Концепція адміністративної реформи, затверджена Указом Президента України від 22 липня 1998 року передбачає, що метою адміністративної реформи є поетапне створення такої системи державного управління, що забезпечить становлення України як високорозвиненої, правової, цивілізованої європейської держави з високим рівнем життя, соціальної стабільності, культури та демократії, дозволить їй стати впливовим чинником у світі та Європі. Її метою є також формування системи державного управління, яка стане близькою до потреб і запитів людей, а головним пріоритетом її діяльності буде служіння народові, національним інтересам. Для досягнення мети адміністративної реформи в ході її проведення має бути розв´язано в тому числі і таке завдання як запровадження нової ідеології функціонування виконавчої влади і місцевого самоврядування як діяльності щодо забезпечення реалізації прав і свобод громадян, надання державних та громадських послуг [53].
Саме тому головним завданням нової адміністративно-правової доктрини є забезпечення спрямованості адміністративного права на пріоритет прав фізичних і юридичних осіб, забезпечення дотримання конституційних принципів у всіх без винятку сферах суспільного життя та остаточна відмова від застарілих догм радянського адміністративного права, яке було орієнтоване, перш за все, на задоволення потреб держави. Так звана «людиноцентристська» концепція адміністративного права передбачає, що саме людина (приватна особа) є центральним суб´єктом адміністративно-правових відносин, а не орган публічної адміністрації чи його посадова особа. Саме останній має функцію «обслуговування» приватних осіб, спрямовану на реалізацію ними законних прав та інтересів, надання різноманітних адміністративних послуг в сфері публічного адміністрування. Власне, така трансформація підходів до розуміння сутності і призначення адміністративного права й зумовила оновлення термінологічного ряду в сфері адміністративного права. У першу чергу, мова йде про еволюційний відхід від категорії «державне управління» та використання категорії «публічне адміністрування». Вбачається за необхідне коротко зупинитись на дискусії з приводу співвідношення вказаних понять, оскільки визначення сутності та природи публічного адміністрування так би мовити є теоретичним та змістовним підґрунтям для побудови сервісної моделі держави та формування інституту адміністративних послуг. Іншими словами публічне адміністрування та категорія «адміністративні послуги» мають безпосередній органічний зв´язок між собою.
В останні роки все частіше на шпальтах адміністративно-правової літератури почали з´являтись згадки про публічне адміністрування. Часом вчені-юристи просто механічно переходили від використання категорії «державне управління» до «публічного адміністрування» не переглядаючи змісту обох понять. Зокрема В.Б. Авер´янов, аналізуючи сутність та призначення державного управління та розмірковуючи про його подальшу еволюцію, прийшов до думки, що державне управління слід відмежовувати від виконавчої влади в тому числі й з тих підстав, що органи виконавчої влади можуть діяти не тільки як суб´єкти державного управління, але і як суб´єкти публічно-сервісної діяльності, яка, на думку вченого, не притаманна державному управлінню у вузькому його розумінні.
Вбачається, що саме в контексті аналізу тези В.Б. Авер´янова про співвідношення виконавчої влади та публічно-сервісної діяльності можна віднайти відповідь і на питання співставлення категорій «державне управління» та «публічне адміністрування». По-перше, на нашу думку, відмежування публічно-сервісної діяльності (а до неї В.Б. Авер´янов відносив: розгляд і вирішення різних індивідуальних звернень приватних (фізичних і юридичних) осіб з приводу реалізації їхніх суб´єктивних прав і охоронюваних законом інтересів; надання конкретним приватним особам адміністративних (управлінських) послуг у вигляді дозвільно-ліцензійних, реєстраційних та інших подібних дій; прийняття індивідуальних зобов´язуючих рішень щодо приватних осіб із питань виконання ними різного роду обов´язків, передбачених законом, а також розв´язання так званих «публічних» справ (наприклад, із питань відселення людей під час будівництва шляхів, мостів, енергетичних мереж, відведення земель для загальнодержавних потреб і т.ін.); здійснення позасудового розгляду адміністративно-правових спорів у порядку адміністративного розгляду скарг приватних осіб; вжиття щодо громадян заходів адміністративного примусу, в першу чергу заходів адміністративної відповідальності [54, с. 243, 244]) від управлінської є помилковим. Зокрема, тому що застосування заходів адміністративного примусу, прийняття індивідуальних актів є нічим іншим як конкретними формами управлінської діяльності. Те ж саме стосується і надання адміністративних послуг. Всі вказані заходи оформлюються конкретними актами, що власне уособлюють собою правові форми державного управління [55, с. 21].
По-друге, своєрідне «об´єднання» управління та сервісної діяльності як начебто самостійних завдань органів виконавчої влади (державних, місцевих) під одним поняттям надає слово адміністрування. Саме його етимологія дозволяє уникнути додаткових суперечок щодо поєднання управлінської та сервісної складової як елементів цілого явища. Справа в тому, що слово «адміністрування» походить від лат. administrare, що означає «допомагати, слугувати, управляти» і фактично дає змогу при формулюванні дефініційних конструкцій, виробленні узагальнених назв, що стосуються діяльності органів державної влади та місцевого самоврядування щодо реалізації публічного інтересу, його задоволення в тому числі видання різноманітних актів нормативного та індивідуального характеру, застосування заходів адміністративного примусу, укладання адміністративних договорів, здійснення контрольних, реєстраційних та дозвільних процедур, а також надання інших адміністративних послуг охопити одною категорією – публічне адміністрування (публічна адміністрація), яке, як слушно вказує Т.О. Коломоєць, акумулює в собі дві складові – «публічне» (спільне, доступне для всіх, яке слугує всім, поєднує у собі державну та самоврядну «адміністрацію» (слугує громадянам держави, територіальній громаді тощо) й адекватно відтворює реальний зміст і сутність виконавчо-сервісної діяльності публічної адміністрації [7, с. 167].
