Побудова будь-яких управлінських моделей розвитку суспільства чи окремої громади визначається загостренням існуючих чи наявністю потенційних проблем, що виникають унаслідок диспропорції рівнів розвитку сегментів суспільства та розбалансуванням їх внутрішньої взаємодії. Знання про структуру цих проблем має істотний вплив на реалізацію всіх наступних управлінських дій, їх визначення та формування.
Формулювання проблеми як такої пов´язано з необмеженою максимізацією вигоди і почасти викликає помилки, що виявляються й виправляються поверненням до розпорошення проблеми, нового формулювання і її розв´язання. Тобто процес структурування проблеми іде у зворотному напрямі і характеризується наявністю прогнозування та планування.
Прогнозування – це процедура продукування фактографічної інформації стосовно майбутніх станів суспільства на основі попередньої інформації щодо проблем державної політики.
Прогнози надають інформацію про майбутні зміни в державних програмах та їх наслідки. Цілі прогнозування схожі на цілі великої кількості наукових і соціологічних досліджень. Вони намагаються осмислити й контролювати людське оточуюче (соціо-економічне) середовище. Прогнозування майбутніх станів суспільства в державному управлінні особливо пов´язані з контролем-плануванням і поновленням державної політики таким чином, щоб можна було вибрати найкращий спосіб з можливостей у майбутньому.
Планування – це визначення параметрів управлінського процесу на основі зіставлення інформації про потреби зовнішнього середовища в результатах діяльності і його можливостей, з урахуванням розвитку самого суб´єкта, що направлено на досягнення поставленої перед системою мети.
План – це кількісне відображення цілей та розробка шляхів їх досягнення. Це результат планування, мотивована модель дій, створена на основі прогнозу стану середовища і поставленої мети.
Прогнозування і планування взаємопроникні та чергові етапи реалізації перспективної державної політики. Власне, планування – це процес перетворення цілей у прогнози та плани, процес визначення пріоритетів, засобів та методів їх досягнення. Призначення планування як функції управління полягає в намаганні завчасно врахувати по можливості всі внутрішні та зовнішні фактори, що забезпечують сприятливі умови для нормального функціонування і розвитку об´єкта управління (суспільні відносини).
Структурування у поєднанні прогнозування та планування вибудовує стратегію поведінки суб´єкта управління відносно об´єкта та системи в цілому. Термін “стратегія” має глибоке коріння і широке поширення та загалом розуміється як комплекс дій з досягнення визначених цілей.
Слово стратегія походить з давньогрецької мови: Stratos – армія, військо; Agos – я керую. Спочатку означало мистецтво або науку бути полководцем. У переносному значенні (за визначенням словника: Ожегов С. И. Словарь русского языка. – М. : Рус. яз., 1988. – С. 630) – мистецтво керівництва суспільною та політичною боротьбою; спосіб дій, лінію поведінки кого-небудь (Новий словник української мови / В. Яремко, О. Сліпушко : в 4 т. – Т. 4. – К. : Аконіт, 1999. – С. 417).
Світова практика загалом виробила розуміння стратегії, що зводиться до трьох основних підходів:
| Три підходи до бачення стратегії | |
| 1 | Стратегія як абстрактна норма діяльності, абстрагована за змістом, але звернена до процесів досягнення цілей. Поняття стратегії близьке до поняття стратегічного бачення і розуміється як уявлення про бажаний стан організації |
| 2 | Ототожнення стратегії і стратегічного плану дій. Можливе зміщення акценту на програмному компоненті (план дій) і стратегія може стати мозаїкою слабопов’язаних дій у різних напрямах |
| 3 | Стратегія як процес. Стратегічне планування розуміється як процес, спрямований на розробку і впровадження стратегії розвитку середовища, в якому існує організація, громада, країна, а також пристосування до цих змін. Стратегічне планування характеризує не тільки основний шлях розвитку системи, але й дає змогу модифікувати його або за необхідності коригувати напрям, враховуючи зміни середовища |
У сучасному розумінні всі три підходи до бачення стратегії максимально наближені один до одного і комбінуються в тлумаченні, що виражається наступним чином:
Стратегія – це свідомий процес, спрямований на визначення напряму розвитку організації, регіону чи територіальної громади в умовах середовища, що змінюється [2, с. 137]. Формування ж стратегії та складання плану щодо її реалізації визначається як стратегічне планування, що в системі державного управління надає управлінській діяльності довгострокового характеру.
