Одною із пріоритетних цілей нашої держави, яка стала головним «мейнстрімом» за останнє десятиріччя для українського суспільства, є набуття Україною членства в Європейському Союзі (далі ЄС). На початку 2000 років на офіційному рівні розпочалась так би мовити активна фаза адаптації вітчизняного законодавства до відповідних норм та стандартів ЄС зокрема та гармонізація національної правової системи з правовою системою ЄС в цілому, що вважається неодмінною передумовою інтеграції України до Європейського Співтовариства. Нормативною передумовою вказаного процесу адаптації стало прийняття та набуття чинності Законом України від 18 березня 2004 року «Про Загальнодержавну програму адаптації законодавства України до законодавства Європейського Союзу», де, власне, й зафіксовано, що адаптація законодавства України до законодавства ЄС є пріоритетною складовою процесу інтеграції України до ЄС, що, в свою чергу, є пріоритетним напрямом української зовнішньої політики [106].
Як вже зазначалось у попередніх підрозділах дослідження, реформа публічної адміністрації є обов´язковим чинником на шляху європейської інтеграції нашої держави і саме тому, у Концепції адаптації інституту державної служби в Україні до стандартів Європейського Союзу, затвердженій Указом Президента України від 05 березня 2004 року. передбачено, що державна служба є ключовим елементом системи «державного управління», від ефективного функціонування якого залежить додержання конституційних прав і свобод громадян, послідовний і сталий розвиток країни. З огляду на стратегічне завдання України щодо здійснення комплексу системних перетворень та створення реальних (внутрішніх) передумов для вступу до ЄС наближення державної служби до загальноприйнятих її засад для країн – членів ЄС набуває особливо актуального значення [107].
Іншими словами, реалізація стратегічної мети передбачає виконання ряду надважливих завдань – серед яких й модернізація вітчизняних інститутів політичної системи, в тому числі й публічної адміністрації, яка має не тільки втілити нову філософую взаємовідносин із суспільством та конкретним громадянином, але й одержати якісно нові та інноваційні форми такого «спілкування». У цьому контексті надзвичайно слушними є тези В.Ю. Степанова про те, що прагнення України увійти до європейського простору неможливо втілити без реформування багатьох аспектів вітчизняної правової системи і одним з таких аспектів є належне регулювання інформаційної сфери, адже інформація – вихідний ресурс для розробки державної політики та здійснення публічного управління в будь-якій сфері життєдіяльності суспільства й держави. Своєчасне забезпечення державної влади достовірною інформацією – найважливіша передумова ефективного функціонування державного механізму, реалізації всіх стадій процесу управління, адекватного цілям і завданням розвитку й задоволення потреб суспільства [108, с. 60-63].
Питання отримання інформації завжди були актуальними, але останніми десятиліттями вони набули особливої значущості у зв´язку з глобалізацією інформаційних мереж, яка потребує від усіх держав світу регламентації
порядку доступу до такої інформації, її розповсюдження, меж використання, і, звичайно, інформаційної безпеки. Відтак, нагальною необхідністю видається приведення законодавства демократичних країн до єдиних стандартів у даній сфері. На цьому підґрунті і з´явилося таке поширене сьогодні поняття, як електронне урядування, що у свою чергу і стало організаційною передумовою запровадження безконтактних (електронних) адміністративних послуг [19, с. 457].
Електронне урядування, як зазначається у Концепції розвитку електронного урядування в Україні, затвердженій розпорядження Кабінету Міністрів України від 13 грудня 2010 р. № 2250-р, є формою організації державного управління, яка сприяє підвищенню ефективності, відкритості та прозорості діяльності органів державної влади та органів місцевого самоврядування з використанням інформаційно-телекомунікаційних технологій для формування нового типу держави, орієнтованої на задоволення потреб громадян. Електронне урядування є одним з інструментів розвитку інформаційного суспільства, впровадження якого сприятиме створенню умов для відкритого і прозорого державного управління [109].
