління персоналом, організації та її структури. Вони були виділені представниками класичної (адміністративної) школи в управлінні Ф.Тейлором, А.Файолем, Г.Емерсоном, Л.Гьюліком, Л.Урвіком, Р.Фєлком, М.Вебером. Узагальнення та розвиток цих принципів наведено в роботах С.О’Доннела, В.Кноррінга, Г.Кунца, В.І.Кудіна, Ю.І.Палеха. Розглянемо найбільш суттєві з них.
Принцип самоорганізації систем використовується при дослідженні реальних найменш вивчених об’єктів і процесів, до яких з повним правом можна віднести й державне управління. Оскільки суспільство є дисипативною системою, то до аналізу його розвитку також може бути застосована синергетична теорія. Під самоорганізацією соціальної системи розуміють зміну її структури за рахунок власних рушійних сил з метою досягнення стану рівноваги та ефективного функціонування. В основу самоорганізації покладено прагнення організацій забезпечити багатоманітність реакцій на зовнішні впливи, необхідну для усвідомленої реалізації досягнення її цілей.
Принцип самоорганізації є одним з двох основних принципів координації в соціальних системах, наряду з принципом управління (вибір координуючого впливу при фіксованій структурі управління). Згідно з останнім, управління на відміну від функціонування, що пов’язане зі збереженням минулого досвіду, передусім, пов’язане з набуттям нового досвіду. Принцип управління – це правила руху до нового стану об’єкта управління, а принцип функціонування – це правила забезпечення необхідного функціонування об’єкта управління в кожному з його станів. На практиці враховуються обидва принципи, які доповнюють один одного і самі по собі не забезпечують розвиток системи.
Найважливішим з погляду досягнення певних станів об’єкта управління є принцип зворотного зв’язку, застосування якого дає змогу шляхом аналізу розвитку ситуації (за допомогою функції контролю) скорегувати процес управління з метою досягнення визначених цілей. У державному управлінні цей принцип формулюється як принцип контролю. Однією з основних його форм є узгодження рішень. Іншою його модифікацією є принцип контролю за критичними точками, тобто за фактами, що є критичними для оцінки ступеня виконання планів. Необхідно пам’ятати, що контроль взагалі виправданий лише тоді, коли відхилення від планів піддаються корегуванню.
Принцип ресурсозбереження передбачає загальний підхід, за якого розв’язання проблем, у тому числі управлінських, досягається за мінімальних витрат наявних ресурсів (людських, інформаційних, фінансових, матеріальних, часових). Цей принцип набуває характеру глобального внаслідок значного скорочення природних ресурсів землі на фоні високих темпів зростання чисельності її населення.
Скільки існує управління, стільки й вирішується питання його оптимальності, тобто найкращого вибору у певній ситуації. У цьому і полягає принцип оптимальності управління. Для соціальних систем оптимальність управління має зміст найбільш бажаного управління, найкращого з можливих. Це мінімізована, економна діяльність, спрямована на досягнення бажаного результату, нижче порогу якого перебуває сфера неефективного, небажаного. На практиці принцип оптимальності полягає в розробленні та застосуванні нових методик, процедур та управлінських технологій з метою пошуку шляхів і способів підвищення результативності управлінської діяльності.
Принцип релевантності інформації проголошує, що збільшення кількості інформації пропорційно не підвищує якості рішень, тому необхідно виокремлювати релевантну інформацію, що стосується конкретної проблеми, від іншої. Оскільки релевантна інформація є основою рішень, необхідно домагатись її максимальної точності і відповідності проблемі, тобто застосовувати інформаційні фільтри.
У сучасному управлінні використовується принцип одноразового введення інформації, суть якого в тому, щоб один раз введена в пам’ять комп’ютера інформація неодноразово використовувалась для вирішення численних завдань управління. Цей принцип сприяє створенню баз даних і знань, розвитку інформаційних технологій, мереж електронних комунікацій.
