Державне управління. Том 1

7.7. Правова відповідальність посадових осіб державного управління

Визначення правової (юридичної) відповідальності

Подальший розвиток демократії у суспільстві передбачає перехід від державоцентризму до людиноцентризму, що означає реальне гарантування з боку держави захисту суспільних інтересів людини і їх обслуговування.

У цьому контексті надзвичайно важливою і актуальною є проблема відповідальності в державному управлінні, в тому числі і юридичної (правової). Розпочате зі здобуттям Україною незалежності реформування її політичної системи, розвиток різноманітних форм самоуправління, децентралізації управління змінюють правовий стан та компетенцію суб’єктів державного управління. Це, у свою чергу, приводить до змін форм державно-правового примусу і відповідальності у сфері державного управління у напрямі їх розширення та появи нових механізмів примусу і відповідальності, які дають змогу застосовувати їх безпосереднім учасникам управлінських відносин через різні демократичні інститути правової держави.

Правова (юридична) відповідальність - різновид соціальної відповідальності, закріпленої у законодавстві; забезпечуваний державою юридичний обов’язок правопорушника зазнати примусового позбавлення певних цінностей, що йому належать.

Правова відповідальність поділяється на: перспективну (позитивну); ретроспективну (негативну).

Види правової відповідальності

Позитивна юридична відповідальність - сумлінне виконання своїх обов’язків перед громадянським суспільством, правовою державою, колективом людей та окремою особою.

Ознаки позитивної юридичної відповідальності:

1) установлюється державою в заохочувальних правових нормах;

2) виступає засобом державного переконання і правового стимулювання;

3) застосовується спеціально уповноваженими суб’єктами (державними органами, керівником організації і т. ін.);

4) пов’язана з наданням особі додаткових прав, можливостей та інших соціальних благ;

5) виражається у певних позитивних наслідках майнового (грошова премія), організаційного (підвищення по посаді) і особистісного (винесення подяки) характеру;

6) виступає формою реалізації заохочувальної санкції норми права в конкретному випадку і до конкретної особи, але не ототожнюється з нею;

7) здійснюється в особливій процесуальній формі (як правило, урочистій з дотриманням низки процедур);

8) настає тільки за заслуги.

Ретроспективна юридична відповідальність - специфічні правовідносини між державою і правопорушником унаслідок державно-правового примусу, що характеризуються засудженням протиправного діяння і суб’єкта правопорушення, покладанням на останнього обов’язку пережити несприятливі наслідки особистого, майнового, організаційного характеру за скоєне правопорушення.

Ознаки ретроспективної юридичної відповідальності:

1) державно-правовий примус;

2) негативна реакція держави на правопорушення і суб’єкта, що винний у його скоєнні;

3) обов’язок правопорушника перенести несприятливі наслідки за свою протиправну поведінку.

Принципи юридичної відповідальності (ретроспективної):

1) відповідальність винної особи за діяння, а не за виявлення наміру;

2) законність, невідворотність, доцільність і справедливість покладання юридичної відповідальності;

3) гуманність і своєчасність юридичної відповідальності.

Мета юридичної відповідальності (ретроспективної) - вияв її соціальної необхідності та ефективності.

Розрізняють такі види мети юридичної відповідальності: загальну превенцію правопорушення; покарання правопорушника; вплив на свідомість правопорушника; моральну перебудову особи; формування в людини, яка порушила норми права, настанови на правомірну поведінку надалі; виховний вплив на інших людей з метою запобігання правопорушенням з їхнього боку.

Мета юридичної відповідальності, у свою чергу, визначає її функції як головні напрями юридичного впливу на правопорушника та інших осіб задля захисту правопорядку і виховання суб’єктів права, що скоїли чи можуть скоїти правопорушення.

Розрізняють такі види функцій ретроспективної юридичної відповідальності: превентивну (запобіжну); виховну; репресивну (каральну); компенсаційну (поновлювальну); сигналізаційну (інформаційну).

Існування різних видів правопорушень передбачає і поділ ретроспективної юридичної відповідальності на самостійні види. Існують різні підстави поділу юридичної відповідальності на види. Залежно від суб’єктів (органів, що накладають юридичну відповідальність) її поділяють на таку, що покладається: а) органами влади; б) виконавчими і розпорядчими органами; в) судовими та іншими юрисдикційними органами.

Залежно від суб’єктів правопорушників ретроспективна юридична відповідальність буває індивідуальною та колективною.