При цьому Р.С. Мельник зауважує, що поняття «електронне урядування» є похідним від поняття «урядування», яке досить часто зустрічається в документах, прийнятих ЄС. Урядуванням вважається процес взаємодії органів влади із суспільними інститутами та громадянами у процесі прийняття рішень. Це управлінський аспект діяльності всієї системи влади в країні. Робочі документи ЄС та ООН визначають, що урядування можна розглядати як практику економічної, політичної та адміністративної влади з управління справами держави на всіх рівнях. Це поняття об´єднує механізми, процеси та інститути, через які громадяни і групи висловлюють свої інтереси, реалізують законні права, виконують обов´язки і балансують між розбіжностями. Урядування – це процес оперативного прийняття рішень щодо взаємодії двох сторін, однією з яких виступає суб´єкт публічної адміністрації, а іншою – громадяни (як безпосередньо, так і опосередковано), з питань, що стосуються здійснення публічного управління [19, с. 457].
У свою чергу, В.В. Єганов визначає «електронне урядування» як спосіб організації державної влади за допомогою систем локальних інформаційних мереж та сегментів глобальної інформаційної мережі, що забезпечує функціонування органів влади в режимі реального часу та робить максимально простим і доступним щоденне спілкування з ними громадян, юридичних осіб, неурядових організацій [110, с. 4]. В цілому погоджуючись із вказаною точкою зору, слід уточнити, що електронне урядування є формою діяльності не тільки органів державної влади, але і органів місцевого самоврядування, тобто – охоплює всю систему публічної адміністрації держави.
Разом з тим, вчений констатує той факт, що, на жаль, дедалі частіше зустрічаються ситуації, коли на практиці застосування даного поняття зводиться державними службовцями й посадовими особами органів місцевого самоврядування лише до електронного спілкування влади з громадськістю. Сама ж ідея електронного урядування, зазначає В.В. Єганов, має сприяти вирішенню основних проблем, характерних для влади: знизити рівень бюрократизації через перехід на електронний документообіг; зробити діяльність органів державного управління та місцевого самоврядування більш прозорою завдяки впровадженню електронної форми спілкування з громадянами, тим самим наблизивши її до потреб і запитів громадян. Але, на думку науковців, наведений підхід також є обмеженим, оскільки зводиться до здійснення управлінської діяльності у реальному часі, в режимі on-line. Найбільш прийнятним з точки зору фахівців є підхід що застосовується у країнах з найвищим рівнем розвитку ІТ-інфраструктури, фактичними родоначальниками електронного урядування – США, Великобританії та Канаді. У цих країнах електронний уряд розглядається як концепція, спрямована на підвищення ефективності діяльності державного апарату в цілому [110, с. 5].
Впровадження електронного урядування передбачає створення якісно нових форм організації діяльності органів державної влади та органів місцевого самоврядування, їх взаємодію з громадянами та суб´єктами господарювання шляхом надання доступу до державних інформаційних ресурсів, можливості отримувати електронні адміністративні послуги, звертатися до органів державної влади та органів місцевого самоврядування з використанням Інтернету [109].
Значення електронного урядування для громадськості та громадянського суспільства важко переоцінити. Воно, на думку А.В. Толстоухова, Н.Р. Нижник, Н.Т. Гончарук, полягає у тому, що електронне урядування є способом для населення: участі у процесах прийняття управлінських рішень; поліпшення якості адміністративних послуг, які надаються суб´єктами публічної адміністрації приватним особам; підвищення рівня поінформованості населення про нормативні та індивідуальні рішення суб´єктів публічної адміністрації; підвищення швидкості розгляду та вирішення звернень громадян; громадського контролю за функціонуванням суб´єктів публічної адміністрації;
підвищення професійного рівня людей за рахунок доступу приватних осіб до нової інформації [111].
