Ще на початку ХХ ст. В.Б. Авер´янов підкреслював, що розвиток адміністративного права в Україні неможливий без законодавчого врегулювання процедурного аспекту відносин органів виконавчої влади та органів місцевого самоврядування з громадянами. Це зумовлено як необхідністю захисту прав приватних (як фізичних, так і юридичних) осіб у відносинах з органами публічної адміністрації, так і власне потребами підвищення ефективності діяльності останніх. Один із фундаторів сучасної концепції вітчизняної науки адміністративного права зазначав, що в західних демократіях розвиток законодавства про адміністративну процедуру призвів до такого становища, коли загалом адміністративне право в цих країнах регулює здебільшого діяльність публічної адміністрації [1, с. 195]. Власне, на нашу думку, саме такий вектор формування вітчизняного законодавства й має бути сформований наукою адміністративного права.
У цьому аспекті варто констатувати, що сказати про те, що проблематика адміністративних процедур, їх класифікація та співвідношення із суміжними правовими поняттями завжди цікавила вчених-адміністративістів, значить не сказати нічого. Наукова дискусія з приводу вказаних питань поділила вчених-правознавців на окремі групи науковців залежно від різноманітних підходів до визначення сутності адміністративних процедур та їх місця в системі адміністративного права (або адміністративного процесу). У зв´язку із цим надзвичайно важливим в контексті предмету нашого дослідження є ґрунтовний аналіз різноманітних думок, ідей та міркувань вчених-адміністративістів щодо загальнотеоретичних питань адміністративної процедури. При цьому такий аналіз буде здійснюватись відповідно до сформованих вченими-адміністративістами, так би мовити, течій розуміння адміністративних процедур та їх співвідношення із суміжними правовими поняттями.
Відповідно до першої групи науковців слід віднести тих вчених-адміністративістів, які або ж прямо називали адміністративну процедуру інститутом адміністративного процесу або ж розглядали її в його межах, як його (адміністративного процесу) складову.
Зокрема, Н.В. Галіцина вважає адміністративний процес та адміністративну процедуру різнопорядковими процесуальними поняття, які співвідносяться як ціле та частина [2, с. 32]. Вчена детально розглядає співвідношення обох категорій, зазначаючи, що етимологія будь- якого поняття нерозривно пов´язана з історичним генезисом науки, якої він стосується, не є винятком із зазначеного правила й поняття «адміністративна процедура» та «адміністративний процес». На думку Н.В. Галіциної, еволюціонування термінів «процес» та «процедура» відбувалося в контексті розвитку науки адміністративного права, яка має давню історію її застосування, але процес формування предмета регулювання в сучасному розумінні, який охоплює поняття, що досліджуються, відбувався в рамках камералістики (науки про фінанси, господарську діяльність), в подальшому – поліцейського права [3, с. 168].
У результаті проведеного дослідження, вчена окреслює такі ознаки адміністративних процедур:
- Адміністративні процедури застосовуються в публічній сфері. Саме за допомогою адміністративних процедур управлінській діяльності публічної адміністрації надається правова форма, що забезпечує чітке функціонування суб´єктів управління. Адміністративними процедурами можуть бути врегульовані як «внутрішні», організаційні прояви повноважень органів публічної влади, так і «зовнішні» прояви повноважень таких органів, тобто прийняття рішень відносно індивідуальних справ, що має значення для приватних осіб у зв´язку з реалізацією їхніх прав і законних інтересів.
- Адміністративні процедури регулюють порядок здійснення правозастосувальної діяльності. Застосування права – це владна-організуюча діяльність компетентних органів і осіб, що забезпечують у конкретних життєвих випадках реалізацію юридичних норм. Застосування права необхідне у випадку, коли закон повинен діяти з урахуванням тих або інших конкретних обставин, що вимагають встановлення та контролю. Застосування права – важлива сторона діяльності органів державної влади по виконанню законів і інших правових актів, у процесі якої видаються інші акти, що мають головним чином організаційний характер.
- Адміністративні процедури охоплюють управлінську діяльність позитивної спрямованості, тобто діяльність, спрямовану на створення умов для ефективної реалізації прав і законних інтересів громадян і організацій. Саме «позитивна» сторона адміністративної діяльності повинна одержати нормативне закріплення через адміністративні процедури. У рамках адміністративних процедур не вирішуються суперечки і не розглядаються скарги приватних осіб на дії і рішення органів публічної адміністрації. Адміністративні процедури не мають своїм результатом застосування примусових заходів.
- Адміністративні процедури встановлюють визначений порядок здійснення тих або інших дій. Завдання адміністративних процедур – упорядкувати діяльність уповноважених органів влади і всіх зацікавлених осіб. При цьому таке упорядкування має своєю кінцевою метою підвищення ефективності і якості роботи державних органів, забезпечення належного виконання публічною адміністрацією своїх задач і функцій. Таким чином, процедурні норми повинні складати основу діяльності органів публічної влади.
- Для адміністративних процедур характерний особливий суб´єктний склад. Однією із сторін в адміністративній процедурі завжди виступає державний орган або посадова особа, наділені державно-владними повноваженнями.