Поширеною є класифікація ретроспективної юридичної відповідальності залежно від галузевої належності правової норми, що порушена. На цій підставі розрізняють юридичну відповідальність:

а) кримінально-правову (різновид ретроспективної юридичної відповідальності, що полягає в застосуванні заходу кримінального покарання до фізичних осіб, винних у скоєнні злочину);

б) адміністративну (покладення на порушників загальнообов’язкових правил, що діють в управлінні та в інших сферах, адміністративних стягнень, які пов’язані для цих осіб з обтяжливими наслідками майнового чи морального характеру);

в) цивільно-правову (відповідальність фізичної чи юридичної особи за порушення права власності, договірних зобов’язань, за заподіяння позадоговірної майнової шкоди, а також за порушення особистих майнових і немайнових прав);

г) трудову (дисциплінарну, матеріальну відповідальність робітників і службовців) та ін.

Як самостійний вид ретроспективної юридичної відповідальності в теорії права розглядають скасування актів, що суперечать чинному законодавству (хоча серед представників науки державного управління є такі, які дотримуються думки, що скасування незаконних актів і рішень навряд чи можна визнати самостійним видом юридичної відповідальності). Це особливий вид ретроспективної юридичної відповідальності, який полягає в тому, що компетентний орган чи службова особа застосовує правовідновну санкцію, скасовуючи незаконно прийнятий акт. Є кілька форм названої юридичної відповідальності:

а) скасування акта, який суперечить чинному законодавству;

б) визнання недійсним акта, який суперечить чинному законодавству;

в) зміна акта в тій частині, що не відповідає чинному законодавству;

г) надання вказівок компетентним органом чи службовою особою про обов’язкове скасування чи зміну акта, який суперечить чинному законодавству, суб’єктом, який його прийняв.

Не вважається формою зазначеного виду юридичної відповідальності припинення дії акта.

У сучасних умовах державотворення на суб’єкт управління покладається відповідальність за всі несприятливі наслідки, зумовлені неправовим або невмілим використанням владних повноважень. Саме такий підхід є однією з умов ефективної діяльності органів державного управління і, відповідно, політичної стабільності в державі. Як засвідчує практика, основний акцент робиться на правах органів державного управління, посадових осіб і не завжди достатньо виділяється відповідальність за помилкові рішення і дії, бездіяльність. Це призводить до вкрай негативних наслідків у здійсненні державного управління.

Важливість вирішення цієї проблеми зростає з огляду на конституційні засади. Так, ч. 2 ст. 19 Конституції України встановлює, що “органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов’язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України”.

Оскільки йдеться про відповідальність органів та посадових осіб, наділених владними повноваженнями, то в науці вже склалася думка про доцільне вживання поняття “публічно- правової відповідальності”. Інакше кажучи, якщо брати механізм юридичної відповідальності в цілому, то в нашому випадку йдеться про його державно-правовий склад, відображення цього складу в Конституції України та законах, що стосуються державного управління.

У теорії управління відповідальність за якість управління пов’язують насамперед із системою управління та її органами, однак законодавча практика пов’ язує конкретні форми відповідальності в основному з посадовою особою. Розмежування відповідальності органу державного управління і посадової особи визначається межами наданої компетенції. Тому необхідно створити систему, яка забезпечить ознайомлення всіх зацікавлених суб’єктів управління з характером і межами компетенції посадової особи.

Персональна відповідальність

Механізм персоніфікації відповідальності сприяє посиленню відповідальності посадових осіб і, відповідно, розширенню прав громадян у державному управлінні. Важливе місце у закріпленні такого становища відводиться судовому контролю, для ефективного здійснення якого необхідне чітке правове закріплення посадових обов’язків, які покладені на посадову особу.

Згідно із загальною теорією для кожної галузі права за відповідне правопорушення (тобто порушення властивих їй правових норм) установлюється свій вид юридичної відповідальності - закріплений у законодавстві юридичний обов’язок правопорушника зазнати примусового позбавлення певних цінностей, що йому належали, певних благ особистого, майнового або організаційного характеру.

Теорія права виділяє конституційну відповідальність, яка визнається застосованою до державних органів чи вищих посадових осіб держави. Конституційне правопорушення можна визначити як протиправні винні діяння органів влади або інших суб’єктів, які посягають на форму правління, державний устрій та порядок утворення органів держави, конституційні права громадян. Наслідком такої відповідальності є відставка Прем’єр-міністра України, уряду України, окремого міністра, імпічмент Президента, розпуск парламенту. Що стосується державних службовців, то в чинній системі права України їх конституційна відповідальність не передбачена.

У системі державного управління України правова відповідальність державних службовців окреслена з 1994 р. (табл. 7.1).

