Основні напрями розвитку сучасного державно- управлінського знання
Концепції державного управління, що формуються в межах класичної парадигми, яка має переважно прагматичний характер, у другій половині ХХ ст. доповнюються за рахунок застосування:
– політичного аналізу (Д.Кєттль та Дж.Феслер, В.Данн, Д.Розенблюм, Р.Кравчук, Р.Клеркін, Дж.Дєвіс);
– мотиваційної теорії (П.Денхардт, Дж.Денхардт, М.Арістіджета);
– прийняття рішень (Е.Даунс, Д.Стоун, С.Мєйн);
– теорії регулювання конфліктів та загальних принципів конфліктологічної науки (Л. Нігро, Е.Кєлло);
– управління людськими ресурсами (Хєйс, Р.Кірмі, Дж.Коггбьорн, З.Рівс);
– аналізу ефективності управлінської діяльності (Л.Лінн).
Така ситуація свідчить про зближення державного управління з економікою, політологією, організаційною теорією і дає підстави стверджувати про впровадження елементів наукового осмислення складних соціальних явищ і процесів у межах парадигми некласичної науки.
Одним з основних елементів нової парадигми стає здатність державного управління регулювати зміни, що відбуваються в суспільстві, тобто забезпечувати умови не тільки для гнучкого реагування на них, а й створювати підґрунтя для їх наукового передбачення та вироблення дієвих механізмів управління суспільними змінами, подолання їх наслідків.
Теоретичним підґрунтям аналізу суспільних процесів виступає традиційний для західної суспільної думки соціологічний підхід, за якого динаміка наукового осмислення соціальних процесів відбувалася на кількох етапах: еволюційному, циклічному, діалектичному та посторієнтованому на розвиток.
Це зумовлює необхідність вироблення нового підходу, за якого теорія державного управління наблизилась би до так званої постмодерної парадигми. Постмодерна парадигма державного управління фактично дає змогу змішувати принципи раціоналізму та релятивізму, намагаючись розвивати ідеї соціальних наук, редукованих до соціальної інженерії. В межах постмодерної парадигми виникають нові способи дослідження проблем державного управління та розвиваються нові підходи у сфері державного управління і державної політики, в яких домінують техніко-інструментальні методи. Ці підходи спрямовані на забезпечення об’єктивності аналізу складних проблем суспільного розвитку та державного управління ним у межах поступового наближення до менеджеризму. Фактично державне управління як наукова форма соціального знання має в такій ситуації активно взаємодіяти з громадянським суспільством, зменшуючи відстань між громадянами та урядом, створюючи в межах теоретичного контексту умови для адаптації історичних підходів до аналізу процесів суспільного розвитку.
У межах єдиної постмодерної парадигми державного управління доцільною є розробка нових концепцій державного управління, в яких мають бути поєднані принципи епістемології, еволюційної теорії, теорії дискурсу. Такий підхід передбачає як підґрунтя політичний плюралізм та соціальну взаємодію між системою державного управління і суспільством, впливаючи на підвищення ефективності конкретних державно-управлінських рішень.
Фактично в другій половині ХХ ст. актуалізується проблематика суспільного розвитку в межах державного управління, що потребує зміни традиційних теоретико-методологічних підходів і навіть парадигм осмислення суспільних процесів. Зсув у державному управлінні від класичної до постмодерної парадигми створює умови для систематизації та подальшого аналізу суспільних феноменів на основі міждисциплінарного підходу з урахуванням специфіки державного управління як самостійної наукової галузі.
Перехід від класичної до постмодерної парадигми
Ситуація, що склалася на сьогодні в теорії державного управління, характеризується поступовим переходом від класичної до постмодерної парадигми. Основним поштовхом для зміни парадигмального контексту є актуальність вироблення адекватних сучасним умовам суспільного розвитку концептів, що визначають оновлене бачення проблем соціального управління. Одним із пріоритетних напрямів теоретичної рефлексії в рамках теорії державного управління стає розширення міждисциплінарності її наповнення та осягнення, коли науковці активно застосовують здобутки таких наукових галузей, як політологія, економіка, різноманітних соціальних теорій тощо. Причому важливим кроком у розвитку нової парадигми державного управління є методологічні пошуки, що здійснюються в різних сферах теоретичного дослідження проблем управління суспільним розвитком, пов’язаних з аналізом соціальних систем та їх властивостей.