Стратегічне планування – це систематичний процес, за допомогою якого організація, регіон чи територіальна громада прогнозує та планує свою діяльність на майбутнє, а саме процес постійного прийняття та коригування управлінського рішення у часі. Результатом цього процесу стає документ, який спрямовує на досягнення поставлених цілей.
У практиці діяльності органів влади України достатньо поширене оперативне чи звичайне (максимальний термін 1 рік) планування, яким часто підміняють стратегічне планування. Тобто планування повсякденної діяльності презентується як стратегічний план розвитку організації чи структури. Це поширена помилка, тому, зіставляючи стратегічне й оперативне (звичайне) планування (див. табл. 11.1), наголосимо, що
Таблиця 11.1
| Стратегічне планування є: | Оперативне планування є: |
| передбачливим | реактивним |
| зосередженим на конкретних цілях | із загальними цілями |
| зі спільною стратегією | спільна стратегія відсутня |
| комплексним і складним | простим і елементарним |
| із залученням експертів | з інформуванням учасників |
| довготерміновим (понад 3 роки) | короткотерміновим (до 1 року) |
Стратегічне планування має низку особливостей:
- стратегічне планування слід розуміти як процес, націлений на розробку та впровадження стратегії розвитку середовища, у якому існує той чи інший об´єкт;
- стратегічне планування – процес, спрямований у майбутнє, який визначає цілі та напрями розвитку, методи і способи досягнення цих цілей;
- стратегічне планування – процес, який програмує майбутні події, рівень;
- стратегічне планування є циклічним процесом, який передбачає аналіз і коригування реалізації стратегічного плану на етапах його втілення [7, с. 2].
Характерними рисами стратегічного планування виступають:
- спрямованість у середньострокову та довгострокову перспективу;
- орієнтація на досягнення визначальних для даної системи цілей;
- органічний взаємозв´язок намічених цілей з обсягом і структурою ресурсів, необхідних для їх досягнення (як наявних, так і створених у перспективі);
- врахування впливу різноманітних умов та факторів, які визначають стан об´єкта планування [8, с. 371].
Стратегічне планування і процес, і результат, оскільки в його основу покладено:
- вибір цілей та завдань, що мають привести до кращого суспільства;
- визначення найдієвішого способу досягнення цілей та завдань;
- централізацію влади.
Зорієнтованість стратегічного планування на результат не викликає сумнівів, оскільки стратегічний план обов´язково передбачає досягнення результату відповідно до задекларованої цілі. Процес стратегічного планування передбачає:
- розподіл ресурсів (фонди, дефіцитні управлінські кадри, технологічний досвід);
- адаптацію до зовнішнього середовища (поліпшення стосунків організації з її зовнішнім середовищем);
- внутрішню координацію;
- організаційно-стратегічне передбачення.
При цьому в історичному розрізі стратегічне планування було реакцією на очевидний безлад і короткозорість, породжені ринковими негараздами і плюралістичними підходами у розв´язанні проблем владою в країнах з ринковою економікою, таких як США, Канада, Велика Британія, Франція та ін.
Однак слід висловити застереження щодо стратегічного планування. Передовсім стратегічне планування не варто вважати самоціллю чи панацеєю від усіх негараздів. Це не є догматична “ковдра” безпечного і безтурботного існування, оскільки процес стратегічного планування неперервний і з бюрократичної точки зору містить чіткішу регламентацію діяльності з постійним моніторингом виконання стратегічного плану – кінцевого продукту процесу стратегічного планування.