Розкриємо коротко засади застосування вказаних видів правової відповідальності до державних службовців.

Дисциплінарні стягнення до державних службовців застосовуються суб’єктом призначення, якщо інше не передбачено законом.

Суб’єкт призначення за наявності достатніх даних, що вказують на ознаки дисциплінарного проступку державного службовця, повинен вимагати від нього письмового пояснення. У разі необхідності проведення додаткового дослідження обставин вчинення дисциплінарного проступку, в тому числі обставин, що пом’якшують або обтяжують відповідальність, а також причин та умов, що спричинили його вчинення, суб’єкт призначення приймає рішення про проведення службового розслідування. При цьому на вимогу державного службовця з метою спростування безпідставних, на його думку, звинувачень або підозр службове розслідування проводиться обов’язково.

Таблиця 7.1. Правова відповідальність державних службовців: підстави та види (порівняльний аналіз основних законодавчих актів)

Закони України “Про державну службу” (1993 р.); “Про боротьбу з корупцією” (1995 р.)

Закони України “Про державну службу” (2011 р.); “Про засади запобігання і протидії корупції” (2011 р.)

Стаття 38 Закону України “Про державну службу”: особи, винні в порушенні законодавства про державну службу, несуть цивільну, адміністративну або кримінальну відповідальність згідно із чинним законодавством

Розділ VШ Закону України “Про державну службу”: “Дисциплінарна та майнова відповідальність державного службовця” (ст. 52-59);

Стаття 21 Закону України “Про засади запобігання і протидії корупції”: за вчинення корупційних правопорушень відповідні особи притягаються до кримінальної, адміністративної, цивільно-правової та дисциплінарної відповідальності в установленому законом порядку

  • Матеріальна (ст. 130, 133 Кодексу законів про працю України);
  • Дисциплінарна, у тому числі заходи дисциплінарного впливу: попередження про неповну службову відповідність; затримка до одного року у присвоєнні чергового рангу або у призначенні на вищу посаду (ст. 14 Закону України “Про державну службу ”);
  • Адміністративна і кримінальна (ст. 16 Закону “Про державну службу”, Закон України “Про боротьбу з корупцією”), а також про звільнення з державної служби за порушення Присяги державного службовця (п. 6 ст. 30 Закону “Про державну службу”)
  • Майнова (у разі застосування державою в особі суб´єкта призначення (державного органу або органу влади Автономної Республіки Крим чи посадової особи, уповноважених відповідно до законодавства призначати на посади державної служби та звільняти з цих посад) зворотної вимоги (регресу) державний службовець несе майнову відповідальність тільки за шкоду, спричинену його протиправними діями або бездіяльністю (ст. 60 Закону України “Про державну службу”);
  • Дисциплінарна: зауваження, догана, сувора догана, попередження про неповну службову відповідність, звільнення з посади державної служби (ст. 53 Закону України “Про державну службу”);
  • Адміністративна і кримінальна (ст. 21 Закону України “Про засади запобігання і протидії корупції”, відповідні статті Кримінального кодексу України)

Для забезпечення проведення службового розслідування керівником державної служби в державному органі, органі влади Автономної Республіки Крим або їх апараті утворюється комісія у кількості не менше від семи осіб та з відповідним фаховим складом. Службове розслідування проводиться протягом десяти робочих днів. У разі необхідності зазначений строк може бути продовжено, але не більш як до 20 робочих днів. За результатами службового розслідування формулюється висновок про наявність чи відсутність у діях державного службовця дисциплінарного проступку та підстав для його притягнення до дисциплінарної відповідальності з визначенням рекомендованого виду дисциплінарного стягнення. Рішення за результатами службового розслідування може бути оскаржено державним службовцем у відповідному порядку. Порядок проведення службового розслідування затверджується Кабінетом Міністрів України.

У разі виявлення за результатами службового розслідування ознак злочину чи адміністративного правопорушення суб’єкт призначення зобов’язаний протягом трьох робочих днів передати матеріали до відповідного правоохоронного органу.

Рішення про застосування дисциплінарного стягнення приймає суб’єкт призначення. У такому рішенні зазначаються найменування державного органу, органу влади Автономної Республіки Крим або їх апарату, дата прийняття рішення, відомості про державного службовця, вид дисциплінарного проступку, стисло викладаються обставини вчинення проступку, підстави притягнення державного службовця до відповідальності та вказується, яке дисциплінарне стягнення застосовується. Державний службовець має бути особисто ознайомлений під розписку з рішенням про накладення на нього дисциплінарного стягнення не пізніше наступного робочого дня після прийняття такого рішення. У разі відмови державного службовця від ознайомлення з рішенням про накладення на нього дисциплінарного стягнення чи наявності підстав, що перешкоджають ознайомленню з таким рішенням особисто, державному службовцю не пізніше ніж у триденний строк з дня прийняття рішення надсилається письмове повідомлення про прийняте рішення разом з його копією. Рішення про застосування дисциплінарного стягнення може бути оскаржено до суду.

