Останнім часом все більшого розуміння та підтримки набуває комплексний підхід до правового регулювання діяльності у певних сферах, галузях або до вирішення загальнодержавних, регіональних і місцевих проблем у формі систем взаємопов’язаних і взаємодоповнюючих нормативно-правових документів, що утворюють інтегроване правове поле цієї діяльності та які надалі визначимо як проблемно-орієнтовані нормативно-правові бази. Такий підхід орієнтований на наближення нормативно-правових рішень до управлінця та широке застосування інформаційних і комп’ютерних технологій підтримки цих рішень.
Взаємодія політичних, економічних, соціальних та інших чинників реально призводить до того, що нормативно-правові бази, які на сьогодні діють у різних проблемно-орієнтованих сферах діяльності, як правило, не відповідають або тільки частково відповідають вимогам і потребам суспільного життя через певні недоліки та внутрішні суперечності. Тому виникає потреба в їх систематичному вивченні, вдосконаленні та цілеспрямованому розвитку.
Методологічну основу дослідження нормативно-правових баз становлять як загальні, так і спеціальні (орієнтовані на дану проблему, сферу діяльності) підходи та методи їх формування і аналізу. Найбільш конструктивним є розгляд нормативно-правових баз як систем та їх прив’язка до певних видів діяльності у визначеній сфері. Це дає змогу сфокусувати увагу на конкретному об’єкті правового регулювання, виділити основні та другорядні цілі і ланки в досліджуваній сфері діяльності, визначити та розподілити пріоритети в процесі створення та вдосконалення проблемно-орієнтованих нормативно-правових баз, сформувати механізми забезпечення їх реалізації.
Типова методико- технологічна схема
В основу формування проблемно-орієнтованих нормативно-правових баз, зорієнтованих на певну сферу діяльності.
Така схема дає загальне уявлення про механізми формування та оновлення нормативно- правових баз, а в разі застосування в практичній роботі потребує конкретизації способів реалізації її основних блоків, зокрема блоку формування та оновлення проблемно-орієнтованих нормативно-правових баз.
Оскільки завжди існують реальні об’єктивні або суб’єктивні проблеми, які стримують розвиток певної сфери діяльності, то виникає актуальна проблема постійного (в умовах перехідних процесів) або періодичного (в умовах сталих процесів) аналізу чинної системи нормативно-правових актів на предмет їх відповідності вирішенню реальних проблем у певній сфері діяльності і, якщо в цьому є потреба, визначення конкретних напрямів удосконалення та розвитку такої системи.
Метод “виявлення відхилень у правовому регулюванні ”
Такий аналіз створює наукове підґрунтя для планування нормотворчості. Для його проведення доцільно застосувати спеціальний метод “виявлення відхилень у правовому регулюванні”, який передбачає послідовне дослідження чинної нормативно-правової бази певної діяльності шляхом комплексного застосування до неї формально-логічного, ситуаційно-діяльнісного та системно-правового аналізу в порядку, зазначеному у цьому переліку методів.
Формально-логічний аналіз дає змогу не тільки виявити прогалини в чинному правовому полі певної діяльності, а й визначити, на якому рівні ієрархії правових актів вони існують.
Ситуаційно-діяльнісний аналіз дає змогу не тільки визначити необхідність та терміновість заповнення знайдених прогалин у правовому полі діяльності, а й виявити невідповідності та суперечності між реальною практикою у певній діяльності та її чинним правовим забезпеченням.
Системно-правовий аналіз дає змогу не тільки визначити вид та місце правового акта, що має врегулювати виявлені суттєві прогалини та невідповідності в чинному правовому полі, системі законодавства країни, а й виявити можливі суперечності (дегармонізацію) у цій системі, що стосуються правового регулювання певної діяльності, та запропонувати шляхи їх вирішення.
Після послідовного проведення цих різновидів аналізу результати узагальнюються та розробляються пропозиції щодо вдосконалення та розвитку нормативно-правових баз. Для ілюстрації запропонованого методу наведемо загальну схему аналізу та синтезу проблемно-орієнтованих нормативно-правових баз.