Стратегічний план допомагає:
- думати стратегічно (керівництво) й розробляти дієві стратегії (службовці);
- пояснити майбутні напрями політики (громадянам);
- встановити пріоритети (розвитку організації, регіону, територіальної громади);
- оцінити результативність і ефективність використання ресурсів, особливо бюджетних коштів;
- оцінити сьогоднішні рішення у світлі майбутніх змін;
- створити логічно послідовну й захищену базу для прийняття рішень;
- забезпечити максимальну неперервність в організаційному контролі службовців (моніторинг);
- визначити основні організаційні проблеми;
- результативно діяти в мінливому середовищі;
- організовувати команду виконавців та експертів [2, с. 11].
У державному управлінні стратегічне планування стосується, передусім, опрацювання та підготовки стратегій розвитку так званого державного простору, тобто країни, регіону чи визначеної території, оскільки кожна з цих територій має свого урядника, в обов´язки якого входить опрацювання такої стратегії розвитку.
У цьому контексті стратегічне планування, будучи формотворчим елементом системи управління, природно відтворює систему в собі, її елементи, надаючи їм власних параметрів і, як наслідок, стає підгрунтям виникнення та використання стратегічного управління в діяльності суб´єктів реалізації державної політики.
У науковій літературі також поширеним є поняття стратегічний менеджмент. Корені стратегічного менеджменту перебувають у підприємницьких організаціях, які ведуть боротьбу за існування в умовах ринкової конкуренції. Оскільки виживання фірми в умовах конкуренції залежить від мудрості схвалюваних її керівництвом рішень, цій ідеї присвячено чимало досліджень провідних учених з тим, аби зрозуміти сутність основних процесів та сприяти процесу прийняття рішень як у бізнесових, так і в державних структурах.
Важливим є розуміння спільних і відмінних рис між стратегічним плануванням і менеджментом, оскільки в державному секторі спостерігається певна плутанина й неадекватне сприйняття цих термінів.
Досить часто ці два поняття використовуються як тотожні, хоча різниця між стратегічним плануванням і стратегічним менеджментом полягає загалом у тому, на якому етапі процеси завершуються або на яких специфічних моментах робиться наголос у кожному з них.
Стратегічне планування переважно наголошує саме на розробці стратегічного плану. Стратегічний менеджмент переважно звертає особливу увагу на етап реалізації. Це, звісно, не означає, що планування є менш важливим, швидше за все мовиться про таку саму значимість етапу реалізації. Згідно з цим у стратегічному управлінні можна виділити дві фази: 1) період стратегічного планування; 2) період реалізації стратегії.
Звідси, стратегічне управління – це процес первісного і в подальшому повторного визначення стратегії у відповідь на зміни оточення, що відбулись, чи на зміни, що лише відбудуться, або навіть процес, що спричиняє ці зміни, і пов´язаний з ним процес реалізації/ виконання, в якому ресурси та можливості суб´єкта розподілені таким чином, щоб вона могла реалізувати перспективні/довгострокові цілі щодо розвитку, а також була здатна забезпечити своє існування в потенційних ситуаціях переривистості. Стратегічне управління полягає в прийнятті рішень (стратегій) щодо майбутніх напрямів діяльності органів влади та у виконанні цих рішень.
При цьому реалізація стратегії охоплює повторюваність управлінського функціонального циклу за визначеними кроками, передбаченими процесом стратегічного планування.
Відтак, процес стратегічного управління за процедурним змістом повністю співвідноситься з процесом стратегічного планування, де покроковий процес реалізації стратегії спрямований на:
- розвиток організаційної структури та її пристосування до обраної стратегії;
- збереження або запровадження нових функцій, що необхідні для належної роботи організації з метою успішної реалізації нею обраної стратегії;
- проведення моніторингу ефективності реалізації окремих етапів процесу впровадження стратегії.
В Україні унормовано низку документів, що стосуються стратегічного планування й управління. Тобто ми можемо говорити про систему стратегічного планування й управління в Україні.