Адміністративна відповідальність настає за невиконання або неналежне виконання своїх обов’язків, тобто за здійснення адміністративного правопорушення.

Об’єктом адміністративного правопорушення виступають суспільні відносини, які складаються у сфері адміністративно-організаційної діяльності та порядку управління, регулюються адміністративним правом, а також нормами інших галузей права (трудового, цивільного, фінансового, земельного та ін.). Об’єктом посягання адміністративного правопорушення може бути й сама людина, її здоров’ я, честь і гідність.

Залежно від об’ єкта посягання адміністративні правопорушення поділяються на різні види, перелік яких містить Особлива частина Кодексу України про адміністративні правопорушення: правопорушення проти особи, прав і свобод громадян; порушення санітарно-гігієнічних норм і санітарно-протиепідемічних правил і норм; правопорушення в галузі охорони навколишнього природного середовища та використання природних ресурсів; порушення проти власності та ін.

Особливість підстав для адміністративної відповідальності посадових осіб і державних службовців полягає в тому, що вони несуть таку відповідальність за порушення встановлених загальнообов’язкових правил своїми власними діями, у тому числі неправомірними вказівками, виконуючи які їх підлеглі, інші працівники порушують установлені правила. Крім того, посадові особи можуть нести адміністративну відповідальність і за невжиття заходів щодо забезпечення виконання правил іншими особами, якщо забезпечення їх дотримання входить до кола їх службових обов’язків. Ідеться про проступки, скоєні з власної вини, та з вини, пов’язаної зі службовою діяльністю. До останнього випадку може застосовуватися й подвійна відповідальність - адміністративна та цивільна, адміністративна і дисциплінарна - за одне й те саме порушення.

Адміністративні стягнення накладаються не безпосередніми керівниками винних осіб, а спеціальними органами, яким винні особи, як правило, організаційно не підлеглі. Про стягнення приймається колегіальне або одноособове рішення представниками цих органів.

Цивільно-правова відповідальність - це передбачені законодавством засоби примусового впливу на порушника цивільних прав і обов’язків шляхом застосування до нього цивільно- правових санкцій, які мають наслідком невигідні майнові обтяження, що проявляються в позбавленні його певних прав або покладанні на нього додаткових обов’язків.

Відповідальність за шкоду, завдану діями посадової особи в галузі виконавчо-розпорядчої діяльності, полягає в обов’язковому відшкодуванні збитків, спричинених неправильними службовими діями (бездіяльністю) посадових осіб у галузі державного управління, органом державного управління від імені, за дорученням яких посадова особа вчиняє службові дії в межах наданої компетенції. Цей обов’язок відповідальності органу державного управління за дії свого представника випливає з того, що посадова особа, державний службовець наділені часткою компетенції певного органу (владне повноваження), тому останній має здійснювати функцію контролю за діями своїх працівників та забезпечувати їх матеріальне стимулювання.

Кримінальна відповідальність державних службовців настає за злочини у сфері службової діяльності (зокрема ст. 211, 364, 365, 366, 367, 368, 368-2, 369, 369-2, 370 Кримінального кодексу України), які за характером та проявом порушень поділяються на три види:

1) порушення повноважень: невиконання (неналежне виконання) повноважень (недбалість, бездіяльність);

2) перевищення повноважень: вчинення службовою особою акту, на який вона не мала законної влади, вихід за межі такої влади або недотримання відомих форм, процедур (одноосібне вирішення справи, яка повинна вирішуватися колегіально, або вчинення дій, які ніхто не має права здійснювати чи дозволяти, тощо);

3) вчинення службовою особою акту, що входить до її повноважень, але з метою, яку не передбачає закон (зловживання владою або службовим становищем, хабарництво, посадовий підлог).

Утім, сьогодні слід розглядати питання правової відповідальності державних службовців за реальним станом, коли процес державного управління, вплив суб’єкта управління на його об’єкт все ще має переважно державно-владний характер. Зміна характеру такого впливу на перспективний (позитивний) є орієнтиром, на досягнення якого мають бути спрямовані зусилля всього суспільства.