- Адміністративні процедури закріплюються адміністративно-процесуальними нормами, які, в свою чергу, регулюють застосування матеріальних норм адміністративного та інших галузей права (фінансового, господарського, трудового та ін.) і при цьому регламентують діяльність уповноважених органів і посадових осіб.
Підбиваючи підсумок Н.В. Галіцина зазначає, що під категорією адміністративної процедури слід розуміти встановлені законодавством правила, порядок і умови (зразок) вчинення процесуальних дій щодо розгляду, розв´язання і вирішення конкретної адміністративної справи в сфері публічного управління [3, с. 173-174].
Приблизно в такій же тональності висловлюється й Ю.М. Фролов, який вказує, що поняття «адміністративна процедура» посідає цілком обґрунтоване самостійне місце в адміністративно-процесуальній діяльності і його не слід ототожнювати з категорією «адміністративний процес». Процедура виступає початковою формою урегу- льованості в діяльності відповідних органів, що, за наявності об´єктивної необхідності, може перетворитися на більш впорядковану форму, яка має назву «процес». Отже, можна зробити висновок, що адміністративна процедура і адміністративний процес є пов´язаними, близькими, але самостійними правовими поняттями, що співвідносяться як частина та ціле [4, с. 694].
О.В. Кузьменко відзначає, що, на відміну від процесу, процедура не є явищем, наділеним часовою динамікою: у процедурі відсутня головна детермінанта процесу – подовженість у часовому вимірі, тобто процес наділяється такими ознаками, як динаміка, безперервний рух, що виражається в послідовних переходах від одного до іншого стану, а процедура визначається як дискретність такого руху. Таким чином, процес постає перед нами як «діяльність суб´єктів права із здійснення правової регламентації суспільних відносин та реалізації права», а процедура – як «формалізований бік такої діяльності» [5, с. 167]. Дещо пізніше О.В. Кузьменко в «Курсі адміністративного процесу» наголошувала на складній структурі відповідного виду юридичного процесу і можливості його розгляду як по вертикалі, так і по горизонталі. Щодо останнього (розгляд по горизонталі) вчена пропонує розглядати його як сукупність проваджень; як «системні утворення, комплекси взаємозалежних і взаємообумов- лених процесуальних дій». В системі адміністративного процесу, на її думку, доцільно акцентувати увагу на адміністративно-процедурних, адміністративно-деліктних та адміністративно-судочинських видах проваджень [6, с. 40].
Підтримує вказану точку зору й Т.О. Коломоєць. Вчена- адміністративіст при цьому уточнює, що процедура – це розташовані на часовому відтинку віхи, від яких і до яких здійснюється розвиток явища, його прогрес або регрес. Тому під юридичною процедурою розуміється регламентований юридичними нормами порядок здійснення нормативно-правового регулювання суспільних відносин (правотворчості) та право-реалізації. Адміністративна процедура становить встановлений адміністративно- процесуальними нормами порядок діяльності уповноважених суб´єктів щодо розгляду і вирішення індивідуаль- но-визначених справ [7, с. 220].
У свою чергу, О.С. Лагода стверджує, що адміністративно-процесуальна діяльність складається з адміністративно-процедурної та адміністративно-юрисдикційної. Адміністративну процедуру при цьому вчений визначає як встановлений законом порядок розгляду та вирішення індивідуальних справ органами виконавчої влади та місцевого самоврядування, який закінчується прийняттям адміністративного акта або укладанням адміністративного договору [8, с. 9]. Слід зазначити, що скоріше за все О.С. Лагода побудував свої доводи на позиціях І.П. Голосніченка, який ще на початку ХХ ст. пропонував розрізняти дві частини адміністративного процесу – адміністративно-процедурну (прийняття адміністративних актів) та адміністративно-юрисдикційну (розгляд справ про адміністративні правопорушення, адміністративне оскарження та адміністративне судочинство) [9, с. 26-28.].
В.Б. Авер´янов пропонував у структурі адміністративного права виокремлювати три самостійні процесуальні інститути, а саме: а) інститут «внутрішньоорганізацій- них» адміністративних проваджень – регулює різноманітні процедури і провадження або оперативно- розпорядчого, або службового, або правотворчого характеру; б) інститут так званих «сервісних» проваджень – регулює правореалізаційні і правозахисні провадження, які охоплюють процедуру розгляду заяв, скарг та інших звернень приватних осіб, в тому числі з питань надання їм різноманітних адміністративних послуг; в) інститут «юрисдикційних» адміністративних проваджень [10, с. 587].
Дещо іншу точку зору має С.Г. Стеценко. На думку вченого адміністративний процес – це врегульована нормами адміністративно-процесуального права діяльність органів публічної адміністрації та деяких інших владних суб´єктів, спрямована на розгляд та вирішення адміністративних справ [11, с. 43]. У цьому контексті С.Г.Стеценко пропонує наступну структуру адміністративного процесу з трьома складовими: 1) адміністративно-судовий процес, у межах якого здійснюється розгляд публічно-правових спорів в адміністративних судах; 2) адміністративно- управлінський процес, у межах якого здійснюється виконавчо-розпорядча діяльність органів публічної адміністрації (сукупності адміністративних процедур); 3) адмініс- тративно-юрисдикційний процес, у межах якого здійснюється розгляд справ про адміністративні правопорушення та застосування заходів адміністративного примусу [11, с. 44]. Аналогічну точку зору висловлювали також Т.О. Коломоєць та Р.І. Шевейко [12, с. 24-25; 13].