Метод структурного моделювання
Методи аналізу, які є основою вищенаведеного спеціального методу “виявлення відхилень у
правовому регулюванні”, є різновидами широковідомих методів системного аналізу. Зокрема, в основу формально-логічного аналізу покладено метод структурного моделювання.
Класичний процес структурного моделювання передбачає побудову структури об’єкта, що досліджується, а також відповідної моделі, здатної забезпечити вирішення визначених проблем. Найбільше поширення серед методів такого типу отримали методи типу “дерева цілей”, які базуються на побудові та використанні ієрархічної моделі цілей діяльності шляхом структуризації головної цілі на підцілі різних рівнів деталізації.
Формально-логічний аналіз проблемно-орієнтованих нормативно-правових баз, узагальнена схема застосування якого показана на рис. 7.3, виходить з того, що кожна така база регулює певну сферу чи галузь діяльності.
Метод “інтеграції дерева цілей і поля діяльності об’єкта управління ”
Першим етапом дослідження є системний аналіз сфери діяльності, що підлягає правовому регулюванню, за допомогою методу “інтеграції дерева цілей і поля діяльності об’єкта управління”. Сфера чи галузь діяльності, що досліджується, спочатку розбивається на кілька основних видів діяльності.
Далі кожний вид деталізується в напрямах діяльності. Таким чином, певна сфера чи галузь діяльності подається у вигляді дворівневого “дерева діяльності”.
Наступним етапом аналізу є системне подання нормативно-правової бази, що регулює цю сферу діяльності, у вигляді ієрархії нормативно-правових актів за їх юридичною силою (рис. 7.3, рівні Б1 – Б6).
Заключним етапом аналізу є суперпозиція (проекція, накладання, відображення) ієрархії нормативно-правових актів за їх юридичною силою на відповідне “ дерево діяльності”, побудоване на першому етапі аналізу. В результаті одержуємо картину заповнення правового поля щодо певної сфери діяльності. Одні види діяльності виявляються повністю та достатньо забезпеченими (накритими) цим правовим полем (задіяні всі рівні Б1 – Б6).
Інші накриті частково з прогалинами на рівні, наприклад, законів та міжнародних договорів (Б1 – Б3) чи підзаконних актів (Б4 – Б6). А деякі види діяльності виявляються, наприклад, зовсім неврегульованими або врегульованими лише на найнижчих рівнях (Б5, Б6). Таким чином, отримані результати дають змогу формально визначити напрями та конкретні пропозиції розроблення нормативно-правових актів і вдосконалення та розвитку відповідної проблемно-орієнтованої нормативно-правової бази.
Як розвиток формально-логічного аналізу слід розглядати можливість введення деталізації видів діяльності за видами та напрямами робіт (3-й та 4-й рівні ієрархії діяльності). Інша варіація цього методу – це виділення після операції суперпозиції напрямів робіт, які піддаються правовому регулюванню, та визначення рівня останнього. Таке застосування формально- логічного аналізу дає змогу під час упровадження нових напрямів діяльності та робіт відразу з’ясувати їх правову захищеність або врегульованість і визначити необхідність розроблення чи модифікації відповідних нормативно-правових документів.
Ефективність формально-логічного аналізу нормативно-правових баз найбільше залежить від якості системного аналізу сфери діяльності, що підлягає правовому регулюванню, зокрема правильності виділення напрямів і видів діяльності відповідно до основних її цілей та може бути підвищена завдяки використанню на цьому етапі методів експертних оцінок.
Ситуаційно-діяльнісний аналіз
В основу ситуаційно-діяльнісного та системно-правового аналізу нормативно-правових баз покладено методи експертних оцінок, які являють собою широкий клас методів системного аналізу, що базуються на припущенні про можливість побудови адекватної моделі об’єкта дослідження на основі думок експертів. При цьому вважається, що думка групи експертів надійніше, ніж думка окремого експерта.
Ситуаційно-діяльнісний аналіз відповідної нормативно-правової бази полягає в опитуванні суб’єктів суспільних відносин, діяльність та статус яких регламентується нею, і передбачає такі етапи:
– визначення переліку питань, які підлягають оцінюванню, насамперед, маючи на увазі проблеми, що створює чинна нормативно-правова база в діяльності відповідних суб’єктів;
– з’ясування питань, пов’язаних з цією діяльністю, які опинились поза межами правового регулювання;
– оцінювання ефективності застосування чинних нормативно-правових актів;
– підбір групи експертів;
– анкетування;
– безпосереднє проведення опитувань експертів;
– систематизація та аналітична обробка результатів опитування;
– розробка пропозицій та рекомендацій щодо вдосконалення нормативно-правової бази.