Концепція розвитку електронного урядування в Україні закріплює такі принципи електронного урядування як: прозорість і відкритість; конфіденційність та інформаційна безпека; єдині технічні стандарти і взаємна сумісність; орієнтованість на інтереси і потреби споживачів послуг [109]. Наразі, фактично вся система публічного адміністрування в Україні налаштована на поетапне впровадження електронного урядування, що дає змогу виділити певні тенденції цього процесу в нашій державі:
– впровадження в практику органів державної влади та місцевого самоврядування розгляду електронних звернень громадян України та електронних петицій, як особливої форми колективного звернення до органів публічного адміністрування;
– надання адміністративних послуг в он-лайн режимі (про що мова піде далі за текстом);
– поступове впровадження електронного документообігу в органах публічної влади з одночасним підвищенням рівня навичок користування інформаційними технологіями публічних службовців і відсутністю дублювання такого документообігу на паперових носіях, що дозволить значно заощадити час і кошти тощо.
Як зазначає В.В. Єганов, одним із критеріїв (іншими є: інформування громадян про діяльність органів державного управління та органів місцевого самоврядування через інформаційні технології (ІТ); організація електронного документообігу в органах влади і місцевого самоврядування; забезпечення можливості on-line звернення громадян до органів державної влади через Інтер- нет), які визначають чи застосовує держава електронне урядування є надання адміністративних послуг через мережу [110, с. 7] – так званих безконтактних адміністративних послуг.
Ще в 2003 році Державний комітет інформатизації і зв´язку України своїм наказом затвердив Порядок надання інформаційних та інших послуг з використанням електронної інформаційної системи «Електронний Уряд». У вказаному акті чітко визначена головна функція електронного уряду – надання адміністративних послуг і міститься конкретний перелік можливих операцій, що є доступними в електронному варіанті:
– інформування, зокрема надання безпосередньо інформації про адміністративні послуги (на веб-сторінці розміщується повна інформація про послугу: найменування послуги; адміністративний орган, що надає послугу; нормативні документи, що регулюють надання послуги; консультаційні матеріали);
– одностороння взаємодія, тобто забезпечена можливість користувачу отримати електронну форму документа (на веб-сторінці розміщуються електронні форми документів, які необхідні для отримання відповідної послуги. Забезпечується можливість користувачам послуг отримати та надрукувати ці форми документів, надаються інструктивні матеріали щодо їх заповнення);
– двостороння взаємодія, а саме забезпечена можливість обробки електронної форми документа, включаючи ідентифікацію (забезпечується приймання органом виконавчої влади заповнених форм документів в електронному вигляді для надання відповідних послуг);
– проведення трансакцій, тобто електронна реалізація можливостей прийняття рішень та їх доставка (надання органами виконавчої влади інформаційних послуг, які згідно з Законом України «Про електронний цифровий підпис» потребують ідентифікації суб´єктів правових відносин, здійснюється у відповідності до цього Закону) [112].
Звісно, надзвичайно важливе значення для розвитку інституту безконтактних електронних послуг зіграло прийняття Закону України від 06 вересня 2012 року «Про адміністративні послуги» в якому передбачено, що адміністративні послуги можуть надаватись в електронній формі через Єдиний державний портал адміністративних послуг (далі – Портал), у тому числі через інтегровані з ним інформаційні системи державних органів та органів місцевого самоврядування. 03 січня 2013 року Кабінет Міністрів України Постановою № 13 затвердив «Порядок ведення Єдиного державного порталу адміністративних послуг» [113], а Постановою Кабінету Міністрів України від 30 січня 2013 року № 57 затвердив Порядок ведення Реєстру адміністративних послуг» [114].
Відповідно до Закону України «Про адміністративні послуги», Портал є офіційним джерелом інформації про надання адміністративних послуг в Україні, його держателем та адміністратором є центральний орган виконавчої влади, що забезпечує формування та реалізує державну політику у сфері надання адміністративних послуг (наразі, це – Міністерство економічного розвитку і торгівлі України). Портал, згідно Закону, забезпечує:
1) доступ суб´єктів звернення до інформації про адміністративні послуги та про суб´єктів надання адміністративних послуг;
2) доступність для завантаження і заповнення в електронній формі заяв та інших документів, необхідних для отримання адміністративних послуг;
3) можливість подання суб´єктами звернення заяви за допомогою засобів телекомунікаційного зв´язку;
4) можливість отримання суб´єктами звернення інформації про хід розгляду їхніх заяв;
5) можливість отримання суб´єктами звернення за допомогою засобів телекомунікаційного зв´язку результатів надання адміністративних послуг;
6) можливість здійснення суб´єктами звернення оплати за надання адміністративної послуги дистанційно, в електронній формі [75].