Слід відзначити, що очевидно підхід вказаних шановних вчених-адміністративістів до цього питання був сформований у першу чергу під впливом їх бачення адміністративного процесу у так званому широкому його вимірі. В контексті цього варто навести думку В.К. Кол- пакова, який свого часу підкреслював, «що саме широке розуміння адміністративного процесу відповідає сучасним нормам розвитку правової науки і втіленим у Концепції адміністративної реформи принципам трансформації державного управління в дієвий інструмент реалізації громадянами своїх прав і свобод, інструмент захисту людини від неправомірних дій і адміністративних актів з боку органів управління і їхніх службовців» [14, с. 363]. Прибічники вказаного підходу окреслюють такі ознаки адміністративного процесу:
– адміністративний процес пов´язаний із державним управлінням, його правовими формами;
– зв´язок з матеріальними нормами адміністративного права;
– це діяльність, в результаті якої виникають суспільні відносини, врегульовані нормами адміністративно- процесуального права [15, с. 236].
Слід відмітити, що у вище наведених підходах існує низка суперечностей, які не дають підстави однозначно схвально оцінити запропоновані варіанти вирішення наукової дискусії щодо співвідношення категорій «адміністративний процес» та «адміністративна процедура». У першу чергу, на нашу думку, помилковість такого співвідношення обумовлена сприйняттям «широкого» розуміння адміністративного процесу як аксіоми, що безумовно накладає відбиток і на уявлення про зміст адміністративної процедури. У цій дискусії надзвичайно влучними є тези В.П. Тимощука, який критично (при цьому досить конструктивно) ставиться до адміністративного процесу як всеохоплюючого явища, що виступає інструментом реалізації норм відповідних матеріальних галузей права. Зокрема, окрім інших аргументів на користь своїх «наукових вподобань» у цьому науковому спорі В.П. Тимощук цілком логічно стверджує, що таких ознак як цілісність та загальна спрямованість в адміністративному процесі у його широкому розумінні немає. Адже відомо, що діяльність адміністративних органів, зокрема, щодо прийняття адміністративних актів, та судове вирішення адміністративних спорів мають відмінні мету, завдання, принципи, склад та статус учасників тощо. Наприклад, одним з принципів судочинства, в тому числі адміністративного, вважається принцип змагальності, проте при вирішенні адміністративним органом індивідуальної справи про дію цього принципу не може йтися. Адміністративний орган при підготовці адміністративного акта виступає «лідером» провадження, а при розгляді справи судом – рівною стороною у спорі і т.д. Очевидною є також різна роль даних суб´єктів у двох видах відносин. В першому випадку адміністративний орган і приватна особа (особи), як правило, спільно спрямовують свої зусилля на вирішення справи. А при розгляді спору в адміністративному суді приватна особа і адміністративний орган є сторонами з різними інтересами [16, с. 54-55]. Рішуче не погоджується з «широким трактуванням» адміністративного процесу й Р.С. Мельник. Він зазначає, що в обґрунтування так званої «широкої» концепції адміністративного процесу її авторами покладено виключно висновки (наукові концепції), сформульовані або за радянських часів, або представниками «неорадянської» школи адміністративного права [17, с. 289]. Від себе додамо, що ми схильні до думки, яка є переважною для більшості новітніх навчальних джерел [наприклад: 18; 19; 20; 21 та інші], що адміністративний процес асоціюється виключно з судовим порядком вирішення публічно-правових спорів. Натомість В.Б. Авер´янов кардинально вирізняв адміністративний процес від цивільного та кримінального, зазначаючи, що не можна розглядати за аналогією відповідні різновиди процесів, оскільки, на відміну від цивільного та кримінального, адміністративний процес – це не тільки деліктні відносини, окрім того, процесуальна форма є необхідною умовою належного функціонування будь-яких адміністративних правовідносин, тоді як у сферах цивільно- та кримінально-правового регулювання процесуальна форма властива лише певним групам відносин – в суворо визначених межах, відповідно, цивільного і кримінального процесів (судочинства) [10, с. 587].
Інші ж вчені-юристи наполягають на тому, що процес та процедура терміни рівнозначні, що також не можна визнати виправданим. Наприклад, Ю.І. Мельников вказував, що, оскільки «процес» і «процедура» за своєю сутністю обидва поняття юридичні, які визначають порядок діяльності із застосування норм матеріального права, тоді «процес» практично рівнозначний «процедурі», яка не є якісно іншим явищем. Важливе не ізольоване поняття процесу та процедури, а той зміст, який у кожному окремому випадку вкладається в ці поняття. Саме порядок діяльності із застосування норм матеріального права і є тією обставиною, яка споріднює поняття «юридичний процес» та «юридична процедура». Тому будь-яка процедура здійснення юридично значущих дій повинна бути визнана юридичним процесом перш за все на тій підставі, що вона є юридичною формою опосередкування суспільних відносин з реалізації матеріальних прав та відносин [22, с. 13-15]. Подібну точку зору висловлював й М.С. Строгович [23, с. 29], а В.М. Горшеньов наголошував, що процедурно-процесуальні форми та норми, які регламентують їх у галузі позитивної (а не правоохоронної) діяльності органів держави, мають не менш важливе значення, ніж у галузі юрисдикційній [24, с. 209].