Методи колективних експертних оцінок
Серед методів колективних експертних оцінок найбільш привабливими для ситуаційно-діяльнісного аналізу нормативно-правових баз є метод комісії та метод “мозкового штурму ”. Перший з них передбачає проведення групою експертів дискусії з метою вироблення спільної позиції щодо об’єкта дослідження, а другий орієнтований на виявлення творчих ідей у процесі вирішення певної складної проблеми. Ці ідеї уважно вивчаються фахівцями-експертами та, як правило, оцінюються за заздалегідь виробленими критеріями на відповідність поставленому завданню. З теоретичного погляду, більш результативним видається застосування методу Дельфі, який передбачає заміну прямих колективних обговорень на послідовні індивідуальні опитування за певними формами експертної оцінки до досягнення прийнятної збіжності всіх висловлених думок. Проте його застосування гальмується через те, що він вимагає значних витрат часу та коштів.
Системно-правовий аналіз
Системно-правовий аналіз, спрямований на гармонізацію правового регулювання у певній сфері діяльності з правовим полем інших країн світу, зокрема ЄС та України, передбачає вивчення чинних нормативно-правових актів фахівцями-правознавцями з метою виявлення недосконалих, недійсних або нездійсненних документів (актів), а також виявлення як внутрішніх суперечностей та невідповідностей чинної нормативно-правової бази, так і її неузгодженості із загальним правовим полем України та ратифікованими нею міжнародними договорами. У процесі такого аналізу доцільно використати відомий метод аналітичної експертної оцінки – метод сценаріїв. Кожний залучений до аналізу фахівець-правознавець за результатами аналізу викладає в письмовому вигляді свої міркування з висновками та пропозиціями. Одержані таким чином індивідуальні сценарії потім узгоджуються та взаємодоповнюються. У результаті формується узагальнений сценарій розвитку нормативно-правової бази або її окремих нормативно-правових актів (розроблення, оновлення або доповнення), на підставі якого розробляються напрями та конкретні пропозиції щодо вдосконалення відповідної нормативно-правової бази.
Концепція необхідного та достатнього складу нормативно-правових баз
В основу розвитку та систематизації проблемно-орієнтованих нормативно-правових баз доцільно покласти концепцію їх необхідного та достатнього складу. Сутність цієї концепції полягає в розгляді нормативно-правових баз для будь-яких сфер діяльності як складних систем та виділенні в кожній з них трьох рівнів, найбільш суттєвих з погляду забезпечення виконання функцій проблемно-орієнтованих нормативно-правових баз, а саме рівнів функціонального ядра (СА – системоутворюючі акти), рівнів необхідного (НС) та достатнього (ДС) складу.
Основною складовою (функціональне ядро) в цій структурі мають бути системоутворюючі акти (в основному закони), без яких ця база фактично неспроможна виконувати свої регулюючі функції та взагалі не може бути визначена як самостійна.
Наступний рівень, що забезпечує правове регулювання основних процесів і проблем у цій сфері діяльності виходячи з її призначення, визначимо як необхідний склад проблемно- орієнтованої нормативно-правової бази (закони та нормативно-правові акти). Цей рівень регулювання передбачає наявність у складі таких баз функціонального ядра та інших нормативно-правових актів, які гарантують необхідний рівень правового регулювання у цій сфері діяльності, хоча і залишають неврегульованими деякі з питань, зокрема через певну інертність поповнення проблемно-орієнтованої нормативно-правової бази, або нестабільність і, відповідно, невизначеність у самій сфері діяльності, що регулюється.
Вирішити всі суттєві проблеми правового регулювання у певній сфері діяльності передбачається на рівні достатнього складу проблемно-орієнтованої нормативно-правової бази, тобто такого складу нормативно-правових документів, за якого розв’язується проблема достатності правового регулювання у цій сфері діяльності. Безумовно, досягти абсолютно достатнього складу нормативно-правових баз неможливо, оскільки постійно виникають нові проблеми, які потребують нових підходів та рішень. Але завжди необхідно прагнути досягти максимально можливого рівня їх забезпеченості нормативно-правовими актами з урахуванням реальних економічних можливостей держави.