Г.М. Писаренко, розмірковуючи про дві концепції адміністративно-правової доктрини (управлінська та теорія управлінських (адміністративних) послуг), посилаючись на роботи В.М. Кампо, Н.Р. Нижник, Б.П. Шльоер, говорить про те, що публічна адміністрація – це відповідна діяльність органів виконавчої влади задля надання адміністративних послуг громадянам, іншим фізичним та юридичним особам, а вже потім – забезпечення громадського порядку та ін. Вона виходить з ідеї пріоритету прав людини, підконтрольності державної адміністрації громадянам. Це індивідуалістична теорія, яка передбачає активну участь громадян в реалізації прав і свобод у сфері діяльності державної адміністрації [56]. При цьому вчена підкреслює, що в Україні реалізується переважно управлінська теорія, яка є зручнішою для адміністративного апарату і пасивних верств, які становлять більшість населення держави, а активні верстви українського суспільства зацікавлені в реалізації саме теорії адміністративних послуг [57, с. 38-39].
Погоджуючись із вказаною тезою, зазначимо, що саме спрямованість на сервісну складову діяльності органів публічного адміністрування і держави в цілому, законоп- роектна та нормопроектна робота у цьому напрямку є неодмінною передумовою системного, комплексного та остаточного запровадження інституту адміністративних послуг та підвищення якості їх надання. У зв´язку із цим вбачається за необхідне використання як у «науковій площині» так і на легальному рівні саме категорії «публічне адміністрування» та відмова від терміну «державне управління».
Переходячи безпосередньо до питання адміністративних послуг, необхідно зупинити увагу на дефініції вказаної правової категорії та її ознаках. Ідея запровадження терміну «надання адміністративних послуг» належить В.Б. Авер´янову та І.Б. Коліушку, які ще у період підготовки концепції реформування адміністративного права наполягали на запровадженні адміністративних проце- дур надання управлінських послуг [58, с. 125]. Як слушно вказує Г.М. Писаренко, термін «адміністративна послуга» спрямований не на виокремлення нового виду відносин між державними органами і приватними (фізичними та юридичними) особами, а на змістовну переоцінку характеру їхніх взаємовідносин. Адже владне розпорядництво з боку державних органів, їх посадових осіб – це один формат оцінки їх відносин з громадянами чи юридичними особами, а надання тими самими суб´єктами адміністративних послуг останнім – зовсім інший [59, с. 8]. Дефініція «послуги», як зауважує Г.М. Писаренко, акцентує увагу на виконанні саме обов´язків держави перед приватними особами, спрямованих на юридичне оформлення умов, необхідних для забезпечення належної реалізації ними своїх прав і охоронюваних законом інтересів. Це цілком закономірно, оскільки сама державна влада – це реалізація не тільки правомочностей, що зобов´язують громадянина, а й виконання певних обов´язків держави перед громадянином, за які вона цілком відповідальна перед ним [57, с. 33]. На думку вченої, адміністративну послугу варто розглядати як правовідносини, що виникають при реалізації суб´єктивних прав фізичної або юридичної особи (за їх заявою) в процесі публічно- владної діяльності адміністративного органу для отримання певного результату [59, с. 8].
У контексті визначення сутності адміністративних послуг, розвиває тезу про сервісну діяльність держави й В.П. Тимощук, який пише, що основою доктрини адміністративних послуг є концепція служіння держави (влади) людині (суспільству), тому категорія «послуг» у своїй основі має те ж саме навантаження, що й у приватному секторі, – це діяльність щодо задоволення певних потреб особи, яка здійснюється за зверненням цієї особи [60, с. 9]. На думку, В.П. Тимощука адміністративну послугу можна розглядати в двох аспектах: а) як публічно- владну діяльність адміністративного органу спрямовану на забезпечення (юридичне оформлення) умов для реалізації прав фізичної або юридичної особи, яка здійснюється за заявою цієї особи; б) як результат публічно- владної діяльності адміністративного органу, спрямованої на забезпечення (юридичне оформлення) умов для реалізації суб´єктивних прав фізичної або юридичної особи, яка здійснювалась за заявою особи [60, с. 9].
