Виникнення державно-управлінського знання
Зазначимо, що вже міфи народів Стародавнього Світу (Ассирії, Вавилону, Єгипту, Греції, Китаю, Індії) містять у собі зародки ідей необхідності й важливості певного впорядкування і регулювання співжиття людей, без чого воно матиме хаотичний і деструктивний характер. Управлінські мотиви зберігаються і при переході від політеїстичних
вірувань до монотеїстичних релігій, зміст яких слугує своєрідним теоретичним фундаментом, а сукупність – регуляторним механізмом суспільного життя. Цінність держави як філософсько – правової теорії і практики організації політичної влади та управління суспільством визнавалася античними філософами Платоном, Аристотелем, Плутархом. Будучи прихильниками ідеї держави, вони головне її завдання вбачали у збереженні цілісності суспільства, запобіганні його розпаду на протиборчі частини. Зміст наполегливого пошуку ними досконалих, таких, що базуються на знаннях і людських чеснотах, форм державної організації полягав у тому, що правління освічених і мудрих людей забезпечувало б дотримання законів і соціальну справедливість.
Ранньохристиянські мислителі, обґрунтовуючи істинність вчення Христа, звертали увагу на його важливе значення для утвердження відповідних стереотипів організації суспільного життя. Хоча і в релігійному контексті вони пропонували конструктивні ідеї щодо доцільності організації суспільного життя і соціального регулювання на засадах справедливості, дотримання біблейських заповідей: ідеться фактично про появу певної управлінської парадигми, яка в тогочасних суспільствах з деспотичними формами державного правління і невисоким рівнем розвитку продуктивних сил не могла слугувати світській владі взірцем щодо її вдосконалення. Викладені у працях Орігена, Блаженного Августина, Фоми Аквінського ідеї стали теоретичним підґрунтям так званої органічної концепції державного управління і соціального регулювання. Якщо церква усвідомлювала нагальну необхідність удосконалення методів управління своїм внутрішнім життям і екстраполяції її на сферу суспільних відносин (Уікліф, Мар- силій, Ульям Оккям, Іоян Россєлін, Іоян Дуне Скот), то можновладці залишалися прихильниками абсолютистського центризму з властивими йому засадами силового тиску і неприйнятністю будь-яких обмежень особистої влади.
Визначні представники філософської думки Нового часу (Г.Гроцій, Т.Гоббе, Б.Спіноза, Д.Локк) обстоювали ідею верховенства закону, вимогу дотримання правової справедливості, договірну концепцію держави. Первинною ланкою суспільності і державності вони вважали людину, а індивідуальні засади у суспільному житті – фактором боротьби проти корпоративізму та ієрархізму, властивих системі феодальних відносин. Перехід людей з природного стану до стану державного вони пов’язували не лише із суспільним розвитком, а й з історичним поділом праці. Висунуту Д.Локком ідею поділу влади на окремі гілки – законодавчу, виконавчу і судову – було підтверджено досвідом державного будівництва у різних країнах.
Вагомий внесок у розробку проблем нормативно-правового управління життям суспільства належить видатним французьким філософам ХУІІІ ст. Ш.Монтєск’є, Ж.-Ж.Русео, К.Гєльвєцію, вчення яких пройняті пафосом гуманізму, просвітництва, боротьби проти абсолютизму, за забезпечення політичної свободи людей, відносне вирівнювання майнового стану громадян. У конкретно-історичному плані їхні ідеї були спрямовані проти феодального ладу, який з утвердженням буржуазно-демократичних принципів соціального управління позбавлявся легітимності.
Новий етап у філософській розробці проблем державного управління пов’язаний з творчістю визначних німецьких філософів І.Канта і Г.Гєгєля. Великою є заслуга І.Канта в послідовному філософському обґрунтуванні і розвитку ліберальної теорії правової держави як ідеальної моделі, якою слід керуватися в практичній організації державного життя. У свою чергу, Г.Гєгєль поділ влади вважав гарантією публічної свободи. Різновиди влади, на його погляд, повинні підпорядковуватися ідеї державної єдності, яка становить сутність внутрішнього суверенітету держави. Викладаючи договірну теорію держави, він водночас надавав першорядного значення конституційним правам і свободам, правовій рівності людей.