Разом з тим слід констатувати, що останнім часом домінуючою стає думка про те, що адміністративна процедура знаходиться поза межами адміністративного процесу та виступає зовнішньою формою діяльності публічної адміністрації. У першу чергу, слід зупинити увагу на твердженнях Р.С. Алімова який хоча й асоціює адміністративну процедуру з «управлінською діяльністю» і вважає, що у юридичному розумінні процедурами в адміністративному праві в Україні є зовнішні форми встановлення і вираження загальнообов´язкових правил поведінки, які регулюють суспільні відносини, що виникають у сфері державного управління [25, с. 150], але наводить дещо суперечливу тезу про співвідношення процедури та процесу. Зокрема, ним стверджується, що не кожна врегульована правом процедура здійснення юридичних дій може бути визнана процесом у тому спеціально- юридичному сенсі, який історично склався та прийнятий законодавством на практиці, в науці. Об´єднання усіх юридичних процедур під загальною назвою «процес» приводить до вихолощування цього багатого та змістовного поняття. Необхідно розмежовувати поняття «юридичний процес» і «юридична процедура» тому, що юридичний процес – це правова форма діяльності органів держави по здійсненню правоохоронної функції. «Юридична процедура», у баченні Р.С. Алімова, – більш ширше поняття, яке включає поняття «юридичний процес». …
юридична процедура – це закріплений у законі порядок діяльності суб´єктів права по встановленню юридичних фактів і реалізації правовідносин [26, с. 13]. По-перше, зводити юридичний процес винятково до правоохоронної діяльності досить некоректно, оскільки як нами вже зазначалось вище юридичний процес, як правило стосується судового порядку вирішення спорів та розгляду справ на чому наголошують у своїх роботах В.П. Тимощук, Р.С. Мельник, В.М. Бевзенко, А.Т. Комзюк, інші вчені і про що вже зазначалось вище за текстом. По-друге, процедура не може бути більш широкою категорію за процес (рівно як і навпаки) оскільки ці явища абсолютно паралельні і означають різні види юрисдикційної діяльності (термін «юрисдикційна діяльність» вжито не у значенні прихильників так званої юрисдикційної концепції адміністративного процесу) [27, с. 25].
Дещо схожу точку зору, хоча глибшу за змістом наводить О.І. Миколенко. Вчений-адміністративіст вважає, що адміністративний процес є різновидом адміністративної процедури. Такого висновку він дійшов на підставі запропонованих ним визначень поняття останнього – як урегульованої адміністративно-процедурними нормами послідовності дій суб´єктів нормотворчої і правозастосо- вчої діяльності, структурованих відповідними процедурними відносинами щодо прийняття нормативно- правових актів управління та вирішення адміністративних справ, а адміністративного процесу – як урегульованої адміністративно-процесуальними нормами послідовності дій суб´єктів правозастосовчої діяльності, спрямованих на вирішення адміністративної справи та структу- рованих відповідними процесуальними відносинами [28, с. 20].
З іншого боку, О.І. Миколенко наводить дещо суперечливий (вище наведеним його думкам) висновок про те, що адміністративний процес не повинен обмежуватись тільки сферами діяльності адміністративних судів щодо розгляду публічних спорів в порядку, передбаченому КАС України, та діяльності органів адміністративної юрисдикції щодо розгляду справ про адміністративні правопорушення в порядку, передбаченому КУпАП, як це є сьогодні. Адміністративно-процесуального забезпечення, вважає вчений, потребують дисциплінарні провадження з адміністративних справ, що передбачені дисциплінарними статутами та спеціальними положеннями про дисципліну; виконавче провадження та контрольна діяльність адміністративних органів відносно приватних осіб [28, с. 18], при цьому, адміністративне процедурне право вчений-адміністративіст називає підгалуззю адміністративного права, оскільки воно складається з правових інститутів, які регламентують порядок здійснення адміністративних процедур [28, с. 13]. З приводу зазначених тверджень О.І. Миколенка влучно висловився П.С. Лютіков, на думку якого, вказаний підхід певним чином заплутує розуміння як адміністративного процесу, так і адміністративної процедури, оскільки, виходить так, що адміністративне судочинство за таких обставин варто вважати частиною адміністративно-процедурного права, незважаючи навіть на те, що вказана група норм не просто має власний кодифікований акт, але й регулює сукупність предметно пов´язаних між собою інститутів, які утворюють якщо не самостійну процесуальну галузь права, то, як мінімум, – підгалузь адміністративного права [29, с. 46-47].