Є.О. Легеза, спираючись на норми Постанови Кабінету Міністрів України від 17 липня 2009 № 737 «Про заходи упорядкування державних, у тому числі адміністративних послуг», під останніми розуміє державні послуги, які є результатом здійснення суб´єктом повноважень щодо прийняття згідно з нормативно-правовими актами на звернення фізичної або юридичної особи адміністративного акта, спрямованого на реалізацію та захист її прав і законних інтересів та/або на виконання особою визначених законом обов´язків (отримання дозволу (ліцензії), сертифіката, посвідчення та інших документів, реєстрація тощо) [61, с. 207]. Вбачається, що у даному випадку вченим допускається певне звуження змісту адміністративних послуг, оскільки у запропонованому ним варіанті вказаної дефініції робиться акцент лише на послугах державних органів, хоча суб´єктами надання адміністративних послуг є й органи місцевого самоврядування. Натомість, М.І. Ославський адміністративними називає публічні послуги, що надаються органами виконавчої влади, виконавчими органами місцевого самоврядування та іншими уповноваженими суб´єктами, і надання яких пов´язане з реалізацією владних повноважень [62, с. 45]. Аналогічну точку зору висловлює й К.К. Афанасьєв, на думку якого, адміністративні послуги – це публічні (тобто державні та муніципальні) послуги, що надаються органами виконавчої влади, виконавчими органами місцевого самоврядування й іншими уповноваженими суб´єктами, і надання яких пов´язане з реалізацією владних повноважень [63, с. 28]. Такі дослідники, як В.К. Колпаков [64; 65, с. 14], О.В. Кузьменко, Ю.В. Іщенко, В.П. Чабан, розглядають поняття адміністративних послуг в широкому та вузькому розумінні, а саме: «адміністративна послуга – 1) юридичне оформлення суб´єктом публічної адміністрації результатів розгляду справи, яка виникла за зверненням фізичної, юридичної або іншої колективної особи щодо реалізації своїх прав, свобод, законних інтересів; 2) результат здійснення владних повноважень уповноваженим суб´єктом, що відповідно до закону забезпечує юридичне оформлення умов реалізації фізичними та юридичними особами прав, свобод і законних інтересів за їх заявою (видача дозволів (ліцензій), сертифікатів, посвідчень, проведення реєстрації тощо)» [66, с. 6].
Доволі змістовне визначення пропонує О.А. Задихайло. Зокрема, на думку вченого, під адміністративною послугою варто розуміти публічно-сервісну діяльність адміністративного органу, спрямовану на забезпечення умов для належної реалізації суб´єктивних прав та охороню- ваних законом інтересів та/або на виконання визначених законів обов´язків фізичної або юридичної особи, що здійснюється за заявою цих осіб і офіційним результатом якої є адміністративний акт відповідного органу [67, с. 383]. У свою чергу, О.Г. Стрельченко, спираючись на офіційні варіанти легального тлумачення категорії, що досліджується вважає, що «адміністративні послуги» є владною діяльністю публічної адміністрації, що відпові- дно до закону забезпечує юридичне оформлення умов реалізації фізичними і юридичними або іншими колективними особами прав, свобод і законних інтересів за їх заявою [68, с. 173; 69, с. 231]. На нашу думку, акцент у визначенні адміністративних послуг на владному характері діяльності публічної адміністрації є не зовсім коректним. Безумовно, ми не заперечуємо, що така діяльність має владний характер, оскільки вона здійснюється суб´єктами публічної адміністрації, проте на наше переконання, основний наголос у такому визначенні варто ставити на сервісній спрямованості такого різновиду правозастосовної діяльності органів державної влади та місцевого самоврядування.
Окрім того, свого часу точилася дискусія щодо того, який саме термін слід застосовувати – «управлінські послуги» чи «адміністративні послуги». Зокрема, І.П. Голосніченко вважає, що не всяка розпорядча діяльність, навіть спрямована на реалізацію прав і свобод громадян, є послугою, тому що вся діяльність органів публічної адміністрації, їх посадових і службових осіб має головним призначенням забезпечення прав і свобод громадян та інших осіб [70, с. 87], і пропонує під управлінською послугою розуміти створення організаційних умов для реалізації свого права громадянином або іншим суб´єктом адміністративно-правових відносин [71, с. 8]. Фахівець у галузі науки державного управління В.С. Долечек також використовує саме термін «управлінські послуги», наголошуючи, що такі послуги як вид державних послуг закріплюють відмінну від традиційної ієрархію цінностей у відносинах між громадянами і виконавчою владою, згідно з якою права і свободи громадян є пріоритетними [72, с. 7].
У свою чергу, В.Б. Авер´янов, досліджуючи поняття «послуги з боку органів публічної влади», звертає увагу на певну недоречність визначення змісту цих послуг як «управлінських». Вчений робить акцент не на владно- організаційному та розпорядчому аспекті відповідних дій, а на тій ознаці, що вони здійснюються органами публічної адміністрації, тобто органами державної влади та самоврядування, саме тому найдоцільнішим він вважає визначення «адміністративні послуги» [1, с. 38]. На його цілком слушну думку, зазначена термінологічна заміна обґрунтована визнанням того очевидного факту, що державна влада в особі відповідних органів публічної адміністрації – це реалізація не тільки правомочностей, що зобов´язують споживачів послуг, але й виконання обов´язків держави перед громадянином, згідно з якими вона цілком відповідальна перед ним, тому виконання обов´язків є головною ознакою демократичної держави [73, с. 126].