Наразі в мережі Інтернет функціонує пілотна версія вказаного порталу за електронною адресою: http://poslugy.gov.ua/, де приватна особа може одержати адміністративну послугу безконтактно, перед цим одержавши вичерпну інформацію про відповідну послуга, ідентифікувавшись в «особистому кабінеті» та подавши заяву та пакет документів.
Окремо слід відзначити, що важливими каталізаторами стрімкого руху на шляху подальшого запровадження електронних адміністративних послуг є боротьба та протидія корупції, забезпечення реальної прозорості влади та встановлення дієвого громадського контролю за сферою публічного адміністрування. У цій площині державної політики вже прийнято Закон України від 14 жовтня 2014 року «Про внесення змін до деяких законодавчих актів України щодо визначення кінцевих виго- доодержувачів юридичних осіб та публічних діячів» [115], який зробив публічною інформацію про кінцевих вигодоодержувачів юридичних осіб-суб´єктів підприємницької діяльності, а також відкрив доступ до інформації, що міститься у Державному реєстрі речових прав на нерухоме майно, із певними застереженнями. Іншим кроком у цьому напрямку стало набрання чинності Зако- ном України від 07 липня 2011 року «Про державний земельний кадастр» [116], який з 01 січня 2013 року зробив загально доступною публічну кадастрову карту України. Власне, саме останній факт й став вирішальним для реального втілення в життя норм про безконтактні адміністративні послуги Державної служби України з питань геодезії, картографії та кадастру (далі – Держгео- кадастр України), оскільки згаданий Закон надав змогу переглядати кадастрову карту України он-лайн.
Отже, на сьогодні нормативною основою надання електронних адміністративних послуг, що надаються Держ- геокадастром України є:
– Закон України від 06 вересня 2012 року «Про адміністративні послуги» [75];
– Закон України від 07 липня 2011 року «Про державний земельний кадастр» [116];
– Закон України від 02 жовтня 1992 року «Про інформацію» [117];
– Закон України від 04 лютого 1998 року «Про Національну програму інформатизації» [118];
– Закон України від 22 травня 2003 року «Про електронні документи та електронний документообіг» [119];
– Закон України 22 травня 2003 року «Про електронний цифровий підпис» [120];
– Закон України від 09 січня 2007року «Про основні засади розвитку інформаційного суспільства в Україні на 2007-2015 роки» [121];
– Закон України від 13 січня 2011 року «Про доступ до публічної інформації» [122];
– Закон України від 05 липня 1994 року «Про захист інформації в інформаційно-телекомунікаційних системах» [123];
– Постанова Кабінету Міністрів України від 28 жовтня 2012 року № 1134 «Про запровадження Національної системи індикаторів розвитку інформаційного суспільства» [124];
– Постанова Кабінету Міністрів України від 25 грудня 2013 року № 958 «Про затвердження Положення про Державну інформаційну систему електронних звернень громадян» [125];
– Постанова Кабінету Міністрів України від 14 січня 2015 року № 15 «Про Державну службу України з питань геодезії, картографії та кадастру» [126];
– Постанова Кабінету Міністрів України від 3 січня 2013 року № 13 Про затвердження Порядку ведення Єдиного державного порталу адміністративних послуг» [113];
– Постанова Кабінету Міністрів України від 30 січня 2013 року № 57 «Про затвердження Порядку ведення Реєстру адміністративних послуг» [114];
– Постанова Кабінету Міністрів України від 01 жовтня 2014 року № 492 «Про затвердження Положення про Державне агентство з питань електронного урядування України» [127];
– Розпорядження Кабінету Міністрів України від 13 грудня 2010 року № 2250-р «Про затвердження Концепції розвитку електронного урядування в Україні» [109];
– Розпорядження Кабінету Міністрів України від 16 травня 2014 року № 523-р «Деякі питання надання адміністративних послуг органів виконавчої влади через центри надання адміністративних послуг» [128];
– інші нормативно-правові акти.