Принцип соціальної відповідальності припускає, на відміну від юридичної відповідальності, певний рівень добровільного відгуку на соціальні проблеми з боку організацій. Такий відгук перебуває за рамками вимог, визначених законом чи регулюючими органами, або понад цих вимог. Цей принцип ще мало застосовується в Україні і не тільки з вини організацій. Необхідно не зменшувати можливості організацій щодо розв’язання соціальних проблем, а розширювати їх, але не застарілими, а новими підходами й способами підвищення соціальної захищеності працівників.
Важливе місце серед загальноуправлінських принципів належить групі принципів ціле- покладання.
Принцип єдності цілей, управління та відповідальності фактично є передумовою життєдіяльності будь-якої організаційної системи. Його реалізація в системі державного управління пов’язується з чітким визначенням цілей і функцій органів влади, побудовою їх організаційних структур, розподілом обов’язків, повноважень та відповідальності між ними.
Принцип обмеження цілей передбачає звуження кола проблем, що вирішуються, за рахунок кращого їх розуміння та якісного розв’язання. Він орієнтує на досягнення найбільшої ефективності й результативності в деякій обмеженій сфері, і тільки потім – на перехід до вирішення більш широкого кола проблем. На практиці застосування цього принципу сприяє підвищенню професіоналізму державних управлінців, набуттю досвіду вирішення управлінських проблем, пошукам якомога ефективніших методів та прийомів формування управлінських рішень.
З цим принципом ототожнюють і принцип вибірковості, суть якого, на думку американського вченого Ч.Барнарда, полягає в необхідності виділяти ті факти, що суттєво впливають на досягнення цілей організації, і ті, що не відіграють суттєвої ролі. Наприклад, доцільно виділяти стратегічні чинники функціонування установ і організацій.
Ще один принцип – принцип конкретності та вимірюваності цілі – потребує наявності для кожної цілі певних критеріїв, які б дали змогу оцінити ступінь досягнення цілі. Якщо таких критеріїв немає, то й неможлива реалізація однієї з основних функцій управління – контролю. Тому навіть для неструктурованих проблем, які характерні для соціальних систем, необхідно знаходити більш-менш прийнятні критерії.
Ієрархічний характер побудови організацій та системи управління ними, а також широке застосування програмно-цільового управління, зокрема методів аналітичного програмування та управління проектами, надає особливої актуальності вивченню і реалізації принципів побудови “дерев цілей”. Останні являють собою набір правил, які передбачають:
– розгляд різних альтернативних варіантів цілей;
– вилучення неважливих, недостатньо ефективних та незабезпечених достатніми ресурсами заходів;
– перехід до цілей нижчого рівня тільки після завершення якісного опису, розгортання в часі та визначення коефіцієнтів відносної важливості цілей вищого рівня.
Серед загальних принципів доцільної структури управління розглянемо такі: відповідність ланок управління його функціям; мінімізацію кількості сходинок (ланок) в ієрархії управління; зосередження на кожній сходинці всіх необхідних функцій управління; концентрацію функціональних ланок у функціональних вузлах; чітке виділення участі кожної функціональної ланки в єдиному процесі управління; виключення дублювання функцій; мінімізацію потоків команд із кожної ланки управління.
У сучасній практиці управління широко використовується принцип спеціалізації, за яким організації та підрозділи відокремлюються за їх особливостями. Це приводить до утворення цільових та функціональних органів.
У процесі формування нових підрозділів доцільно дотримуватися принципу їх адаптації, тобто підпорядкування на певний період становлення одній із вищих інстанцій з метою захисту від тиску з боку інших підрозділів.
У роботі організацій також важливим моментом є дотримання принципу інституційної ідентичності, суть якого полягає у відповідності формальної та неформальної структур організації як її загальним цілям, так і поточним завданням.
Для послаблення залежності організації від особистісних якостей її членів, як правило, реалізується принцип формалізації процедур. Водночас американський учений Ф.Сєлзнік застерігав від поспішної формалізації процедур на стадії утворення організацій, коли відбувається її становлення і є загроза ізоляції керівництва від інших працівників, коли такі контакти найбільш потрібні.