Питання сучасної соціальної теорії та природи теорії в соціальному світі досліджується в рамках теорії дії в межах структурного функціоналізму, неофункціоналізму і теорії конфліктів, доповнених теоріями раціонального вибору та символічного інтеракціонізму. Значна увага приділяється також питанням застосування структуралістського варіанта марксизму і постмодерністської теорії. Такий синтетичний характер соціальної теорії, в якій наявні елементи політичної теорії та міждисциплінарної методології, стає характерним і для державного управління.
Мається на увазі аналіз урядових криз, пов’язаних з відсутністю на вищих рівнях політичної та державної влади консенсусу щодо цілей суспільного розвитку. Головною ідеєю стає центральне місце державного управління в системі управління суспільним розвитком, що зумовлює необхідність компенсувати зростання неадекватності політичних лідерів. У цьому контексті пропонується переглянути взаємовідносини між системою державного управління та державної служби і громадянським суспільством, яке вони обслуговують, намагаючись визначити можливості забезпечення системою державного управління конструктивного балансу між змінами та стабільністю суспільства для збереження стійкого розвитку демократії.
Значно розширює межі традиційної парадигми державного управління підхід, за якого доцільно розглядати зв’язок між технологією та міжнародною політикою, що формується під впливом технологій, які мають вирішальне значення, враховуючи темпи технологічних змін у суспільстві.
На основі теорії міжнародних відносин та історичної соціології розробляється складна теорія історичного взаємозв’язку технологій і міжнародної політики, в межах якої отримують
ся нові результати у сфері аналізу політичної економіки та безпеки, що мають значення для державного управління суспільним розвитком, демонструються можливості міждисциплінарного підходу Актуальним у цьому контексті виявляється аналіз системних змін, здійснений у межах модерної парадигми (передусім нематеріалістичного розуміння структури), що наближує теоретичне осмислення технологій у державній політиці, державному управлінні, міжнародній політиці до сфери соціального з метою виходу на новий рівень практики управління складними соціальними системами.
У рамках аналізу загальної суспільної проблематики розвиваються концепти соціального відчуження та соціального капіталу, що вказує на виникнення внаслідок змішування або перекривання одного поняття іншим соціальної ізоляції. При цьому, як правило, соціальна ізоляція редукується до проблеми соціального капіталу, що звужує можливості розвитку державної політики, оскільки для певної теоретичної традиції характерна фактична відсутність осмислення процесів, в які включене конкретне соціальне явище. В межах такого підходу уможливлюється критика політики “рішень”.
Інший підхід ґрунтується на тезі про те, що державне управління переважно спрямоване на управління змінами в гонитві за “суспільно визначеними” суспільними цінностями, намагаючись зберегти відкритість та прозорість. У теорії в цьому разі йдеться про аналіз процесу формування державної політики, суб’єктів державного управління та інститутів громадянського суспільства в аспекті покращення управлінської складової взаємозалежності цих двох систем, питань ролі та обов’язків політичного керівництва та керівників органів державної влади.
Обмеженість застосування класичної парадигми державного управління до сучасних проблем, пов’язаних з динамічними змінами соціального середовища та необхідністю адекватних відповідей на зміни в соціальній системі, потребує іншого теоретичного обґрунтування в теорії державного управління, ніж традиційний прагматизм. Дослідження проблем інституційних змін у рамках теорії організації обґрунтовують синтетичний характер організації, що зумовлює її функціональну структуру, яка може бути рекомбінована, причому останнє залежить від культурних та інституційних ресурсів самої організації. Фактично йдеться про теорію креативного синкретизму, яка розглядається як основа змін, що спирається на феноменологічний підхід у частині пояснення виникнення та закріплення інституційних норм і цінностей у суспільстві, хоча застосування концепції досвіду як основи розуміння соціальних явищ у межах інституціоналізму певною мірою наближує ідеї цієї теорії до прагматизму Дж.Дьюї, особливо в аспекті розуміння соціальних норм. У цьому напрямі розвивається критика організаційної теорії, оскільки неупередженість аналізу в її рамках залишає переконливим класичний підхід П.Бурдьє. Але на практиці виявляється, що цей підхід та організаційна теорія фактично застосовуються фрагментарно, на відміну від сучасних “парадигматичних” проектів як ключових у сучасному управлінні.