Відомі дослідники І.Б Коліушко та В.П. Тимощук стверджують, що вживання поняття «адміністративні послуги» є доцільним, звертаючи, у свою чергу, увагу на те, що категорія управлінських послуг практично тотожна поняттю державні послуги, що фактично охоплює також послуги, за надання яких органи публічної адміністрації несуть опосередковану деліктоздатність, хоча й безпосередньо їх не надають. Науковці акцентують на тому, що управлінська послуга має кінцеву форму індивідуального адміністративного акта і є результатом адміністративно- процедурної діяльності, саме тому вважають доцільним використання терміна «адміністративні послуги» [74, с. 171]. Саме зазначений підхід, запропонований В.Б. Авер´яновом, І.Б Коліушком та В.П. Тимощуком ліг в основу законодавчого визначення цього правового ін- ституту та став домінуючим в доктрині адміністративного права.
Слід підкреслити, що донедавна в науці адміністративного права не існувало чітких та одноманітних підходів до питання адміністративних послуг. У цій площині, варто зазначити, що після остаточного законодавчого закріплення інституту адміністративних послуг (прийняття та набрання чинності Закону України від 06 вересня 2012 року «Про адміністративні послуги») дискусії з приводу визначення адміністративних послуг в колі вчених-адміністративістів дещо стихли. Зокрема, у ст. 1 Закону України від 06 вересня 2012 р. «Про адміністративні послуги», останні закріплюються як результат здійснення владних повноважень суб´єктом надання адміністративних послуг за заявою фізичної або юридичної особи, спрямований на набуття, зміну чи припинення прав та/або обов´язків такої особи відповідно до закону [75]. Щоправда, на нашу думку, як вже зазначалось вище, акцент у визначення адміністративної послуги не повинен робитись на владній складовій такої діяльності а підкреслювати обслуговуюче призначення публічної адміністрації. У зв´язку із цим вбачається, що легальна дефініції «адміністративна послуга» потребує свого уточнення [76, с. 144; 77].
Справедливим буде вказати, що й в інших відомих варіантах законодавчого визначення цієї категорії не було однозначно правильного розуміння. Загалом якщо коротко простежити ґенезу нормативного закріплення поняття «адміністративна послуга» у вітчизняному законодавстві, то перш за все необхідно звернутись до Тимчасового порядку надання адміністративних послуг, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 17 липня 2009 р. № 737. Згідно з цим документом адміністративна послуга – це «державна послуга, яка є результатом здійснення суб´єктом повноважень щодо прийняття згідно з нормативно-правовими актами на звернення фізичної або юридичної особи адміністративного акта, спрямованого на реалізацію та захист її прав і законних інтересів, та/або на виконання особою визначених законом обов´язків (отримання дозволу (ліцензії), сертифіката, посвідчення та інших документів, реєстрація тощо)» [78]. Необхідно, однак, зауважити, що Тимчасовий порядок надання адміністративних послуг втратив чинність у зв´язку із прийняттям постанови Кабінету Міністрів України від 24 квітня 2013 р. № 309 «Про внесення змін та визнання такими, що втратили чинність, деяких постанов Кабінету Міністрів України з питань надання адміністративних послуг» [79].
На жаль, і зразки перспективної нормотворчості не можна вважати, на нашу думку, взірцем у вирішення цього питання. Так, у проекті Концепції реформування публічної адміністрації в Україні зазначено, що адміністративну послугу слід розуміти як спрямовану на забезпечення (юридичне оформлення) умов для реалізації суб´єктивних прав, виконання обов´язків фізичної або юридичної особи позитивну публічно-службову діяльність органу публічної адміністрації, яка здійснюється за заявою цієї особи [80, с. 6].
У свою чергу, у ст. 2 проекту Адміністративно- процедурного кодексу України (реєстраційний номер 2789) зазначено, що адміністративна послуга – це прийняття на підставі закону за зверненням конкретної фізичної або юридичної особи адміністративного акта, спрямованого на реалізацію та захист її прав і законних інтересів та/або на виконання особою визначених зако- ном обов´язків (отримання дозволу (ліцензії), сертифікати, посвідчення, інших документів, реєстрації тощо) [81].
Вбачається, що для найбільш об´єктивного та правильного визначення поняття «адміністративна послуга», слід приділити увагу ознакам вказаних послуг.
Так, наприклад, В.П. Тимощук виділяє такі ознаки адміністративних послуг:
– адміністративна послуга надається за заявою особи;
– надання адміністративних послуг пов´язано із забезпеченням умов для реалізації суб´єктивних прав конкретної особи;
– адміністративні послуги надаються адміністративними органами і обов´язково через реалізацію владних повноважень;
– результатом адміністративної послуги в процедурному значенні є адміністративний акт (рішення або дія адміністративного органу, яким задовольняється заява особи);
– наявність спеціального правового регулювання порядку надання таких послуг [82, с. 119].
До наведеного переліку загалом приєднується О.М. Буханевич, який, крім того, до ознак таких послуг відносить те, що громадяни повинні мати можливість користуватися результатами наданих послуг на власний розсуд [83, с. 184-185].
У свою чергу, В.Б. Авер´янов до найголовніших ознак адміністративних послуг відносить такі: надання адміністративних послуг спрямоване на реалізацію фізичними особами належних їм прав та виконання покладених на них обов´язків; споживачі послуг мають право на свій розсуд користуватися результатами наданих їм адміністративних послуг [74, с. 150; 54].