Загальновідомі принципи ідеальної бюрократичної організації управління, запропоновані видатним німецьким ученим М.Вебером, а саме: діяльність організації поділяється на елементарні операції; формалізуються завдання та обов’язки кожної ланки; залучаються фахівці-експерти на умовах повної відповідальності за ефективне і результативне виконання завдань; організація будується за принципом ієрархії; діяльність організації регулюється системою правил та стандартів, які забезпечують одноманітність виконання кожного завдання виконавцями; функціонування організації відповідно до раціональних стандартів виключає можливість втручання особистих міркувань та емоцій; служба в бюрократичній організації засновується на відповідності кваліфікації займаній посаді; службовці захищені від немотивованого звільнення; існує система просування по службі за умов певної вислуги та успішної діяльності. Більшість із вищезазначених принципів і сьогодні не втратили своєї актуальності та є базовими для системи управління персоналом, зокрема на державному рівні.
У процесах державного управління центральним є людський чинник. Професіоналізм, активність, ініціативність, інноваційність, моральність – ось далеко не повний перелік параметрів та проявів цього чинника. Сьогодні професіоналізм неможливий без знання сучасних принципів управлінської діяльності.
Серед останніх заслуговує на особливу увагу принцип стратегічного мислення, який передбачає формування комплексного мислення з елементами:
– орієнтації на довгострокову перспективу успішної діяльності;
– чіткого визначення цілей організації та її пріоритетів;
– урахування сильних і слабких сторін;
– планування дій з урахуванням ризику;
– раціонального розподілу завдань та визначення відповідальності;
– ефективної організації робіт та контролю;
– уміння визначати основні показники досягнення цілей і проводити оцінювання за ними;
– ставлення до персоналу як до ключового ресурсу й основної цінності організації;
– розуміння важливості інформаційного чинника, запровадження моніторингу розвитку ситуацій;
– здатності до змін. Цей принцип є однією з основних передумов упровадження стратегічних підходів в управлінні.
Звернемося до низки відомих принципів прийняття рішень, а також відповідних вихідних положень – постулатів, які завжди можуть стати в пригоді при розгляді управлінських ситуацій та підготовці певних рішень, а саме:
– люди значно відрізняються за інтенсивністю й особливостями виявлення волі в їх діях та за засобами розв’язання проблем (принцип індивідуальності);
– важко приймати хороші рішення (принцип хороших рішень);
– замало тільки вміння і бажання, ще повинні бути створені умови (принцип достатніх умов);
– альтернатива може бути предметом, відношенням або дією (принцип різноманіття форм альтернативи);
– процес прийняття рішень має інтуїтивний, заснований на судженнях, або раціональний характер, відповідно і способи прийняття рішень перебувають у діапазоні від спонтанних до високотехнологічних (принцип різноманіття способів прийняття рішень);
– до успіху приводить точний розрахунок, який підкріплений досвідом та інтуїцією (принцип професіоналізму);
– суб’єктивна оцінка ймовірності визначає вибір стратегії прийняття рішень (принцип суб’єктивної ймовірності);
– необхідно приймати рішення з урахуванням усіх чинників, у тому числі небажаних (принцип компромісу);
– у деяких ситуаціях відмова від прийняття рішень є вдалим вибором (принцип своєчасності);
– модель прийняття рішень має бути адекватною ситуації, тобто відповідати структурі та властивостям об’ єкта управління, вимогам управлінського завдання, системі цінностей і переваг людини, яка приймає рішення, її професійному рівню (принцип адекватності).
Принцип управління якістю рішень передбачає встановлення стандартів, відкрите спілкування, здійснення й одночасно запобігання надмірному контролю, запровадження наукових підходів, методів мотивації та моделювання. Це один із базових принципів сучасного управління, безпосередньо спрямований на підвищення ефективності управлінських рішень.
На забезпечення достатньої гнучкості управління зорієнтовано принцип ступеня свободи рішення, який передбачає ступінь допустимості варіантності певного рішення, що пов’язане системними зв’ язками з іншими рішеннями, передусім із рішеннями вищих рівнів управління.
Принцип делегування повноважень широко застосовується в системі державного управління і передбачає передачу обов’язків та повноважень посадовій особі, яка бере на себе відповідальність за їх виконання. Цей принцип забезпечує ефективність управління, якщо рішення приймаються в межах повноважень кожного працівника, а не переадресовуються на вищі організаційні рівні. Ще часто керівники, особливо верхніх рівнів управління, нехтують цим принципом, знижуючи при цьому управлінський потенціал організації.