Українське законодавство щодо стратегічного планування можна умовно поділити на кілька змістових блоків:
- До першого блоку можна віднести документи для формування стратегічного планування в Україні на загальнодержавному рівні: “Про державне прогнозування та розроблення програм економічного і соціального розвитку України” (Закон України), “Про державні цільові програми”, “Про розроблення проекту Стратегії економічного та соціального розвитку України до 2011 року” (Розпорядження Президента України), “Про підготовку проекту Стратегії економічного та соціального розвитку України на 2002-2011 роки”, “Про впровадження системи стратегічного планування і прогнозування”, “Про проект Закону України про державне прогнозування та розроблення програм економічного і соціального розвитку України” (постанови Верховної Ради України);
постанови і розпорядження Кабінету Міністрів України ” Про схвалення Концепції вдосконалення системи прогнозних і програмних документів з питань соціально-економічного розвитку України”, “Про прогноз економічного і соціального розвитку України на 2002-2006 роки”, “Про розроблення прогнозних і програмних документів економічного і соціального розвитку та складання проекту державного бюджету”;
Послання Президента України до Верховної Ради України: Європейський вибір. Концептуальні засади стратегії економічного та соціального розвитку України на 2002-2011 роки, “Про Стратегію економічного та соціального розвитку України “Шляхом європейської інтеграції” на 2004-2015 роки” та ін.
- Другий блок – нормативно-правові акти, спрямовані на розбудову стратегій регіонального розвитку: “Про затвердження Державної стратегії регіонального розвитку на період до 2015 року”, “Про затвердження Порядку здійснення моніторингу показників розвитку регіонів, районів, міст республіканського в Автономній Республіці Крим і обласного значення для визнання територій депресивними”, ” Про утворення Ради розвитку регіонів”, укази Президента України “Про Концепцію державної регіональної політики”, “Про стимулювання розвитку регіонів”, “Про Генеральну схему планування території України”; наказ Міністерства економіки та з питань європейської інтеграції “Про затвердження Методичних рекомендацій щодо формування регіональних стратегій розвитку”;
блок документів, що унормовують вироблення стратегій на рівні територіальної громади: закони України “Про місцеве самоврядування в Україні”, “Про місцеві державні адміністрації”, “Про власність”, “Про звернення громадян”, “Про забезпечення рівних прав та можливостей жінок і чоловіків”, “Про статус депутатів місцевих рад”, постанови Кабінету Міністрів України “Про деякі питання щодо забезпечення участі громадськості у формуванні та реалізації державної політики”, “Про Порядок оприлюднення у мережі Інтернет інформації про діяльність органів виконавчої влади”, укази Президента України “Про забезпечення умов для більш широкої участі громадськості у формуванні та реалізації державної політики”, “Про забезпечення участі громадськості у формуванні та реалізації державної політики”, розпорядження Кабінету Міністрів України “Про роботу центральних і місцевих органів виконавчої влади щодо забезпечення відкритості у своїй діяльності, зв´язків з громадськістю та взаємодії із засобами масової інформації” тощо.
- Третій блок – стратегії галузевого розвитку: “Про затвердження Стратегії демографічного розвитку в період до 2015 року”, “Про затвердження Порядку організації та фінансування стратегічного планування у сфері оборони і військового будівництва”, “Про затвердження Стратегії модернізації системи бухгалтерського обліку в державному секторі на 2007-2015 роки”, “Про затвердження Стратегії розвитку державної статистики на період до 2008 року”, “Про затвердження Стратегії розвитку системи державних закупівель на 2005-2010 роки”, “Про заходи щодо реалізації в 2006 році Стратегії подолання бідності”, “Про схвалення Енергетичної стратегії України на період до 2030 року”.
Зазначимо, що чинне законодавство потребує суттєвих корегувань та узгоджень щодо формування стратегічних планів як на національному, регіональному, так і на рівні розвитку територіальних громад.