О.Г. Бондар приділяючи ґрунтовне питання адміністративним послугам серед ознак останніх наводить такі:
– ініціатива виникнення виходить від недержавного суб´єкта відносин, тобто діяльність, яка формує зміст відповідної послуги, здійснюється уповноваженим суб´єктом за ініціативою особи, яка потребує послуги;
– результатом надання послуги є набуття, зміна або припинення права або обов´язку особи. Результативність послуги є важливою її ознакою [60, с. 15]. Слушним є те, що навіть якщо результат прояву ініціативи особи є негативним, тобто їй відмовили у задоволенні звернення, все ж таки процедура прийняття, розгляду, створення умов для реалізації звернення дотримуються, що й дає підстави стверджувати, що і це також є адміністративною послугою [84, с. 209-210].
Доволі розгорнутий варіант особливостей адміністративних послуг наводить Е.Ф. Демський. На думку вченого, до таких ознак можна віднести:
– послуги надаються виключно органами владних повноважень – органами державної влади; уповноваженими на те державними підприємствами, установами, організаціями; органами місцевого самоврядування – в порядку здійснення ними завдань і функцій у межах, визначених законом;
– надання послуг пов´язане із забезпеченням створення умов для реалізації фізичними чи юридичними особами прав, свобод і законних інтересів шляхом вирішення відповідних процедурних питань;
– надання таких послуг презюмується (вбачається) за рахунок коштів державного чи місцевого бюджетів, тобто має бути безоплатним;
– компетенція органів владних повноважень щодо надання певного виду послуг визначається законодавством і відповідно до затверджених стандартів. Всі інші ознаки (надання послуг за зверненням осіб, згода сторін, оплатність, вчасність, простота процедури, зручність, відкритість, задоволеність, безпечність, зручність, ввічливість, доступність, професійність) не є ознаками чи особливістю лише адміністративних послуг, а носять характер загальних ознак, які притаманні будь-яким видам послуг – цивільно-правовим, господарським, медичним, транспортним, будівельним, адміністративним тощо [85, с. 80].
На думку Т.О. Коломоєць, до основних ознак адміністративних послуг доцільно віднести наступні: 1) надання лише за заявою фізичної або юридичної особи (ініціативна, заявна діяльність); б) зв´язок із забезпеченням умов для реалізації прав, свобод та законних інтересів конкретних осіб; в) надання лише шляхом реалізації владних повноважень суб´єктом публічної адміністрації (власних або делегованих повноважень); ґ) законодавче регулювання права на отримання особою конкретної адміністративної послуги та кореспондуючого повноваження суб´єкта публічної адміністрації на надання такої послуги; г) можливість отримання конкретної адміністративної послуги передбачено, як правило, в одному органі; д) результатом надання є адміністративний акт – дія або рішення суб´єкта публічної адміністрації, яким задоволено звернення конкретної особи. Цей акт є адресним (спрямований на особу, яка звернулася за адміністративною послугою) [7, с. 240].
Натомість, І.Б. Коліушко наводить свій варіант ознак адміністративних послуг:
– вони надаються за ініціативою (заявою) фізичних та юридичних осіб;
– необхідність і, відповідно, можливість отримання конкретної послуги безпосередньо передбачена законом;
– закон наділяє повноваженнями по наданню кожної послуги відповідний орган виконавчої влади або орган місцевого самоврядування;
– для отримання послуг фізичним та юридичним особам необхідно виконати певні вимоги, визначені законом;
– послуга має кінцеву форму індивідуального адміністративного акту, в якому вказаний його адресат («споживач такої послуги») [86, с. 105-106].
Детально вивчаючи феномен послуг у публічно- правовій сфері, Є.О. Легеза виділяє такі їх ознаки:
– безпосередня ініціатива (заява) фізичних та юридичних осіб. Послуги надаються лише за безпосередньою ініціативою (заявою) фізичних та юридичних осіб, незалежно від самої форми заяви особи (усна чи письмова) та порядку її отримання органом влади;
– імперативність правового регулювання отримання таких послуг. Надання послуги можливе лише у випадку, коли є спеціальне правове регулювання порядку надання такої послуги;
– послуги надаються визначеним законодавчим органом виконавчої влади або місцевого самоврядування. За загальним правилом, за конкретною послугою можна звернутися лише до певного (тільки одного) органу влади, визначеного законом, на відміну від інших видів звернень, які можуть бути розглянуті та вирішені більш широким колом суб´єктів.
– надання послуг здійснюється за відповідною процедурою. Для отримання послуг фізичним та юридичним особам необхідно виконати певні вимоги, визначені законом.
– результатом надання такої послуги є індивідуальний акт типової форми або адміністративним актом буде рішення органу про реєстрацію чи видачу свідоцтва [61, с. 206-207].
Отже, акумулюючи наявні в правовій науці погляди щодо ознак адміністративних послуг, а також враховуючи положення ст. 1 Закону України «Про адміністративні послуги», варто акцентувати увагу на таких ознаках згаданих послуг:
– адміністративні послуги надаються за заявою фізичної або юридичної особи;
– адміністративні послуги надаються органами та посадовими особами публічної адміністрації;
– конфігурація надання адміністративних послуг – реалізація владних повноважень;
– форма надання – спеціальний, офіційно визначений законом порядок (адміністративна процедура);
– результат адміністративної послуги – прийняття адміністративного акту, яким встановлюються, змінюються чи припиняються права та обов´язки особи;
– надання адміністративних послуг спрямоване на реалізацію фізичними або юридичними особами належних їм прав та виконання покладених на них обов´язків.