З погляду теоретичного осмислення в державному управлінні стабільності соціальних систем та їх розвитку важливою виявляється інституціональна теорія, на основі якої можна виділити конкретні рівні виникнення та трансформації стабільності і, відповідно, визначити конкретні механізми державно-управлінського регулювання процесів суспільного розвитку. Зокрема, досліджуються соціальні інститути як комплекс механізмів, що поєднують три види соціальних розподілів: мікросистеми соціальної взаємодії з мезо- та макрорівнем організації. В основу такого підходу покладено принципи емпіричних досліджень, співвідносності та бінарності, які пов’язуються дослідниками з новими стратегіями стратегічних досліджень механізмів, що ґрунтуються на низці аналітичних методів. Це дає змогу висунути і обґрунтувати дві основні гіпотези: інституційна стабільність (в аспекті здатності гнучко реагувати на зміни) безпосередньо корелює із загальним ступенем структурних зв’язків, що поєднують рівні, їх значущість і представницькі органи реалізації влади; інституційні зміни, що характеризуються великою кількістю зв’язків, визначаються як стабільні з погляду зіставлення значної кількості конкретних форм прояву в певному інституційному просторі.
До класичних досліджень промислової бюрократії Голднера застосовується символічний інтеракціонізм з метою розширення межі інституціоналізму та символізму, які розуміються не як антагоністи, а поєднуються в рамках “підходу населених інституцій”, що зосереджує увагу на питаннях локальної і позалокальної включеності та відносин. Такий підхід є конструктивним стосовно розуміння того, що інституції є основою соціальної взаємодії, оскільки на їх основі формуються принципи соціальних взаємодій (“побудова взаємодії”), а також того, що інституції утворюються та розвиваються під впливом соціальної взаємодії. Таким чином, суто теоретичні питання змінюються методологічною проблематикою аналізу суспільних процесів. Така ситуація є типовою для сучасного державного управління, яке активно здійснює розвідки у сфері методології. Хоча й тут утворилося певне проблемне поле, що потребує окремої уваги, оскільки досить чітко в новій парадигмі державного управління виокремлюється напрям, пов’язаний з аналізом соціальних систем і суспільства загалом як цілого, причому його частини поступово отримують статус самостійного предмета теорії державного управління. Слід також враховувати і те, що в сучасному державному управлінні не вироблено єдиної концепції, яка б поєднувала теорію та методологію в межах конкретної парадигми, не розмежовуючи їх за рівнем міждисциплінарної представленості та конкретно-наукової специфіки застосування, що зумовлює збереження певного догматизму в науці.
Альтернативним підходом у цьому разі може бути аналіз соціотехнічних систем, розвиток яких зумовлений виникненням концепції хаосу та катастроф, що встановлюють певні обмеження щодо застосування конкретної методології аналізу складних явищ і процесів, враховуючи динаміку змін у сучасних умовах суспільного буття як граничного стану для наукового пізнання. Для вдосконалення цього підходу пропонується уніфікована система гіпотез, у якій застосовується ентропійна конфігурація, або уніфікована концепція, оскільки системи є або реальними, такими, що можуть сприйматися або ж усвідомлюються на основі редукції до хаосу, на основі чого вони осмислюються та визначаються. З допомогою уніфікованої системи гіпотез робляться спроби осмислити згадані вище системи шляхом дослідження складних систем усіх типів: фізичних, хімічних, біологічних, соціальних, екологічних тощо, не намагаючись піддавати критиці питання правильності або неправильності управління ними.
У межах цього підходу пропонуються 7 принципів побудови уніфікованої системи гіпотез, до яких належать реакція системи, системний зв’язок, адаптація системи, єдність у різноманітті, обмежене різноманіття, преференційні моделі та циклічна послідовність. Сума цих принципів становить певний план циклу життя не єдиної системи, а сукупність відкритих систем, що взаємодіють та можуть бути відображені. Ці принципи вказують на причини об’єднання систем у сукупність, появу хаотичних, катастрофічних, лінійних або пріоритетних взаємодій кожної з них, що базується на їх стабільності, причинах занепаду або колапсу, а також перегрупування їх основних компонентів. Наведені принципи представляються у формі кінцевого / перехідного стану, а уніфікована система гіпотез є фактично сумою принципів, але не одним конкретним принципом, адже вона описує етапи життєвого циклу системи та причини переходу з одного етапу на інший. Важливою в цьому контексті є можливість застосування уніфікованої системи гіпотез до аналізу широкого спектра економічних, політичних, соціальних та організаційно-технічних систем.
Залишається актуальним акцентування уваги на зв’язку державного управління з іншими суспільними науками у сфері не тільки методології досліджень, а й теорії. Встановлення досить чіткої паралелі між розвитком суспільствознавчої теоретичної думки та державного управління зумовлює виникнення поділу на класичну та модерністську теорію державного управління, наближення класичних теорій державного управління до поведінкових та соціально-психологічних теорій. Важливою у розвитку теорії державного управління виявляється компаративістика як провідний методологічний принцип.
