Визначення закономірностей, принципів та чинників вибору
Процес становлення національної наукової школи державного управління, що відбувається в Україні й у розвитку якого вона є визнаним лідером на пострадянському просторі, супроводжується ґрунтовним осмисленням державно-управлінських процесів, пошуком ефективних шляхів розроблення та впровадження ситуаційно-адекватних державно-управлінських технологій, визначенням перспективних напрямів подальших досліджень, а також формуванням понятійного та методологічного апарату науки і практики державотворення.
Серед способів обґрунтування та розвитку знань з державного управління особливо важливу роль відіграють виявлення закономірностей, притаманних йому, тобто стійких, повторюваних, загальних і необхідних зв’язків, тенденцій і суттєвих явищ, що об’єктивно існують, а також визначення принципів – основних вихідних положень науки і практики, які виконують креативну функцію і не втратили своєї актуальності. Важливу роль у державному управлінні також відіграють чинники вибору. Це ті аспекти, що певним чином впливають на процеси, які відбуваються та досліджуються, але не є закономірностями і не можуть бути коректно віднесеними до принципів, хоча й близькі до них.
Дослідженню закономірностей, принципів і чинників вибору, які характерні для управлінських процесів, зокрема державного управління, присвячені численні роботи таких вітчизняних та зарубіжних учених, як В.Б.Авєр’янов, Г.В.Атаманчук, В.Д.Бакуменко, С.О’Доннєл, В.Кнорринг, В.М.Князєв, Г.Кунц, Й.Кхол, М.Мєскон, Г.Райт, Ю.П.Сурмін, В.В.Цвєтков
та ін. Далі зроблено спробу узагальнити результати дослідження в цьому напрямі виходячи з наміру наближення їх до сучасної науки і практики державного управління в Україні.
Характеристика закономірностей державного управління
Знання системи закономірностей та принципів державного управління створює вихідні умови наукового пізнання процесів державотворення, а також, у свою чергу, є засобом обґрунтування та розвитку відповідних знань, зокрема виявлення нових закономірностей і формування принципів, що поповнюватимуть теоретико-методологічний “багаж” галузі науки “Державне управління”.
Як відомо, без дослідження і розуміння об’єктивно існуючих, стійких, необхідних, істотних взаємозв’язків між процесами та явищами в управлінні останнє втрачає характер науково обґрунтованого процесу і не може бути ефективним та результативним. Безумовно, не всі такі взаємозв’язки і серед них закономірності, виявлені та добре вивчені. Цей процес відбувається безперервно і складає сутність наукового пізнання. Водночас уже відомі численні закономірності, нехтування якими в управлінні, зокрема при прийнятті державно-управлінських рішень, може призвести до того, що поставлені цілі не будуть досягнуті. Їх чимало, тому обмежимося тільки такими закономірностями, що стосуються системного відображення та управлінських процесів у соціальних системах, а відповідно і в державному управлінні.
Закономірність цілісності системи (закономірність системності) полягає у виникненні в системі нових інтегративних якостей, які не властиві компонентам, що утворюють цю систему. Вперше вона виявлена і досліджена Л.Берталанфі. Закономірність цілісності найсуттєвішим способом проявляється при структуруванні цілей, завдань, функцій організацій та побудові ієрархічних структур управління ними. Одним із можливих практичних проявів цієї закономірності також є здійснення різноманітних масштабних проектів внаслідок об’ єднання зусиль низки організацій, кожній з яких це не під силу. На рівні державного управління ця закономірність, як правило, проявляється в розробці і реалізації стратегій розвитку, державних, регіональних і галузевих програм, спрямованих на вдосконалення політичних, економічних, соціальних та інших процесів.
Найважливішою, об’єктивно притаманною властивістю управління є його цілеспрямованість. Існує низка закономірностей цілеутворення, серед найбільш суттєвих із яких, з погляду застосування знань про них на практиці, є такі: залежність уявлення про мету та способи її структуризації від стадії ознайомлення з об’єктом (процесом); залежність мети від внутрішніх та зовнішніх чинників; можливість зведення завдання формулювання загальної мети до завдання її структуризації; прояв у структурі цілей закономірності цілісності.