На підставі викладеного, вбачається, що під адміністративною послугою можна розглядати як форму сервісної діяльності органів та посадових осіб публічної адміністрації, яка здійснюється у визначеному законом порядку, спрямована на забезпечення умов для належної реалізації суб´єктивних прав та охоронюваних законом інтересів, виконання обов´язків особи, що здійснюється за заявою такої особи, результатом якої є прийняття адміністративного акту.
Разом з тим, адміністративну послугу можна визначити й в широкому розумінні як інститут адміністративного права, який регулює правовідносини, що виникають на підставі ініціативи приватної особи щодо реалізації її суб´єктивних прав чи виконання нею обов´язків в межах адміністративної процедури здійснення відповідних владних повноважень суб´єктом надання такої послуги, результатом якої є прийняття адміністративного акту.
Важливого значення для якості як процедури надання адміністративної послуги так і її результату, а саме задоволення потреб особи, має дотримання принципів надання послуг. Принципи є основою, своєрідним базисом здійснення певної діяльності, саме вони визначають загальну спрямованість, характер та зміст такої діяльності. Етимологія слова «принцип» походить від лат. «ргіпсіріит» – «основа», «початок» і трактується як:
1) основні, вихідні положення якої-небудь системи, теорії, ідеологічного напряму і т. ін.; основний закон якої- небудь точної науки; 2) особливість покладена в основу здійснення або створення чогось; 3) правило, покладене в основу діяльності якої-небудь організації, товариства і т. ін. [87, с. 941]; 4) внутрішнє переконання, погляд, що визначає норму поведінки; 5) основа устрою, дії будь- якого механізму, прибору [88, с. 409].
В юридичній науці увага приділяється принципам права та принципам певної діяльності. До цього часу немає єдиного, загальноприйнятного визначення поняття правових принципів, але, стосовно основних позицій погляди вчених збігаються. Зокрема, в теорії права принципи права розглядаються як об´єктивно властиві праву відправні начала, незаперечні вимоги (позитивні зобов´язання), які ставляться до учасників суспільних відносин із метою гармонічного поєднання індивідуальних, групових і громадських інтересів [89, с. 221]. Р.З. Лівшиц визначає принципи права як ідеї, норми і відносини, що охоплюють усю правову матерію і надають їй логічності, послідовності, збалансованості, звільняють її від конкретики та частин [90, с. 195]. М.М. Марченко пропонує трактувати принципи права як основні ідеї, вихідні положення процесу його формування, розвитку і функціонування; конструкції, на засадах яких встановлюються і функціонують не тільки норми, інститути або галузі, але й вся правова система [91, с. 22-23]. А.М. Колодій зазначає, що принципи права – це такі відправні ідеї існування права, які виражають найважливіші закономірності і підвалини даного типу держави і права, є однопорядковими із сутністю права і становлять його головні риси, відрізняються універсальністю, вищою імперативністю і загальною значимістю, відповідають об´єктивній необхідності побудови і зміцнення певного суспільного ряду; спрямовують і надають синхронності усьому механізму правового регулювання суспільних відносин, досконаліше інших розкривають місце права у суспільному житті і його розвитку; є критерієм законності й правомірності дій громадян і посадових осіб, адміністративного апарату і органів юстиції [92, с. 26-27]. С.С. Алексєєв та Є.А. Лукашева розуміють принципи права як сферу правосвідомості, правової ідеології і науки [93, с. 102-105; 94, с. 21-23].
У свою чергу, принципи адміністративного права, як слушно зазначають Р.С. Мельник та В.М. Бевзенко, це закономірне відображення ціннісних орієнтирів, основоположних засад організації та діяльності суб´єктів публічної адміністрації, що переважно спрямовані на забезпечення потреб реалізації та захисту прав і свобод громадян у демократичній, соціальній та правовій державі, забезпечують дотримання справедливого балансу між публічними, державними і приватними інтересами в публічно-правовій сфері, визначають правові засади взаємодії органів публічної адміністрації з фізичними, юридичними особами, колективними утвореннями у сфері реалізації функцій виконавчої влади [19, с. 74]. Принципи адміністративного права, зазначають вчені, займають щодо адміністративно-правових норм панівне становище. Вони є свого роду меганормами, на підставі яких мають розвиватись «звичайні» норми адміністративного права [18, с. 65].
В.Б. Авер´янов визначав принципи адміністративного права як засадничі (основні) ідеї, положення, вимоги, що характеризують зміст адміністративного права, відображають закономірності його розвитку і визначають напрями і механізми адміністративно-правового регулювання суспільних відносин. Принципи адміністративного права вказують на основні риси, сутнісні характеристики, зміст і призначення всієї галузі адміністративного права. Вони випливають або з окремих правових норм, або формулюються на основі групи норм даної галузі права і пов´язані з іншими принципами, що регулюють суспільну поведінку людей. Отже, існує сукупність різних принципів, котрі стають своєрідною перехідною площиною від права до норм етики і моралі в діяльності державних органів, площиною, яка з´єднує різні прояви суспільної свідомості з приписами права [95, с. 80].