До речи, сам П.С. Лютіков намагається уникнути дискусії з приводу співвідношення двох категорій, що наразі є предметом дослідження, зазначаючи, що вказані категорії є, так би мовити, паралельно існуючими явищами, регулюючі механізми яких мають різні завдання та призначення). При цьому, вчений пропонує власний варіант окреслення предмету адміністративного права та комплексу суспільних відносин, що підпадають під регулюючий вплив норм адміністративного права. Зокрема, ним вбачається, що найбільшу частку у цій сфері займають. Умовно вказану сукупність адміністративно-правових норм, які регулюють відносини, що виникають під час діяльності публічної адміністрації, в тому числі: під час процедур надання її органами адміністративних послуг та укладання адміністративних договорів, реалізації прав людини, громадянина та юридичних осіб в публічній сфері, оскарження дій та бездіяльності органів публічної адміністрації та її посадових осіб в адміністративному порядку, відносини, що виникають у сфері публічної служби тощо, П.С. Лютіков називає правом публічної адміністрації або правом процедурним. На його переконання, в даному випадку відбувається поєднання норм процедурних та матеріальних, оскільки діяльність публічної адміністрації нерозривно пов´язана із адміністративними процедурами, які фактично є сукупністю послідовно здійснюваних органом публічної адміністрації процедурних дій з розгляду та вирішення адміністративної справи. Іншими словами, матеріальні норми визначають правовий статус органу або посадової особи, а процедурні – механізми реалізації їх повноважень та компетенції [30, с. 84].
В.М. Бевзенко також висловлюється про беззаперечну відмежованість адміністративної процедури від адміністративного процесу. При цьому його підхід є досить цікавим. Так, розмірковуючи про систему адміністративного права, він зазначає, що серед галузей права адміністративно-правового циклу й адміністративно- процесуального змісту можна виділити такі як: адміністративне (матеріальне право) та адміністративне процесуальне право (останнє вчений асоціює виключно із судовим порядком захисту суб´єктивних прав, свобод, законних інтересів у публічній сфері). При цьому адміністративне (матеріальне право) В.М. Бевзенко визначає як галузь права, призначення якої має полягати у врегулюванні здійснення, сприяння здійсненню фізичними і юридичними особами у публічних правовідносинах з публічною адміністрацією їх прав, законних інтересів у різних сферах суспільно-державного життя. При цьому, на думку В.М. Бевзенка, адміністративна процедура – це, насамперед, інститут адміністративного (матеріального) права, загальний зміст та призначення якого описується в загальній частині цієї галузі права [31, с. 58], вона описує поведінку фізичних (юридичних) осіб, публічної адміністрації у безспірних правовідносинах адміністративно-правового (публічного) змісту щодо здійснення (сприяння здійсненню) цими особами прав, свобод, законних інтересів або ж щодо виконання публічною адміністрацією обов´язків [31, с. 60].
Спираючись на німецьке законодавство говорить про логічність виокремлення адміністративно-процедурних (визначають порядок функціонування публічної адміністрації) та адміністративно-процесуальних (визначають порядок функціонування адміністративних судів) норм й А.М. Школик [32, с. 189-190]. Разом з тим, А.М. Школик схвально ставиться до запропонованого у проекті Адміністративно-процедурного кодексу співвідношення понять «адміністративна процедура» (визначений законодавством порядок адміністративного провадження) та «адміністративне провадження» (сукупність послідовно вчинюваних адміністративним органом процедурних дій і прийнятих процедурних рішень з розгляду та вирішення адміністративної справи), оскільки на його думку це є виправданим в ситуації, що склалася у вітчизняній науці адміністративного права та адміністративному законодавстві України [32, с. 190]. На нашу ж думку, аналіз наявного перспективного кодифікованого адміністративно-процедурного акту, на жаль, не дозволяє позитивно оцінити напрацювання у цьому аспекті. По-перше, тому що запропонована розробниками дефініція «адміністративна процедура» є надто узагальненим визначенням, і таким, що лише окреслює окремі ознаки такої процедури. По-друге, дефініція «адміністративне провадження», у розумінні нормотворців, власне, більше відповідає усталеному в адміністративно-правовій науці визначенню «адміністративна процедура» і таким чином лише заплутує правозастосовника, не даючи чіткої відповіді на питання щодо співвідношення цих двох категорій. По- третє, погодитись із тим, що провадження є більш широкою категорією ніж процедура не можна, оскільки провадження є безпосереднім та конкретним розглядом й вирішенням окремої адміністративної справи, а процедура – є порядком здійснення такого розгляду та вирішення (провадження). Тому співвідносити ці явища як частина і ціле некоректно.
Натомість Р.С. Мельник, дискутуючи щодо терміну яким можна було б визначити діяльність суб´єктів публічної адміністрації щодо застосування матеріальних норм права та критикуючи тих вчених які називають її просто управлінським або ж управлінським адміністративним процесом (зокрема Ю.М. Старілова [33, с. 37] та В. Г. Перепелюка [34, с. 13] відповідно), зазначений напрямок функціонування суб´єктів публічної адміністрації, із посиланням на роботи В.П. Тимощука називає адміністративно-процедурною діяльністю, формами існування якої є адміністративні процедури, під якими слід розуміти встановлений законодавством порядок розгляду та вирішення адміністративних справ суб´єктами публічної адміністрації [35, с. 24; 21, с. 210-211].
Сам же В.П. Тимощук зазначає, що під адміністративною процедурою розуміється установлений законом (офіційно) порядок розгляду та вирішення адміністративними органами індивідуальних справ, спрямований на прийняття адміністративного акта або укладення адміністративного договору. При цьому, адміністративна процедура та адміністративний процес є самостійними гарантіями захисту прав та законних інтересів приватних осіб, а також різними складовими частинами адміністративного права [16, с. 58].