Щоб керувати, необхідно не тільки добре знати, а й застосовувати на практиці принципи управління людьми. Серед останніх доцільно виділити такі:
– підтримка в підлеглих почуття самоповаги; увага до проблем, а не до особистостей;
– заохочування за сумлінне виконання вказівок керівника;
– формулювання зрозумілих та обґрунтованих вимог;
– приведення завдань у відповідність із інтелектуальними та фізичними можливостями виконавця;
– досягнення балансу повноважень та відповідальності виконавця, а також мотивації та вкладу (принцип участі, визначений Г.Саймоном);
– підтримка постійних контактів, зворотних зв’язків із підлеглими.
Існують специфічні принципи, які стосуються безпосередньо організації роботи керівника.
Наприклад, принцип єдиноначальності передбачає отримання працівником наказів тільки від одного безпосереднього керівника. Чим краще взаємозв’язок підлеглого з керівником, тим менша ймовірність отримання ним суперечливих вказівок і тим глибше почуття персональної відповідальності за результати роботи.
Відповідно до принципу першого керівника при організації виконання важливих завдань контроль залишається за першим керівником організації, оскільки тільки він має право і можливість вирішувати або передоручати вирішення будь-якого питання.
За принципом функціональної дефініції чим чіткіше визначені напрями й очікувані результати діяльності, повноваження, посадові та інформаційні зв’язки, тим слід очікувати більший внесок у реалізацію цілей організації.
За скалярним принципом чим чіткіше лінія зв’язку керівника з кожним із підлеглих, тим ефективніше процеси прийняття рішень та комунікації.
Доцільно також навести принцип лідерства, за яким той із керівників або орган управління мають більше шансів на успіх і лідерство, хто першим починає використовувати нові наукові досягнення.
Основні принципи державного управління та підходи до їх систематизації ґрунтовно розглянуті в численних роботах сучасних вітчизняних та зарубіжних учених. Наведемо тільки ті з них, які найбільше впливають на прийняття державно-управлінських рішень.
Принцип об’єктивності державного управління зумовлює необхідність дотримуватися в державно-управлінських процесах вимог об’єктивних закономірностей та реальних можливостей суспільних сил. Він потребує вивчення, зокрема при дослідженнях процесу державного управління в Україні, цих закономірностей, ретельного аналізу наявних політичних сил, реального економічного та політичного потенціалу держави, соціального становища більшості населення, а також ведення постійних моніторингів усіх значних процесів, що відбуваються в державі.
Принцип випереджального стану управління передбачає перехід від орієнтації на минуле (планування від досягнутого) до орієнтації на майбутнє. Саме така тенденція притаманна сучасній Україні та відображена в її основних програмних документах. Випереджальний стан у державному управлінні передбачає широке використання його суб’єктами сучасних наукових результатів, пошук оптимальних управлінських рішень, зосередження висококваліфікованих фахівців із відповідним рівнем підготовки у сфері управління, орієнтацію управління на потреби суспільства та перспективи його розвитку.
Принцип демократизму відтворює народовладдя, а саме: визначає роль народу як носія і джерела влади, яку він реалізує як безпосередньо через референдуми та виборчу систему, так і опосередковано через органи державної влади та місцевого самоврядування. Цей принцип передбачає захист основних прав і свобод людини, політичний та ідеологічний плюралізм, владу закону, реалізацію ідеї соціальності.
Принцип поділу влади передбачає поділ системи влади на три гілки – законодавчу, виконавчу та судову. Він сприяє створенню системи стримування та противаг у владі та запобіганню встановленню недемократичного режиму, і, як правило, закріплюється в конституціях країн, наприклад, як це маємо в Україні.
Принцип законності передбачає пріоритет закону і спрямований на створення міцних правових засад у всіх сферах діяльності держави. Він зумовлює необхідність переважно законодавчого визначення основних цілей, функцій, структур, процесів, самих принципів державного управління. З цим принципом безпосередньо пов’язаний принцип правової захищеності управлінських рішень, тобто їх прийняття на підставі знання чинного законодавства і тільки з урахуванням їх відповідності чинним правовим актам.