Незважаючи на багатовікову історію формування і розвитку, наука управління набуває системного бачення лише в другій половині ХІХ – на початку ХХ ст.
Для кінця ХІХ – першої половини ХХ століття характерні такі теорії управління.
Науковий менеджмент (Г.Емереон, Ф.Тейлор, Г.Форд, Л.Гілбрет, Г.Гант, М.Кук, Ф.Кларк, Ф.Джилберті, Л.Джилберті, Л.Штейн; 1885-1950-ті рр.) – діє низка наукових шкіл, розроблені методи організації ефективної колективної праці.
Адміністративний менеджмент (А.Фяйоль, Л.Урвік, Д.Муні, А.Рєйлі, Ч.Барнард; 1890- 1920-ті рр.) – виділено 5 ключових функцій та 14 принципів управління.
Класичні теорії управління
Теорія бюрократії (М.Вебер) – управління розглядається в ракурсі правил і регуляторів діяльності, ієрархії посад, централізації рішень. Як досвідчений теоретик М.Вебер розумів, що будь-яка система успішно діятиме лише тоді, коли організація її елементів відповідатиме цілям і структурі системи в цілому. Тому М.Вебер до загальних вимог державно-правової організації системи державного управління додав ще таку саму кількість вимог щодо державних службовців. Це такі вимоги:
- Усі службовці є вільними, і їх рішення вступити на державну службу зумовлюється вільним вибором, а не зовнішнім примусом, але з моменту прийняття рішення щодо вступу на державну службу і підписання контракту з державою вони вже мають діяти відповідно до певних, установлених у формі управлінських процедур, правил.
- Усі службовці призначаються, а не обираються.
- Усі службовці призначаються на основі їхніх професійних умінь.
- Усі державні службовці отримують чітко визначену заробітну плату за виконувану ними роботу, а також мають гарантії щодо їх матеріального забезпечення після виходу на пенсію.
- Для всіх державних службовців незалежно від їхнього рівня службова посада є єдиним чи, принаймні, основним видом діяльності, що дає змогу ефективно запобігати випадкам перетинання і конфлікту особистих інтересів службовців та державних інтересів.
- У межах системи державного управління діють правила забезпечення службової кар’єри, в основу яких покладено професійні чесноти службовців, які дають змогу забезпечувати просування по службі найкращих з професійного погляду службовців.
- Усі без винятку державні службовці є об’єктами внутрішнього контролю, за допомогою якого можна підтримувати належний рівень службової дисципліни, а також забезпечувати ротацію кадрів у разі виявлення фактів невідповідності діяльності тих чи інших посадових осіб (службовців) посаді, яку вони обіймають.
Отже, на думку М.Вебера, загальною моделлю найбільш оптимальної організації системи державного управління є бюрократична модель, завдяки якій функціонування системи є точною, оперативною, послідовною, безперервною, логічно обґрунтованою, передбачуваною та мінімально персоналізованою.
М.Вебер виокремив три можливі форми управління, які траплялися в адміністративній практиці. Ними є: а) бюрократичне управління; б) аматорське управління (avocational administration); в) колегіальне управління (collegialadministration). Але порівняно з двома іншими моделями управління бюрократичне найбільше відповідає вимогам, які ставляться в процесі державного управління, коли його об’єктом виступає така надзвичайно складна і багатоступенева система, як суспільство.