Схожу дефініцію «адміністративна процедура» наводить й В.В. Галунько, який щоправда уточнює, що адміністративні процедури – це встановлений законодавством порядок розгляду і розв´язання органами публічної адміністрації індивідуальних адміністративних справ з метою забезпечення прав, свобод та законних інтересів фізичних і юридичних осіб, нормального функціонування громадянського суспільства та держави [36]. У цілому підтримуючи запропонований В.В. Галуньком підхід, все ж таки видається некоректним використанням під час визначення такої правової категорії як «адміністративна процедура» оцінних понять по типу «нормальне функціонування громадянського суспільства та держави», оскільки постає логічне питання щодо окреслення критеріїв нормального/ненормального функціонування.
В.І. Наумов вважає, що адміністративна процедура є сукупністю дій, які послідовно вчиняються адміністративним органом з розгляду та вирішення адміністративної справи, що завершується прийняттям і, в установлених законом випадках, виконанням прийнятого адміністративного акта. При цьому, вчений уточнює, що це поняття має виключати відносини, що виникають у ході кримінального провадження, оперативно-розшукової діяльності, виконавчого провадження (крім виконання адміністративних актів), вчинення нотаріальних дій та виконання покарання [37, с. 114].
У баченні М.В. Джафарової адміністративна процедура – це офіційно встановлений порядок прийняття та виконання суб´єктами відповідних адміністративно-правових відносин управлінського рішення (акта) та порядок вчинення адміністративних й організаційних дій (заходів) з метою реалізації й забезпечення прав, свобод, законних інтересів громадян. На думку М.В. Джафарової, таке визначення дає можливість розмежувати індивідуальні адміністративні акти, що опосередковують відносини органів виконавчої влади з фізичними і юридичними особами, які регулюються адміністративно- процесуальними нормами, та інші управлінські акти, що регламентуються матеріальними нормами [38, с. 11]. Ще один представник харківської наукової школи адміністративного права О.Г. Юшкевич також визначає адміністративну процедуру як сукупність послідовно здійснюваних дій за участю публічної адміністрації та фізичних і юридичних осіб щодо розгляду та вирішення адміністративної справи у визначені процедурними нормами строки [39, с. 63]. При цьому, на нашу думку, вчена дещо помиляється уточнюючи, що метою адміністративної процедури є прийняття адміністративного акту[39, с. 63].
На наше ж бачення, адміністративний акт є не метою, а результатом адміністративної процедури, так би мовити його документальною формою.
С.В. Пєтков хоча й не приділяє окремої уваги питанням адміністративних процедур в межах навчального посібника «Теорія адміністративного права» проте відмежовує їх від адміністративного процесу, і навіть більше – діяльність щодо притягнення осіб до адміністративної відповідальності називає адміністративними процедурами [40, с. 176, 194-196], що варто також підтримати.
У цілому ж можна зазначити, що незважаючи на заплутаність вище наведених окремих думок вчених-юристів, прихильники обох концепцій, як правило, сходяться на тому, що адміністративна процедура безпосередньо пов´язана з діяльністю публічної адміністрації та є встановленим алгоритмом функціонування суб´єктів владних повноважень (органів державної влади, місцевого самоврядування, їх посадових та службових осіб тощо).
На нашу думку, сучасний розвиток вітчизняного адміністративного законодавства та практики його застосування свідчить про те, що на даний час адміністративна процедура як самостійна складова адміністративного права поки що остаточно не сформувалась, хоча контури її все яскравіше та, на жаль, занадто плюралістично описуються представниками адміністративно-правової науки на шпальтах наукових, публіцистичних та навчальних видань. У цьому сенсі надзвичайно влучними є слова Р.С. Мельника, який підкреслює, що не дивлячись на принципове значення адміністративних процедур як для приватних осіб так і публічної адміністрації, а також у цілому для вітчизняного адміністративного права, цей елемент його системи все ще залишається недостатньо вивченим з наукової, а також неналежно унормованим з практичної точки зору. Щодо першого аспекту зауважимо, що нині у вітчизняній науці адміністративного права залишаються дискусійними питання про сутність терміна «адміністративна процедура», про його співвідношення з поняттям «адміністративний процес», а також про правову природу норм, які регламентують процедурну складову діяльності публічної адміністрації. У результаті спільної дії названих проблем інститут адміністративної процедури не може зайняти належного йому місця у системі Загального адміністративного права. Що ж до нормативного регулювання інституту адміністративної процедури, то зволікання, які мають місце у цій сфері, на наш погляд, перебувають у прямій залежності від глибини наукового пізнання цього правового явища [21, с. 209].
Підбиваючи підсумок розгляду підходів до визначення змісту адміністративної процедури, її співвідношення із суміжними правовими поняттями, запропонуємо власний варіант визначення «адміністративна процедура» та окреслимо її ознаки.
Зокрема, вбачається, що під адміністративною процедурою розуміється встановлена законом сукупність послідовно здійснюваних суб´єктом публічної адміністрації процедурних дій з розгляду та вирішення адміністративної справи, результатом якої є прийняття адміністративного акту, який встановлює, змінює чи припиняє права та обов´язки суб´єктів адміністративно-правових відносин.