Принцип оптимізації управління диктує необхідність скорочення галузевих ієрархічних рівнів управління, зниження регламентуючої ролі державного апарату, яка стримує самостійність та ініціативу організацій, удосконалення структури управління і мотивації праці. Такі заходи, особливо в умовах зростання попиту на управління, що спостерігається в Україні, мають уживатися помірковано виходячи з обґрунтованих структурних перетворень під нові стратегічні цілі держави.
Структурні принципи державного управління – це комплекс принципів, які систематизовані таким чином: структурно-цільові, що відображають закономірності раціональної побудови “дерева цілей” державного управління; структурно-функціональні, що характеризують закономірності та взаємозв’язки побудови функціональної структури державного управління; структурно- організаційні, які пов’язані із закономірностями та взаємозв’язками побудови організаційної структури державного управління; структурно-процесуальні, що дають уявлення про основні закономірності раціонального, ефективного і результативного ведення управлінської діяльності органів державної влади та органів місцевого самоврядування.
До загальних принципів державного управління також відносять принцип єдності економіки та політики зі збереженням пріоритету останньої, а також принцип поєднання загальних та локальних інтересів за пріоритету інтересів більш високого рівня.
Взаємозв’язок законів і принципів управління
Принципи управління тісно пов’язані із законами державного управління. Розглянемо це на прикладі таких законів управління:
– єдності системи управління;
– поєднання централізації та децентралізації;
– взаємозалежності об’єкта і суб’єкта управління;
– розподілу управлінської праці;
– відповідності повноважень і відповідальності;
– цілеспрямованості побудови і функціонування системи управління;
– виключної ролі творчої активності людини в організації якісної роботи системи управління.
Для підтвердження гіпотези про взаємозв’язок законів і принципів проведено аналіз відповідності останніх, що сформульовані різними авторами, наведеним законам. Результати подано в табл. 3.5, в якій розглянуто принципи загальної теорії управління і державного управління. Уся сукупність правил, що пропонується науковцями, розташувалася в розробленій схемі, додержання їх створює умови для реалізації законів. Наприклад, єдність системи управління дійсно стане реальною, коли буде створена взаємопов’язана система узагальнених формальних правил та стандартів стосовно виконання основних та допоміжних функцій, етапів процесу прийняття та реалізації управлінських рішень, певних процедур з обробки інформації тощо, а також використання методів керування. З цією метою необхідно також здійснювати регулювання всіх процесів, контроль та облік використання ресурсів, організувати ефективні комунікації по вертикалі та горизонталі. Обов’язковим є системний підхід, тобто бачення організації в цілому. Усе це стосується будь-якої системи управління, але для державного управління необхідним є також (додатково) об’єктивність із позиції додержання законів, що формуються законодавчою гілкою влади, правове регулювання діяльності, відповідність фактичної діяльності закріпленим функціям.
Таке групування принципів побудови та функціонування систем управління є підґрунтям для цілеспрямованого пошуку додаткових правил шляхом аналізу умов, що необхідно створити для ефективної дії законів. Так, до переліку принципів, які пов’язані із законом поєднання централізації та децентралізації, необхідно додати “доцільну самостійність підлеглих”, а стосовно закону взаємозалежності об’єкта і суб’єкта управління – не враховані такі важливі правила, як моніторинг стану справ на об’єкті та участь об’єкта в оцінці якості керуючих впливів.