Окремо слід наголосити на Розпорядженні Кабінету Міністрів України від 4 жовтня 2006 року № 504-р. “Про схвалення Концепції вдосконалення системи прогнозних і програмних документів з питань соціально-економічного розвитку України”. Відповідно до зазначеного Розпорядження систему прогнозних і програмних документів складають довгострокові, середньострокові та короткострокові прогнозні і програмні документи, в яких відповідно до соціально-економічних та суспільно-політичних процесів, що відбуваються в державі, з урахуванням впливу зовнішньоекономічних та інших факторів і очікуваних тенденцій, визначаються цілі і пріоритети соціально-економічного розвитку та заходи, які необхідно здійснити для їх досягнення. Відповідно до Розпорядження: довгострокові прогнозні і програмні документи визначають напрями розвитку, стратегічні цілі та структурні пропорції економіки і соціальної сфери.
Довгостроковий період – понад п´ять років. На цей період розробляється:
- стратегія економічного та соціального розвитку України – документ, у якому визначаються пріоритети, стратегічні цілі, структурні пропорції економіки і соціальної сфери та напрями державної політики;
- стратегія розвитку галузі економіки (сфери діяльності) – документ, у якому на основі прогнозу тенденцій розвитку відповідних ринків і напрямів науково-технічного прогресу визначаються довгострокові цілі та пріоритети розвитку галузі економіки (сфери діяльності), заходи, спрямовані на їх досягнення, та ресурси, що необхідні для здійснення таких заходів.
Крім того, варто мати на увазі, що на довгостроковий період (понад п´ять років) розробляються проекти:
- стратегії економічного та соціального розвитку України;
- державної стратегії регіонального розвитку;
- регіональних стратегій розвитку Автономної Республіки Крим, областей, м. Києва і Севастополя;
- стратегій розвитку галузей економіки (сфер діяльності) (у разі необхідності).
Середньострокові прогнозні і програмні документи розробляються на строк до п´яти років на основі довгострокових документів і визначають умови соціально-економічного розвитку, напрями дій та заходи на середньострокову перспективу з метою досягнення стратегічних цілей. До них належать:
- програми діяльності Кабінету Міністрів України;
- прогнози економічного та соціального розвитку України;
- прогнози економічного та соціального розвитку Автономної Республіки Крим, областей, м. Києва і Севастополя (за рішенням місцевих органів влади);
- основні напрями бюджетної політики і прогнозу показників зведеного та державного бюджетів України;
- державні цільові програми;
- стратегічні плани роботи центральних органів виконавчої влади.
Короткострокові прогнозні і програмні документи розробляються на основі середньострокових документів і визначають цілі, умови розвитку та відповідні заходи на наступний рік.
У разі потреби за рішенням Кабінету Міністрів України можуть розроблятися інші стратегічні документи. Всі інші прогнозно-планові документи спрямовуються на реалізацію відповідних стратегій розвитку.
Для нас важливою є саме “Концепція” (“Про схвалення Концепції вдосконалення системи прогнозних і програмних документів з питань соціально-економічного розвитку України”), в якій визначено систему прогнозних і програмних документів у сфері стратегічного планування. Адже первинним, початковим документом у системі вироблення стратегії і створення стратегічних планів є концепція.
На підставі концепції розробляються стратегічні плани розвитку регіонів і територіальних громад та стратегічні плани роботи центральних органів виконавчої влади – цільові комплексні документи, в яких концептуальні положення набувають докладного й конкретного обґрунтування, а також узгодження проблемних питань.
Змістові блоки концепції
Відповідно до призначення структура концепції, як правило, складається з чотирьох змістових блоків:
- цільовий;
- прогнозно-аналітичний блок;
- блок – урахування факторів середовища;
- концептуальний блок.
Крім того, слід обов´язково зважати на наявність у концепції трьох різнорівневих, але водночас взаємопов´язаних аспектів: макроструктурного; міжгалузевого; територіального.
Спираючись на систему стратегічного планування й управління в Україні, слід наголосити на розрізненні стратегічного планування для організації, тобто міністерства чи ЦОВВ і стратегічного планування для галузі, сфери діяльності, регіону чи територіальної громади.