У свою чергу, ознаками такої процедури є:
– сфера об´єктивізації – діяльність публічної адміністрації (офіційний характер);
– правова детальна регламентація,
– специфічний суб´єктний склад,
– цілеспрямованість,
– результатом є прийняття адміністративного акту, який встановлює, змінює чи припиняє права та обов´язки суб´єктів адміністративно-правових відносин.
Не менш важливим аспектом дослідження є й питання класифікації адміністративних процедур, оскільки така класифікація має значення для систематизації адміністративно-процедурних відносин, групування адміністративних процедур з метою спрощення та спеціалізації регулювання вказаних відносин. Як вказує О.І. Миколенко, класифікація адміністративних процедур є важким завданням як з теоретичної, так і з практичної точки зору, адже багаточисельність та різноманітність таких процедур вражає [41, с. 262]. У такому ж ключі висловлюється й О. Юлдашев, який, характеризуючи проблеми реформування адміністративного права, зазначає, що систематизація, класифікація та упорядження адміністративних процедур є чи не найважливішим завданням адміністративного права, бо таких процедур тисячі [42, с. 30]. Дійсно, сучасна адміністративно- правова наука пропонує безліч критеріїв класифікації адміністративних процедур.
Так, наприклад, Н.В. Галіцина пропонує доволі розгорнуту систему критеріїв, яка в цілому побудована на узагальненому аналізі адміністративно-правової наукової літератури: 1) за функціональним призначенням (залежно від виду (спрямованості) діяльності публічної адміністрації): «зовнішньоапаратні» та «зовнішньоспрямовані» адміністративні процедури; 2) за наявністю чи відсутністю спору у відносинах між адміністративним органом та приватною особою: юрисдикційні та неюрисдикційні;
3) за суб´єктами ініціативи: «заявні» та «втручальні» процедури; 4) за ступенем обмеження прав приватних осіб: дозвільні та повідомні; 5) за порядком здійснення адміністративної процедури: звичайні та спрощені процедури (формальні та неформальні); 6) в залежності від предмету діяльності публічної адміністрації (від мети, яка досягається застосуванням адміністративної процедури): правонаділяючі, реєстраційні, ліцензійно-дозвільні, контрольно-наглядові, екзаменаційно-конкурсні, державно- заохочувальні, експертно-засвідчувальні [43, с. 34-49].
На думку М.В. Сілайчева, адміністративні процедури можуть бути розподілені на функціональні та організаційні [44, с. 51-53]. Під функціональними процедурами розуміються адміністративні процедури за участю непідлеглих приватних осіб, під час яких найбільше повно реалізується управлінська функція держави при проведенні реєстрації, видачі ліцензій та інших дозволів, проведенні різних контрольних заходів. Організаційні процедури здійснюються в межах публічної адміністрації і містять в собі: 1) внутрішньорганізаційні процедури (підготовка актів управління, діловодство); 2) процедури по взаємовідносинам з підлеглими організаціями; 3) процедури по взаємовідносинам з іншими органами влади (т.з. зовнішні). Дана група процедур отримала назву «організаційні», тому що їхнє основне призначення – організація управління, можливість здійснення процедур з першої групи [44, с. 51-53].
С.Г. Стеценко, у свою чергу, серед адміністративних процедур, що реалізуються в діяльності органів публічної адміністрації, пропонує вирізняти: процедури про адміністративні правопорушення (що розглядаються в адміністративному, а не судовому порядку); процедури про адміністративні оскарження; нормотворчі процедури; дозвільні процедури; реєстраційні процедури; контрольні процедури; атестаційні процедури та ін. [45, с. 266]. У цілому вказана класифікація (з певними уточненнями) була запропонована дещо раніше російським вченим І.М. Лазарєвим, на думку якого можна окреслити такі адміністративні процедури: 1) правонаділяючі; 2) пов´язані із забезпеченням виконання громадянами та юридичними особами своїх обов´язків; 3) ліцензійно- дозвільні; 4) реєстраційні; 5) контрольно-наглядові; 6) державно-заохочувальні [46, с. 16]. Цей варіант класифікації функціональних адміністративних процедур підтримано й П.І. Кононовим, В.Я. Кікотем, І.Ш. Кілясха- новим [47, с. 438-440].
На думку В.П. Тимощука, якого варто підтримати, основними видами адміністративних проваджень зокрема є: а) залежно від суб´єкта ініціювання провадження: заявне та втручальне провадження; б) залежно від рівня складності: просте (загальне) та складне (спеціальне, формальне, формалізоване) провадження [16, с. 82].
В.Ю. Мащук пропонує власну групу критеріїв, за якими можна класифікувати адміністративні процедури в сфері публічної адміністрації: характер адміністративної справи (наявність конфлікту); спрямованість діяльності адміністративних органів; суб´єкт ініціативи адміністративно-процедурних відносин; характер наслідків для суб´єкта адміністративних правовідносин; порядок здійснення адміністративної процедури (рівень урегульова- ності); функціональне призначення адміністративної процедури [48].