Постановка цілей приводить до значного підвищення продуктивності, причому жодний із відомих на сьогодні методів мотивації навіть наближено не може призвести до аналогічних результатів. І це зрозуміло, оскільки невдалий вибір цілей або їх пріоритетності вже не може бути скорегований навіть завдяки будь-якій мотивації тих, хто реалізує ці цілі. Причому спосіб, яким здійснюється постановка цілей, не настільки важливий, як сам факт, що цілі існують та задані напрями діяльності з їх досягнення.
Цілі кожної організації формуються під впливом її потреб. У свою чергу, досягнення кожної цілі пов’язується з певною функцією (зміст діяльності організації), реалізація (матеріалізація) якої здійснюється певною структурою (форма, в яку упорядкована діяльність організації). Тобто маємо такий логічний ланцюг: потреба в певній діяльності ціль ® функція ® структура управління. Цей ланцюг символічно відображає закономірність взаємозв’язку змісту і форми управління, яка проявляється в тому, що потреби кінцево визначають структуру управління. Доцільність урахування цієї закономірності на державному рівні випливає з того, що обрана стратегія має визначати й структуру управління. Якщо стратегія держави, що безпосередньо пов’язана з її потребами розвитку, змінюється, то доцільно сформувати нову структуру державного управління, яка найповніше задовольняла б цій стратегії. Так, в Україні під нові стратегічні цілі країни сформована нова структура центральних органів виконавчої влади.
Закономірність ієрархічності є дуже важливою для дослідження організаційних структур державного управління, які здебільшого мають саме ієрархічну побудову. Вона вперше досліджена американським ученим М.Месаровичем і проявляється в тому, що на кожному рівні ієрархії виникають властивості, які не можуть бути виведені як сума властивостей відповідних елементів нижчого рівня. Завдяки цьому, наприклад, за визначеної певної головної цілі організації можна отримати її різні ієрархічні структури управління.
Закономірність комунікативності проявляється в тому, що всі елементи структури державного управління не ізольовані від навколишнього середовища і пов’язані з ним множиною комунікацій, які слід враховувати в процесах управління та прийняття управлінських рішень. Як відомо, управління слід трактувати як інформаційний процес, в якому функція комунікації відіграє роль такої, що пов’язує вузли управління, які належать даній організації та іншим, серед яких можуть бути організації того самого рівня (горизонтальні комунікаційні зв’язки) та вищого або нижчого рівня управлінської ієрархії (вертикальні комунікаційні зв’язки).
Згідно із закономірністю історичності будь-яка соціальна система (держава, певна організація) не тільки функціонує, але й розвивається, проходячи етапи або циклічно-фінітного становлення (через стадії зародження, розквіту, занепаду та розпаду), або безперервного перетворення (шляхом необмеженого сходження до нової якості). Добре відомим прикладом прояву цієї закономірності є становлення, розвиток і розпад СРСР. Практичне значення вивчення закономірності історичності полягає в подальшому врахуванні особливостей процесів розвитку соціальних систем, зокрема державотворення, при здійсненні державного управління, зокрема прийнятті та реалізації певних державно-управлінських рішень.
Закономірність еквіфінальності проявляється для відкритих соціальних систем, до яких, зокрема, слід віднести державу та систему державного управління, у здатності досягнення ними певного стану, який не залежить від вихідних умов і визначається виключно параметрами системи. Уперше вона виявлена й досліджена Л.Берталанфі, який запропонував і цей термін. Фактично ця закономірність обґрунтовує можливість вибору для держави та системи управління нею таких перспективних цілей, які не мають на даний (вихідний) момент необхідного ресурсного підґрунтя і необхідних умов досягнення, але які можуть їх мати внаслідок певних управлінських процесів (самоорганізація), що здійснюються суб’єктами управління, та діяльності об’єктів управління (виробництво матеріальних благ, надання послуг, ресурсне відтворення). Саме ця закономірність об’єктивізує постановку таких перспективних для України цілей, як європейська та євроатлантична інтеграція.
Закономірність стабільності організацій проявляється в залежності оптимальності рішень від ступеня стабільності системи, а сама ця стабільність при цьому пов’язана оберненим відношенням зі складністю системи. Відповідно до цього спрощення системи державного управління та окремих її елементів, зменшення кількості зв’язків між структурними одиницями збільшує їх стійкість, а, відповідно, й підвищує можливий рівень раціональності прийнятих державно-управлінських рішень. Варто нагадати, що спрощення моделей системи є елементом класичного системного підходу. Відмова від урахування несуттєвих, маловпливових зв’язків і параметрів державно-управлінської діяльності, як правило, спрощує її розуміння та пошук обґрунтованих шляхів розв’язання проблем, що виникають, а відтак значно підвищує її ефективність і продуктивність.