У Словнику термінів з адміністративного права України принципи адміністративного права визначаються як основні ідеї, положення, вимоги, що характеризують зміст адміністративного права, відображають закономірності його розвитку і визначають напрями і способи адміністративно-правового регулювання суспільних відносин. Принципи адміністративного права являють собою певне поєднання норм, ідей та теорій, які покладаються у підґрунтя адміністративного права, вони не є застиглою категорією і розвиваються одночасно з розвитком адміністративного права [96, с. 331].
Т.О. Коломоєць вважає, що принципи адміністративного права – це основоположні наукові ідеї, об´єктивно обумовлені та стабільні, відповідно до яких сформована вся система адміністративного права, які характеризують зміст адміністративного права, відображають закономірності його розвитку і визначають напрямки адміністративно-правового регулювання суспільних відносин [7, с. 46]. На думку Ю.П. Битяка принципи адміністративного права – це вихідні, об´єктивно зумовлені основоположні засади, відповідно до яких формується й функціонує система та зміст цієї галузі права [97, с. 29].
Якщо говорити про принципи надання адміністративних послуг, то їх можна визначити як основоположні ідеї та ціннісні правові орієнтири, які визначають стандарти надання адміністративних послуг та виступають гарантіями дотримання прав і законних інтересів осіб – учасників відповідних адміністративних відносин.
Перелік принципів такої діяльності закріплений у Законі України «Про адміністративні послуги», відповідно до ст. 4 якого державна політика у сфері надання адміністративних послуг базується на принципах:
1) верховенства права, у тому числі законності та юридичної визначеності;
2) стабільності;
3) рівності перед законом;
4) відкритості та прозорості;
5) оперативності та своєчасності;
6) доступності інформації про надання адміністративних послуг;
7) захищеності персональних даних;
8) раціональної мінімізації кількості документів та процедурних дій, що вимагаються для отримання адміністративних послуг;
9) неупередженості та справедливості;
10) доступності та зручності для суб´єктів звернень [75].
При цьому, як слушно зауважує М.О. Колесников, хоча у ст. 4 Закону України «Про адміністративні послуги» й зазначаються принципи надання адміністративних послуг, але немає розподілу цих принципів на загальні та спеціальні, що призводить до незрозумілого дублювання з іншими нормативно-правовими актами. На його думку, відповідно до вищевказаного Закону серед принципів надання адміністративних послуг органами публічної адміністрації, до загальних потрібно віднести такі: законності; загальнодоступності правової інформації; оперативності та своєчасності; справедливості та неупередженості; юридичної відповідальності органів публічної адміністрації та їх посадових осіб. У свою чергу, до спеціальних принципів, вчений відносить: зведення до раціонального мінімуму кількості необхідних документів та процедурних дій, що вимагаються для надання адміністративних послуг; впровадження нових організаційних форм надання адміністративних послуг (наприклад, центрів надання адміністративних послуг, єдиних офісів, універсамів послуг тощо), забезпечення зручних умов отримання зазначених послуг для фізичних та юридичних осіб; постійного моніторингу щодо якості з надання адміністративних послуг тощо [98, с. 47-48].
Продовжуючи далі розгляд сутності адміністративних послуг, слід зазначити, що поглиблене дослідження будь- якого предмету чи явища досягається за допомогою розробки критеріїв класифікації, що має велике як теоретичне, так і практичне значення. Класифікація адміністративних послуг є не лише теоретичним відображенням їх різноманітності та різноплановості, а й практичним результатом виокремлення важливих сфер діяльності публічної адміністрації в яких відбувається об´єктивізація адміністративних послуг.
В адміністративно-правовій науці можна зустріти чимало підходів до розгляду вказаного блоку питань. Зокрема, Г.М. Писаренко виділяє три групи адміністративних послуг за такими критеріями:
1) за змістом адміністративної діяльності щодо надання адміністративних послуг: а) видача дозволів (на зайняття окремими видами підприємницької діяльності; на проведення мітингів, демонстрацій; на розміщення реклами та ін.), у тому числі акредитація, атестація, сертифікація; б) реєстрація з веденням реєстрів (реєстрація актів громадянського стану, суб´єктів підприємницької діяльності), у тому числі легалізація суб´єктів (легалізація об´єднань громадян); в) легалізація актів (консульська легалізація документів), нострифікація (визнання дипломів, виданих в інших країнах) та верифікація (встановлення достовірності сертифікатів про походження товарів з України); г) соціальні послуги – визнання певного статусу, прав особи (призначення пенсій, субсидій);
2) за рівнем встановлення повноважень щодо надання адміністративних послуг та правового регулювання процедури їх надання, зокрема: а) адміністративні послуги з централізованим регулюванням (закони, акти Президента України, Кабінету Міністрів України та центральних органів виконавчої влади); б) адміністративні послуги з локальним регулюванням (акти органів місцевого самоврядування, місцевих органів виконавчої влади); в) адміністративні послуги зі «змішаним» регулюванням (коли водночас здійснюються централізоване і локальне регулювання);
3) за предметом (характером) питань, за розв´язанням яких звертаються особи до адміністративних органів: а) підприємницькі (або господарські); б) соціальні; в) земельні; г) будівельно-комунальні; д) житлові та ін. [59, с. 9].