В.І. Наумов на прикладі процедур у діяльності регіональних управлінь МВС України, виділяє такі різновиди відповідних адміністративних процедур як: провадження щодо прийняття адміністративних актів; провадження зі звернень громадян; реєстраційні провадження; дозвільно-ліцензійні провадження; контрольно-наглядові провадження; провадження щодо застосування заходів адміністративного примусу; провадження із надання інших адміністративних послуг [37, с. 116]. Варто зазначити, що вказана класифікація спирається на вже згадані класифікації С.Г. Стеценка та І.М. Лазарєва.
Натомість, Ю.А. Тихомиров та Е.В. Талапіна, за видами завдань, які вирішуються в межах компетенції суб´єктів права, окреслюють наступні адміністративні процедури: організаційні процедури (розподіл обов´язків, регламент взаємин); прийняття рішень (правових актів, усних рішень тощо); використання інформації (документообіг, інформаційне обслуговування); вирішення функціональних завдань (економічних, фінансових та ін.); делегування повноважень; здійснення юридичних дій (ліцензування та ін.); проведення координації; здійснення контролю; діяльність у межах цільових програм; розгляд звернень громадян; розгляд пропозицій громадських об´єднань; вирішення розбіжностей та суперечок; дії в екстремальних ситуаціях; порядок реорганізації та ліквідації організацій; міжнародні та змішані процедури [49, с. 6-7].
О.І. Миколенко як базову класифікацію вважає розподіл адміністративних процедур за її змістом на нормот- ворчі та правозастосовчі. Користуючись цим критерієм поділу, до нормотворчих адміністративних процедур вчений відносить процедури: а) з прийняття нормативних актів Кабінету Міністрів України; б) з видання нормативних актів центральними органами державної виконавчої влади; в) з видання рішень місцевих державних адміністрацій; г) провадження з видання нормативних актів органами місцевого самоврядування. Правозасто- совчі адміністративні процедури неоднорідні за своїм змістом, тому виникає необхідність у додатковому критерії їхнього поділу. Залежно від того пов´язані чи ні адміністративні процедури із застосуванням заходів адміністративного примусу у зв´язку з вчиненим порушенням чи розглядом публічного спору, їх можна поділити на адміністративно-організаційні процедури та адміністративно-юрисдикційні процедури. Відповідно до адміністративно-організаційних процедур, слід віднести: а) реєстраційні процедури; б) дозвільні процедури; в) атестаційні процедури; г) контрольно-наглядові процедури; д) заохочувальні процедури [41, с. 262-263].
Безумовно, заслуговує на увагу й підхід запропонований В.М. Бевзенком, який посилається на відповідний зарубіжний (зокрема німецький) досвід. Вчений- адміністративіст виділяє: процедуру за заявою та процедуру втручального управління; формальну та неформальну (довільну) процедуру; процедуру затвердження плану; процедуру за скаргою. [50, с. 5, 7, 40, 67, 73; 51, с. 350, 351]. При цьому В.М. Бевзенко підкреслює, що класифікація адміністративних процедур залишається переважно справою зручності й уміння запропонувати найбільш досконалий поділ таких процедур на види. Утім, що не менш важливо і очевидно, – це те, що кожен вид адміністративної процедури об´єктивно має місце в практичній діяльності суб´єктів публічної адміністрації (суб´єктів владних повноважень) і дозволяє зробити висновки про особливості цього виду адміністративної процедури. Вид адміністративної процедури своєю назвою «передає» її сутність і зміст [52, с. 55-56].
Узагальнюючи вище наведені думки та погляди з цього питання, запропонуємо власний варіант класифікаційних критеріїв адміністративної процедури:
– за порядком здійснення: звичайні та спрощені адміністративні процедури, де звичайна процедура передбачає діяльність у чітко визначених законом формах, дотримання яких є необхідною умовою законності прийнятого акту суб´єктом публічної адміністрації, спрощена – передбачає можливість коригування (як правило мінімізація) процедурних вимог до реалізації певних стадій. У разі застосування спрощеної (неформальної) процедури мають місце певні особливості, що обумовлюють специфіку застосування такої процедури;
– залежно від суб´єкта ініціювання: заявні та втруча- льні. Заявна процедура – це процедура, що починається за зверненнями фізичних та юридичних осіб до органів виконавчої влади та органів місцевого самоврядування. Особливість цієї процедури полягає в тому, що ініціатором виступає приватна особа (громадяни України, іноземці, особи без громадянства, юридичні особи та громадські об´єднання без статусу юридичної особи тощо). Під втручальними процедурами розуміють діяльність, що здійснюються за ініціативою суб´єкта публічної адміністрації, за наявності потреби у захисті державних та суспільних інтересів, забезпечення прав і свобод громадян, припинення адміністративних правопорушень тощо;
– залежно від предмету: щодо надання адміністративних послуг; щодо застосування заходів адміністративного примусу; контрольно-наглядові; атестаційні; нор- мотворчі (прийняття нормативно-правових актів); укладання адміністративно-правового договору тощо.
Підбиваючи підсумок розгляду адміністративної процедури, в тому числі її поняття, ознак, критеріїв класифікації та співвідношення із суміжними правовими поняттями, можна дійти висновку, що адміністративна проце- дура є правовою формою, алгоритмом надання адміністративних послуг.