Іншим важливим теоретичним принципом дослідження процесів управління суспільним розвитком стає теорія гегемонії, особливо кількісна теорія гегемонії стабільності, яка є основою наукового прогнозування змін внутрішньої і зовнішньої політики держави щодо економічного розвитку, беручи до уваги складову національної безпеки, що набуває актуальності за умов інтеграції та глобалізації. Враховуючи сучасні зміни в міжнародній економічній ситуації та необхідність коригування гегемонічної теорії стабільності, залишається актуальною модернізація методологічного підґрунтя дослідження економічних процесів на всіх рівнях управління державою та суспільством.
Питання рівневості суспільства та його станів у межах методології державного управління активно набуває міждисциплінарного характеру, але при цьому все ж провідною залишається ідея адаптації цієї методології до специфіки державного управління як конкретної практики управління суспільним розвитком, що обґрунтовує пошук нових систем розробки перспективних моделей взаємовідносин суб’єктів державного управління та суб’єктів громадянського суспільства у сфері управління. Результатом аналізу сучасного суспільства на всіх стадіях розвитку є визначення особливості державного управління ним на кожній із стадій.
Кількісні методи, що використовуються не тільки в державному управлінні, а й у державній політиці, управлінні некомерційними організаціями тощо, є основою теорії потенціалу і тестування, вони підвищують роль інформаційно-аналітичних інструментів наукових досліджень у вирішенні складних проблем суспільного розвитку та державного управління ним. Фактично йдеться про потенціал візуалізації, планування та реалізації дослідницьких проектів, а також можливості аналізу використання кількісних методів у державному управлінні не тільки в теорії, а й на практиці. Дещо виходить за межі такого підходу дослідження проблем застосування кількісних та якісних методів у державному управлінні в напрямі розвитку в методології критичних підходів. Актуальною в цьому контексті є необхідність вироблення єдиної наукової позиції щодо системних досліджень у сфері державного управління на основі застосування широкого спектра методів та методик їх проведення, вироблених іншими науками в процесі реалізації науково-дослідницьких проектів. Йдеться про можливості використання систематичних методів дослідження для вирішення традиційних проблем державного управління на теоретичному і практичному рівнях.
З погляду теорії та методології державного управління важливим є акцентування уваги на тому, що більшість дослідницьких процедур, пов’язаних з аналізом складних процесів і явищ, є надтеоретичними, що характеризує специфіку не тільки досліджуваного об’ єкта або предмета, а й зумовлює конкретний набір методів та їх практичне застосування у виробленні державно- управлінських рішень. Виникає необхідність і доцільність поєднання методології державного управління з методологією соціальних наук, оскільки сучасне державне управління може розглядатися як продукт певних еволюційних процесів, розвиток якого пов’язаний із розвитком інформаційних та комунікативних технологій. Це зумовлює розробку нових дослідницьких підходів (які розвиваються) у межах міждисциплінарного та порівняльного аналізу, що дає можливість запропонувати нові аспекти розуміння і вирішення проблем державного управління – інноватики державного управління.
Ураховуючи складність феномену суспільства як системи та необхідність верифікації теоретичних положень, багато дослідників також звертаються до методології точних наук, намагаючись адаптувати до потреб державного управління методи математичного і статистичного моделювання, динамічного аналізу тощо в різних аспектах та на різних рівнях стану соціальної системи. Наприклад, як основа емпіричного аналізу використовується динамічний аналіз взаємодії між різними категоріями суб’єктів та інститутів. При цьому евристичною основою виявляється інтерактивна поведінка відповідних суб’єктів у межах інституціонального контексту, що дає змогу застосовувати динамічний інституційний аналіз для дослідження формування політики в соціально-економічної сфері (а також в інших сферах вироблення політики), сприяючи досягненню методологічного компромісу в міждисциплінарних дослідженнях, у тому числі компаративних і подоланню розриву між кількісними та якісними підходами.
Дослідження проблем теоретико-методологічного осмислення глобального людського розвитку передбачає застосування багаторівневих статистичних моделей вивчення ефекту цивілізаційних зон та інструментальних факторів впливу на людський потенціал, що є важливим з погляду виявлення потенціалу людського розвитку на рівні країни та суспільства. Такий підхід ґрунтується на показниках людського розвитку ООН – індексах, що синтезують рівень освіченості, тривалості життя та рівня доходів. До цієї групи також додаються показники рівня розвитку політичної демократії, корупції, внутрішніх конфліктів, які оцінюються як інструментальні фактори. Важливим є те, що політична свобода поєднується з громадянським обов’ язком, що стає основою регіональних відмінностей в оцінці людського розвитку, а також розуміння того, що цивілізаційні зони та рівень корупції безпосередньо стають дестабілізуючими факторами, оскільки призводять до зсувів у структурі суспільств та деформації суспільно-політичного життя країни.