Таким чином, передумови формування та запровадження інституту безконтактних (електронних) адміністративних послуг, які надаються Держгеокадастром України можна поділити на організаційна та нормативні. Серед організаційних передумов можна виділити: адаптацію вітчизняного законодавства до законодавства ЄС, реформу сектору публічного адміністрування й державної служби та розвиток електронного урядування. До нормативних передумов слід віднести законодавчі та підзаконні нормативно-правові акти, які закріплюють правовий статус суб´єктів надання адміністративних послуг, в тому числі й електронних, порядок надання таких послуг, а також норми програмного характеру, що визначають вектори подальшого розвитку електронного урядування в цілому в Україні та модернізацію надання безконтактних адміністративних послуг зокрема.
Визначившись із передумовами запровадження інституту безконтактних адміністративних послуг Держгео- кадастру України, варто визначити їх ознаки, поняття та різновиди. Як слушно вказує В.П. Тимощук, електронна пошта є одним із найбільш швидких та зручних засобів зв´язку. Ця система сприяє усуненню особистого контакту споживача із працівником адміністрації, а також кращому контролю за виконанням службових обов´язків, адже технічні особливості електронного листування дозволяють фіксувати всі етапи документообігу, проте не дають можливості ухилятися від прийняття звернень. Електронна пошта та веб-ресурси часто виступають єдино прийнятним засобом звернення для осіб, які в силу свого місцеперебування, фізичних можливостей (порушення опорно-рухового апарату, слуху тощо), інших чинників не мають можливості особисто з´явитись до органу влади [60, с. 34-35].
Серед ознак безконтактних адміністративних послуг Держгеокадастру України можна виділити наступні:
1) електронна форма звернення за одержанням послуги;
2) надання послуги здійснюється через Єдиний державний портал адміністративних послуг та інтегровану електронну систему Державної служби України з питань геодезії, картографії та кадастру;
3) доступ до адміністративної послуги здійснюється за допомогою Публічної кадастрової карти України (map.land.gov.ua);
4) обов´язкова ідентифікація суб´єкта звернення (перегляд, копіювання та роздрукування інформації про власників земельної ділянки, суб´єктів речового права на земельну ділянку, державну реєстрацію права власності на земельну ділянку, сервітут земельної ділянки, права постійного користування, права оренди (суборенди) земельною ділянкою; емфітевзис; суперфіцій), здійснюються за умови ідентифікації особи (фізичної або юридичної), яка отримує доступ до інформації, з використанням електронного цифрового підпису чи іншого альтернативного засобу ідентифікації особи. Щодо інших послуг встановлюється анонімний перегляд, копіювання та роздрукування інформації, яка надається безоплатно, на основі поширених веб-оглядачів та редакторів, без необхідності застосування спеціально створених для цього технологічних та програмних засобів);
5) оплата за надання адміністративної послуги здійснюється суб´єктами звернення дистанційно, в електронній формі;
6) отримання суб´єктами звернення результатів надання адміністративної послуги здійснюється за допомогою засобів телекомунікаційного зв´язку [129, с. 82].
На підставі окреслених вище ознак можна сформулювати наступну дефініцію «безконтактні адміністративні послуги Державної служби України з питань геодезії, картографії та кадастру» – адміністративні послуги, що надаються в електронній формі на підставі електронного звернення особи через Єдиний державний портал адміністративних послуг або відповідну інтегровану електронну систему в тому числі за допомогою Публічної кадастрової карти України, з обов´язковою ідентифікацією суб´єкта звернення.