Таблиця 3.5. Відповідність законів і принципів управління
| Закони
управління |
Принципи управління | Принципи державного управління |
| Єдність системи управління | – наявність взаємопов’язаної системи узагальнених формальних правил та стандартів;
– повний контроль та облік; – регулювання процесів; – єдність дій; – комунікації; – бачення організації в цілому |
-об’єктивність із позицій додержання законів;
– правове регулювання управлінської діяльності; – відповідність фактичної діяльності закріпленим функціям; -єдність системи органів державної влади; – встановлення нормативів за елементами системи |
| Поєднання централізації та децентралізації | – розподіл відповідальності між керівниками та виконавцями;
– забезпечення належних умов; – безпосередня участь у роботі груп на всіх етапах як вимога узгодженої роботи; – доцільна самостійність підлеглих |
– територіально-галузева організація управління;
– делегування повноважень і відповідальності; – поєднання єдиноначальності та колегіальності; – зворотного зв’язку |
| Взаємозалежність об’єкта і суб’єкта управління | – складання стандартів та графіків;
– забезпечення належних умов; – єдиноначальність; – підпорядкованість власних інтересів загальним; – зворотний зв’язок; – корпоративний дух; – лояльність до робітників; – комунікації; – якість особистої роботи; – моніторинг стану справ на об’єкті; – участь об’єкта в оцінці якості керуючого впливу |
– відповідність об’єктивним законам суспільного розвитку;
– відповідність інтересам народу; – різноманітність спеціальних (конкретних) функцій; – орієнтація на постійне оновлення; – урахування темпів розвитку керованих об’єктів при формуванні управлінських рішень; – вміння слухати керівників і клієнтів; – публічності; – демократизму |
| Розподіл управлінської праці | – ієрархічність рівнів управління;
– здійснення найму на роботу у суворій відповідності до кваліфікаційних вимог; – науковий професійний добір та навчання працівників; – залучення спеціалістів; – стандартизація операцій; – обов’язкове визначення частки кожного в результатах роботи |
– розмежування повноважень між суб’єктами державного управління по горизонталі та вертикалі;
– розподіл та закріплення функцій правовими нормами; – сумісність функцій органів державного управління; – комбінування суміжних функцій у межах одного органу; – багатоманітність організаційних зв’язків; – відповідність елементів діяльності органів (методів, форм, стадій) їх місцю в ієрархічній структурі; – лінійно-функціональна (штабна) побудова структури управління |
| Відповідність повноважень і відповідальності | – повний контроль та облік;
– забезпечення належних умов; – стандартизація операцій; – єдиноначальність; – порядок; – якість особистої роботи |
– співвідносність влади та державного управління;
– делегування повноважень і відповідальності; – конкретизація управлінської діяльності та особистої відповідальності |
| Цілеспрямованість побудови і функціонування системи | – чітко сформульовані цілі;
– підпорядкованість власних інтересів загальним; – своєчасна реакція на зміни в навколишньому середовищі |
– підпорядкування локальних цілей загальній меті;
– суперечність цілей; – взаємодоповнення цілей; – послідовність у досягненні всієї сукупності цілей; – розподіл цілей за функціями державного управління; – уточнення мети при зміні обставин; – відповідність елементів системи визначеній меті |
| Виключна роль творчої активності людини в організації якісної роботи системи управління | – застосування заробітної плати як грошового стимулу;
– дисципліна; – чесність у справах; – винагорода; – справедливість; – стабільність персоналу; – ініціатива; – атмосфера, яка сприяє розкриттю здібностей робітників; – методи роботи з людьми, які приносять задоволення від роботи; – етика ділової поведінки; – комплексність використання методів керування |
– застосування заробітної плати як грошового стимулу;
– дисципліна; – чесність у справах; – винагорода; – справедливість; – стабільність персоналу; – ініціатива; – атмосфера, яка сприяє розкриттю здібностей робітників; – методи роботи з людьми, які приносять задоволення від роботи ; – етика ділової поведінки; – посилення соціальної та політичної захищеності державних службовців |
Аналіз інформації, наведеної у таблиці, свідчить про те, що закони різною мірою “облаштовані” принципами. Найбільша їх кількість розроблена стосовно розподілу управлінської праці. І це закономірно, оскільки недодержання його швидко погіршує роботу системи: перевантаження працівників знижує якість діяльності, відсутність структурного закріплення функцій призводить до їх зникнення тощо. Тому ці питання більш-менш відпрацьовані. Водночас закон відповідності повноважень і відповідальності не забезпечений керівними правилами такою ж мірою. Це можна пояснити дією суб’єктивних факторів: керівник часто намагається отримати більше прав і менше відповідальності, у той же час він не зацікавлений у наділенні правами підлеглого, не розуміючи, що вони необхідні для якісного здійснення обов’язків.