Майже аналогічну класифікацію, але з окресленням додаткових критеріїв, наводить О.В. Кузьменко, яка вказує, що провести градацію адміністративних послуг можна ще й за такими критеріями як форми їх реалізації, зокрема: а) послуги, пов´язані з реальним здійсненням конституційних прав і свобод громадян (медичні послуги, послуги у сфері культури, соціального захисту, освіти та ін.); б) власне адміністративні послуги, пов´язані з юридичним оформленням умов, необхідних для реалізації прав і свобод громадян (видача свідоцтв, ліцензій); та за критрієм платності – на платні й безоплатні [99, с. 434].
У свою чергу, І.Б. Коліушко виділяє такі групи адміністративних послуг за їх безпосереднім предметом:
– видача дозволів, у тому числі акредитація, атестація, сертифікація;
– реєстрація з веденням реєстрів, у тому числі легалізація суб´єктів;
– легалізація актів (консульська легалізація документів), нострифікація (визнання дипломів, виданих в інших країнах) та верифікація (встановлення достовірності сертифікатів про походження товарів з України);
– соціальні послуги – визнання певного статусу, прав особи (наприклад, призначення пенсій, субсидій) [86, с. 107].
У цілому вказану класифікацію підтримують В.К. Колпаков [100, с. 37] та В.П. Тимощук [101, с. 32].
В.В. Гордєєв та В.Б. Градовий виокремлюють такі класифікаційні критерії: 1) зміст адміністративної діяльності щодо надання адміністративних послуг; 2) за рівнем установлення повноважень щодо надання адміністративних послуг та правового регулювання процедури їх надання; 3) платність [102, с. 67-68].
Натомість О.Г. Стрельченко формує власну систематику адміністративних послуг, спираючись на чинне законодавство України та виділяє такі групи послуг:
– видача ліцензій, дозволів та інших документів дозвільного характеру, сертифікатів, свідоцтв, атестатів, посвідчень;
– реєстрація (фактів, суб´єктів, прав, об´єктів, у тому числі легалізація суб´єктів і актів (документів), ностри- фікація та верифікація);
– інші види діяльності незалежно від назви, у результаті провадження яких заінтересованим фізичним та юридичним особам, а також об´єктам, що перебувають у власності, володінні чи користуванні таких осіб, надається або підтверджується певний юридичний статус та/або факт [103, с. 48].
В.Т. Александров і В.О. Гусєв пропонують більш поширені переліки послуг, які надаються органами державної влади:
– послуги з державної реєстрації різних видів діяльності;
– послуги з ліцензування окремих видів діяльності;
– послуги з експертизи різних сфер діяльності;
– послуги з сертифікації суб´єктів, які здійснюють певну діяльність;
– консалтингові послуги з різноманітних питань;
– довідково-інформаційні послуги, які надаються органами державної влади за запитами населення;
– послуги з надання різного роду дозволів, узгоджень тощо;
– послуги з організації тендерів та конкурсних процедур;
– послуги з підвищення кваліфікації, підготовки та перепідготовки персоналу органів державної влади [104, с. 212].
Спираючись на розроблені у доктрині адміністративного права критерії класифікації адміністративних послуг запропонуємо власну систематику вказаних послуг:
1) за суб´єктом звернення: а) адміністративна послуга за заявою фізичної особа; адміністративна послуга за заявою юридичної особи; в) адміністративна послуга за заявою громадського об´єднання, що не має статусу юридичної особи;
2) за суб´єктом надання адміністративних послуг: а) орган виконавчої влади; б) інший державний орган; в) орган влади Автономної Республіки Крим, орган місцевого самоврядування, їх посадові особи, уповноважені відповідно до закону надавати адміністративні послуги;
3) за формою звернення до суб´єкта надання адміністративних послуг: а) адміністративні послуги, що надаються за письмовою заявою (при цьому письмова заява може бути подана суб´єкту надання адміністративної послуги особисто, надіслана поштою або у випадках, передбачених законом, за допомогою засобів телекомунікаційного зв´язку); б) адміністративні послуги, що надаються за усним зверненням;
4) За способом надання адміністративних послуг:
а) контакті, які у свою чергу поділяються на ті, що надаються безпосередньо та ті, що надаються через центри надання адміністративних послуг; б) безконтактні (ті, що надаються через Єдиний державний портал адміністративних послуг або інтегровані інформаційні системи);
5) За критерієм платності: а) платні адміністративні послуги; б) безоплатні адміністративні послуги;
6) За безпосереднім предметом послуг: а) видача дозволів, у тому числі акредитація, атестація, сертифікація;
б) реєстрація з веденням реєстрів, у тому числі легалізація суб´єктів; в) легалізація актів (консульська легалізація документів), нострифікація (визнання дипломів, виданих в інших країнах) та верифікація (встановлення достовірності сертифікатів про походження товарів з України); г) визнання певного статусу, прав особи (наприклад, призначення пенсій, субсидій тощо);
7) За сферою надання послуг: а) господарські; б) соціальні; в) земельні; г) будівельні; д) житлові; ж) сільськогосподарські; з) екологічні та інші [105, с. 135-136].