Фактично в межах своєї концепції М.Вебер намітив основні думки, які поділяють або критикують інші дослідники, чи які, навпаки, ставатимуть головними об’єктами критики. По суті, розробка нових концептуальних підходів до аналізу організації управлінських систем, у тому числі і державного управління, пов’язана з іменами Ф.Тейлора, Л.Гуліка, М.Паркер Фуллет, Е.Мєйо, Ч.Бернарда, Г.Саймона, Д.Валдо та ін. Запропонована М.Вебером модель доволі часто характеризується як класична парадигма державного управління, тоді як протилежна їй модель визначається поняттям “адміністративно-політичний підхід”. Дослівний переклад поняття “аdministration-as-Politics approach´’” такий: “адміністрування як політика”. Одним з найяскравіших представників цього концептуального підходу є Д.Валдо, автор фундаментальної праці в галузі державно-правової теорії “Адміністративна держава”.
Розробляючи власну концепцію державного управління, Д.Валдо виходив з критики класичної парадигми державно-правової організації управлінського процесу. На його думку, основними рисами цього підходу є п’ ять вихідних положень: 1) застосування дихотомії “політична діяльність – адміністрування”; 2) концепція генеративного менеджменту; 3) віра в існування універсальних науково обґрунтованих принципів адміністрування; 4) наголос на централізації виконавчої влади; 5) абстрактна віра в демократію.
Однак, як писав Д.Валдо, жодне із цих п’яти положень не може бути прийняте як абсолютно достовірне чи навіть таке, що адекватно відображає процес державного управління. Найбільшу увагу у своїй критиці він звертав на перше положення класичної парадигми державного управління.
Він вважає, що повне відмежування політики від управління аж ніяк не відображає реальних відносин, які виникають у процесі функціонування системи державної влади. Важливою складовою нового концептуального підходу до організації системи державного управління є те, що Д.Валдо визначав поняття нової теорії державного управління. В її основу було покладено три ідеї: а) більш широкого залучення громадян до процесу державного управління та забезпечення відкритості управлінської системи; б) запровадження елементів децентралізації;
в) орієнтація діяльності органів державного управління на потреби та забезпечення інтересів об’єктів управління.
Можемо констатувати, що період кінця ХІХ – першої половини ХХ ст. характеризувався значним науковим інтересом до феномену управління, а також широким спектром підходів, які використовували дослідники. Результати здійснених у цей час наукових досліджень створили надійне підґрунтя для науково-практичного розвитку управлінської діяльності.
Концепція людських відносин (Е .Мєйо, Ф.Ретлісбергер, М.Фоллєт, К.Лєвін, Р.Лайкерт, Р.Блєйк, Дж.Моутон, А.Маслоу, М.Мєскон, І.Альберт, Ф.Хедоурі, Р.Манн, Дж.Адер, К.Арджіріс, Р.Лайкер, Д.Мак-Грегор, Ф.Герцберг, Дж.Каузес, Б.Познер, У.Бєнніс, Дж.Хант; 1920-1960-ті рр.) – людський фактор в управлінні, констатація соціального змісту управління, домінування соціального контексту над економічним.
Концепція “характеристик лідерства” (Ф.Гальтон, К.Берд, Е.Богардус, Р.Стогділл, Г.Мінцберг, О.Тід, К.Юнг; 1940-1960-ті рр.) – визначення характеристик особистості лідера.
Концепція кількісного менеджменту (В.Вайдліх, УЛютербарх, К.Ішакава; 1950-ті рр.) – дослідження та моделювання операцій управлінського процесу, пошук рішень.
Системний підхід в управлінні (Л.Берталанфі, К.Кофер, Д.Шєндєль, Т.Парсон, Р.Мертон, Дж.Форестер, Л.Гьювік, Н.Месарович, Д.Мако, І.Такахарі; 1950-ті рр.) – застосування теорії систем до управління.
Домінуючим у цей період був погляд на управління як процес адміністрування та менеджменту, що сприяло розвитку та імплементації відповідних інструментів і принципів побудови людських стосунків. Іншими словами, домінуюча адміністративно-менеджерська природа управління цього періоду відповідно впливала на зміст інструментів, принципів побудови людських стосунків та управлінської культури, які використовувалися в практичній діяльності.
Теорії управління кінця ХХ ст.