У процесі моделювання складних соціальних систем можливе застосування методів математичного моделювання в межах математичної кінетичної теорії активних частин, що залишає можливість аналізу математичних моделей із соціального погляду. Здатність такої моделі описувати процес впливу соціальної політики держави та розподіл суспільних благ на загальні тенденції розвитку суспільства є очевидною, навіть незважаючи на наявний у сучасній науці теоретико-методологічний плюралізм.
Ураховуючи методологічний контекст, що утворився в сучасному державному управлінні, можна стверджувати, що пріоритетним напрямом теоретичної рефлексії в науці стає дослідження і аналіз суспільства як єдиного з притаманними йому системними характеристиками. Дослідження суспільних процесів, вирішення проблем управління суспільним розвитком у межах державного управління мають відбуватися на основі поступового відходу від традиційної парадигми та її заміщення новою, що утворюється в межах постмодерного державного управління, зумовлюючи необхідність розробки відповідних теорій, концепцій та підходів. Позбавляючись бюрократичної орієнтації традиційної парадигми, в якій недостатньо відображена соціальна проблематика, нова парадигма державного управління повинна звертатися до сфери постмо- дерністських досліджень сучасного суспільствознавства, в межах якого державне управління набуває якісно нових рис міждисциплінарної наукової галузі.
Теоретичні розвідки в сучасному державному управлінні спрямовані на встановлення сутності різних феноменів суспільства як фактичної даності, конкретного феномену, що розглядається переважно як специфічний предмет державного управління, до аналізу якого застосовується міждисциплінарна методологія.
Таким чином, виділяються класична модерна та постмодерна парадигми державного управління. Основи розвитку класичної парадигми було закладено ще в працях Б.Більсона (1880), який виокремлює державне управління як самостійний напрям управлінської науки. У подальшому (до 1950-х рр.) на основі концепції наукового менеджменту, теорій бюрократії, організації, мотивації, запроваджених у теорію державного управління, класична парадигма орієнтується на вирішення проблем суспільства, взаємовідносин політики і управління, адміністрування та державної служби, федералізму. Крім того, основними складовими класичної парадигми виступають політична теорія і теорії організаційної поведінки та лідерства, економічного аналізу, політичного аналізу, прийняття рішень тощо. Внаслідок цього класична парадигма характеризується практикоорієнтованістю, раціоналістичністю, одно- вимірністю та лінійністю.
З другої половини 1950-х рр. виникає концепція “нового державного управління” (Дж.Фредеріксон), яка стала основою формування модерної парадигми, що орієнтується на аналіз соціальних умов розвитку суспільства, вирішення проблем невизначеності та нестабільності середовища, розробки принципу поділу влади та питань розвитку адміністративної етики. Модерна парадигма державного управління представлена теоріями управління суспільним розвитком, конфліктів, раціонального вибору, міжнародних відносин, гегемонічною теорією, критичною теорією Ю.Хабермаса, теорією структурації А.Гідденса. Також важливими є принципи історичної соціології, менеджеризму та інституціоналізму. Модерна парадигма характеризується технологізмом, нелінійністю, індетермінізмом.
Активне застосування в державному управлінні принципів постнекласичної науки (нелінійність, індетермінізм) наприкінці 1970-х рр. започаткувало формування постмодерної парадигми, яка зосереджує увагу на розвитку складних систем та управління ними, проблемах міжсистемної взаємодії, питаннях геополітики та глобального управління. Основою цієї парадигми стала концепція “постмодерного державного управління” (Ч.Фокс, Х.Міллер), у межах якої відбувається синтез принципів синергетики, аксіології, універсалізму, соціальної інженерії, структурного функціоналізму Т.Парсонса, неофункціоналізму, праксеології, організаційної кібернетики, неолібералізму. Постмодерна парадигма державного управління представлена еволюційною, постіндустріальною теоріями, теоріями дискурсу, символічного інтеракціонізму, хаосу і катастроф, креативного синкретизму, кількісною теорією гегемонії стабільності тощо. Основними характеристиками цієї парадигми є релятивізм, інструменталізм, інноваційність, міждисциплінарність.