Закономірність ефективності управлінських рішень та дій проявляється в їх залежності переважно від характеру управлінських проблем (ситуацій), від організаційних умов, в яких приймаються рішення та здійснюються управлінські дії, а також від особистих характеристик і стану управлінців та державних службовців. Безумовно, чим складніша і масштабніша державна проблема, чим гірші умови організації роботи управлінських кадрів, чим нижча їх кваліфікація і менший досвід, чим менше вони зацікавлені в результатах своєї праці, тим менше шансів отримати ефективні державно-управлінські рішення. Все це загальновідомо, проте повне дотримання цих рекомендацій щодо ефективності управлінських рішень та дій у практиці державного управління залишається першочерговою проблемою. За висловом американського вченого, лауреата Нобелівської премії Г.Саймона, ще часто те, що за розумінням менеджерів необхідно робити, відрізняється від того, що вони роблять насправді.
Із закономірностями стабільності організацій та ефективності управлінських рішень та дій, на нашу думку, безпосередньо корелюється стабілізаційний чинник взаємозв’язку рівнів суспільного управління, серед яких свідомісний, політичний, економічний, соціальний, культурний. На державному рівні стабілізаційний чинник свідомісного рівня проявляється в наявності загальної національної ідеї, історичних коренів, традицій, уподобань, міжнаціональної, міжрелігійної, міжмовної терпимості, тобто державної свідомісної ідентичності. Завдяки цьому будь-які процеси на політичному рівні не зможуть привести до серйозних збурень у суспільстві, оскільки немає принципових ідеологічних причин та спонук для цього, немає підтримки в населення політичних сил, що збурюють суспільство.
У свою чергу, стабілізаційний чинник політичного рівня проявляється у виважених, прозорих діях влади, що базуються на принципах незалежної, суверенної, демократичної, правової, соціальної держави, а також наявності розвиненого громадянського суспільства, впливових партій та громадських організацій, конструктивної опозиції, незалежних і професійних засобів масової інформації тощо. Завдяки цьому будь-які процеси на економічному рівні не зможуть призвести до економічної кризи, оскільки всі політичні сили або переважна більшість із них налаштовані на досягнення сталого економічного розвитку країни, на запобігання економічним збуренням. Так само стабілізаційний чинник економічного рівня проявляється в становленні в країні стабільної економічної системи, здатної не тільки до подолання можливих економічних криз, а й такої, що запобігає цим кризам на початковій стадії появи їх ознак. Завдяки цьому будь-які процеси на соціальному рівні не зможуть призвести до серйозної та тривалої соціальної або соціально-економічної кризи, оскільки економічні механізми держави достатні для запобігання соціальним збуренням.
Стабілізаційний чинник соціального рівня проявляється через високий середній прожитковий рівень населення, його задоволення соціальними послугами, що надаються, можливість вільного розвитку особистості в умовах наявності доступних робочих місць різної кваліфікації, освіти та відпочинку. За таких умов створюється реальна можливість досягнення високо – го культурного рівня населення та професійного рівня організацій. Стабілізаційний чинник культурного рівня, у свою чергу, проявляється в досягненні в країні достатньо високого культурного рівня населення для позитивного сприйняття найпрогресивніших світових ідей розвитку, розуміння та належної поваги до історичного шляху свого та інших країн і народів. Завдяки цьому забезпечується стабільність на свідомісному рівні. Таким чином, коло взаємозв’язку рівнів суспільного управління замкнулося в єдину стабілізаційну систему, процеси в якій динамічно повторюються, є стійкими, необхідними, істотними, що дає змогу говорити про наявність у такому взаємозв’язку ознак закономірності.
Слід наголосити: при виділенні та вивченні закономірностей слід завжди розуміти, що вони відображають об’єктивно існуючі явища та процеси, а тому є первинними відносно інших наукових положень, що, як правило, витікають із них або, як наприклад принципи, є їх прямим або опосередкованим проявом.