Основними властивостями класичного підходу до організації системи державного управління є:
а) раціональна побудова всіх відносин як усередині системи державного управління, так і між системою управління в цілому та соціальним, економічним та політичним середовищем її оточення;
б) якомога більш чітке розмежування всіх управлінських функцій усередині системи управління;
в) однозначна нормативна регламентація всіх управлінських дій;
г) передбачуваність, імперсональність та можливість кількісної оцінки будь-яких дій управлінських органів чи їх елементів;
д) політична нейтральність системи державного управління, яка, крім іншого, передбачає наявність такої інстанції, яка б визначала для управлінської системи загальні завдання та цілі і тим самим не давала б їй змоги набути ознак самодостатності.
Утім, зміна суспільних відносин і трансформації всередині сучасних систем державного управління зумовили потребу в переосмисленні цих положень і розробці нових державно-правових підходів до організації державного управління в сучасних умовах. Для цього періоду характерні такі концепції і теорії.
Концепція ситуаційного лідерства (А.Голднер, Дж.Інгер, Е.Фідлер, А.Рєйлі, Д.Томп- сон, Д.Міллер, П.Фрізен, Г.Герт, С.Мілз, Д.Вудворд, Ф.Лутанс, П.Лоуренс, Е.Хартен, У.Рєддін, В.Врум, Ф.Йєттон, П.Херсі, К.Бланшар, Р.Хауз; 1960-ті рр.) – характеристики лідера змінюються залежно від ситуації, в основу теорії покладено аналіз певних ситуацій і відповідних їм стилів управління.
Теорія обміну та трансформаційного лідерства (Дж.Грен, Дж.М.Бернс, Г.Юкл ; 1970-ті рр.) – лідерство розглядається як функція групи та процес організації міжособистісних відносин у групі.
Лідерство-служіння (Р.Грінліф; 1970-ті рр.) – в основу управління має бути покладене бажання керівників служити людям.
Теорія емоційного лідерства (Д.Гоулман; 1995 р.) – в умовах змінного середовища для реалізації та розвитку лідерської ролі необхідно володіти емоційним інтелектом.
Теорія “двигуна лідерства” (Н.Тичи; 1997 р.) – досліджуються питання довгострокового лідерства.
Концепція об’єднуючого лідерства (Дж.Ліпман-Блюмен; 1997 р.) – стверджується, що сучасний лідер повинен вміти встановлювати зв’язки між своїми бажаннями та цілями, а також бажаннями та цілями інших.
Теорія опосередкованого лідерства (Р.Фішер, А.Шарп; 1998 р.) – аналізується проблема мотивації до лідерської поведінки та визначається перелік необхідних якостей.
Теорія розподіленого лідерства (Д.Бредфорд, А.Коєн; 1998 р.) – розглянуто процес “естафетної’ передачі лідерства від одного члена команди до іншого залежно від домінуючої компетенції [8].
С.Кові, характеризуючи розвиток теорії управління, виділяє чотири управлінські парадигми:
Парадигма наукового управління, в основу якої покладено економічну людину та економічну стабільність. Оптимальний стиль управління в такій ситуації визначається як авторитарний.
Парадигма людських відносин визнає поряд із економічною соціальну сутність людини. Оптимальним стилем управління виступає “доброзичливий авторитаризм”.
Парадигма людських ресурсів додає до двох попередніх психологічну сутність людини. Це означає, що “крім потреб в економічній стабільності та соціальній належності, люди відчувають потребу в розвитку, вони хочуть ефективно та творчо брати участь у досягненні гідних цілей”. Стиль управління спрямовано на розкриття потенціалу людини.
Принцип-центричне лідерство додає до попередніх розуміння людини як духовної істоти, що потребує постановки цілей, які “повинні надихати та ушляхетнювати, звертатися до вищого “я” кожної людини. Ця парадигма управління людьми базується на системі принципів у формі цінностей, ідей, ідеалів, норм. Основу такого управління становлять віра та довіра.