У 2015 року Державна служба України з питань геоде- зіі, картографії та кадастру та Державне агентство з питань електронного урядування презентували перші електронні послуги у земельній сфері. Зокрема, запроваджено три найбільш популярні електронні послуги у сфері земельних відносин: витяг з державного земельного кадастру (липень 2015), витяг про нормативно- грошову оцінку земельної ділянки та доступ до інформації про власників або розпорядників земельної ділянки (жовтень 2015) – доступні на map.land.gov.ua.
Замовлення витягу з Державного земельного кадастру про земельну ділянку. Витяг з кадастру – документ, необхідний для вчинення операцій з землею (купівля- продаж, дарування, оренда тощо). Щоб оформити замовлення треба лише обрати потрібну земельну ділянку, заповнити запит та оплатити послугу он-лайн. Повідомлення про готовність документу буде надіслано на електрону пошту. Забрати вже виготовлений витяг можна у найближчому центрі надання адміністративних послуг (далі – ЦНАП), який обере сам запитувач. При цьому необхідно пред´явити тільки документ, що посвідчує особу.
Замовлення витягу про нормативну грошову оцінку землі. Відомості про оцінку землі необхідні при здійсненні цивільно-правових угод щодо земельних ділянок та прав на них. Для замовлення витягу потрібно знайти за кадастровим номером необхідну ділянку та натиснути на функцію замовлення послуги. Також треба заповнити он-лайн форму та обрати один з 660 центрів надання адміністративних послуг (ЦНАПів), у якому замовник має намір отримати готовий документ. Послуга надається безкоштовно.
Отримання відомостей про власників та користувачів земельних ділянок. Як вже зазначалось вище за текстом, на виконання прийнятого Верховною Радою України Закону № 2423 «Про внесення змін до деяких законів України щодо посилення прозорості у сфері відносин власності з метою запобігання корупції», відкрито інформацію про власників та користувачів земельних ділянок по всій території України. Відкритий доступ до реєстру посилює контроль громадянського суспільства за використанням та обігом земель в Україні [130].
Вказана електронна послуга доступна через Публічну кадастрову карту. Обов´язковою умовою отримання доступу до інформації є електронна ідентифікація заявника (фізичної або юридичної особи) – з використанням електронного цифрового підпису або альтернативної схеми ідентифікації ВапкШ (ідентифікація через банківську картку). Інформаційна система автоматично опрацьовує запит та надає відомості про права власності на землю та дату їх набуття. Інформація надається на безоплатній основі.
Надзвичайно важливо відмітити, що про стрімко зростаючу роль безконтактних адміністративних послуг свідчать й статистичні показники їх використання. Так, зокрема щодо витягу з державного земельного кадастру отримано 15 805 електронних заяв, з якими надано 15 758 відповідей, з них: 13 532 – витягів (85,87%), 2 226 – відмов (14,13%). При цьому кількість поданих заяв постійно збільшується від 796 у липні до 4 233 у грудні. Найбільшу кількість витягів надано по Київській (4 551), Одеській (1 712), Полтавській (1646), Харківській (1 571) та Дніпропетровській (1 208) областях (статистичний період – липень 2015 по грудень 2015).
У свою чергу щодо витягу про нормативно-грошову оцінку отримано 2 453 електронних заяв, за якими надано 2 034 відповідей, з них: 1 596 – витягів (78,47%), 438 – відмов (21,53%). Найбільшу кількість витягів надано по Київській (405) та Одеській (340) областях, м. Києву (178), Житомирській (160) та Вінницькій (88) областях (статистичний період – жовтень 2015 по грудень 2015).
Доступ до інформації про власників земельної ділянки: – 408 637 переглядів інформації про власників або розпорядників земельних ділянок; – 1 106 користувачів скористувались електронним цифровим підписом та 11 066 – BankID. Найбільша кількість переглядів інформації здійснено по Київській (80 483), Полтавській (25 174), Дніпропетровська (24 766), Хмельницька (24 538) та Одеській (19 557) областях (статистичний період – жовтень 2015 по грудень 2015) [131].