Формування та розвиток проблемно-орієнтованих нормативно-правових баз відповідно до запропонованої концепції необхідно здійснювати за такими етапами: створення функціонального ядра; розроблення необхідного складу нормативно-правових документів; розроблення та поповнення достатнього складу нормативно-правових документів.
У процесі планування нормотворчості особливу увагу слід приділяти питанням формування ефективних підходів і методів їх здійснення, а також виділенню пріоритетних напрямів правового регулювання в кожній сфері діяльності. Основні (системоутворюючі) нормативно- правові акти мають чітко визначати адміністративні компетенції вищих та спеціальних органів державної влади щодо вирішення спеціальних проблем у певній сфері діяльності, якщо це не випливає з чинних нормативно-правових актів.
Визначення необхідного рівня забезпеченості нормативно-правовими актами
Суто практичним і дуже важливим питанням є визначення необхідного рівня забезпеченості певної сфери діяльності нормативно-правовими актами. З цією метою можна рекомендувати такі дії:
– уточнення конституційних обов’язків держави у певній сфері чи галузі суспільних відносин;
– затвердження концептуальних засад діяльності у певній сфері чи галузі як підґрунтя стратегії розвитку нормативно-правової бази;
– удосконалення системи державного управління у певній сфері чи галузі суспільних відносин, насамперед шляхом більш чіткого визначення правового статусу та взаємної підпорядкованості відповідних органів державного управління, усунення взаємного дублювання їх компетенцій;
– розроблення правового паспорта (сертифіката) діяльності у певній сфері як об’єкта правового регулювання (головна мета діяльності; основні напрями діяльності та правового регулювання; основні нормативно-правові акти, що визначають правовий режим; специфіка проблем, зокрема об’єктивні обмеження, тощо);
– усунення недоліків у регулюванні економічних відносин у певній сфері чи галузі суспільної діяльності завдяки уточненню статусу, підпорядкованості, прав та обов’язків відповідних органів, організацій, підприємств та установ;
– удосконалення нормативного регулювання трудових відносин та соціального захисту працівників, які залучаються до роботи у певній сфері чи галузі суспільних відносин;
– гармонізація проблемно-орієнтованої нормативно-правової бази у певній сфері чи галузі суспільних відносин з чинним законодавством України;
– розвиток міжнародного співробітництва у певній сфері чи галузі суспільних відносин.
Цілком зрозуміло, що для ефективної діяльності слід створити необхідні умови і водночас уникати “заорганізованості”. Але вирішення питання досягнення оптимального співвідношення між ними залежить від кожної конкретної проблеми та ситуації навколо неї.
Основними напрямами подальшого вдосконалення та розвитку проблемно-орієнтованих нормативно-правових баз є:
– формування достатнього складу законів, а також нормативно-правових актів центральних органів державної влади для врегулювання основних видів і напрямів робіт у певній сфері чи галузі діяльності;
– створення інформаційно-методичного ресурсу відповідної діяльності в комплексі з проблемно-орієнтованою нормативно-правовою базою, що регламентує цю діяльність;
– моніторинг стану проблемно-орієнтованої нормативно-правової бази відповідної діяльності, зокрема проблем, що потребують правового врегулювання, а також результатів право- застосування внаслідок упровадження її складових нормативно-правових актів.
Концепція розроблення одного закону
Заслуговує на увагу концепція розроблення одного (або мінімально можливої кількості, якщо різноманітність діяльності не дає змоги обмежитися одним законом) закону, який охоплює найбільш суттєві та найважливіші питання правового регулювання у вибраній проблемно-орієнтованій сфері діяльності, а також досить ефективного механізму вдосконалення нормативно-правової бази через удосконалення цього закону шляхом систематичного внесення до нього змін та доповнень. Фактично йдеться про розроблення, прийняття та застосування законів прямої дії.
Такий механізм базується на встановленні відносно постійного технологічного ланцюга “орган влади (розробник) — зацікавлені та забезпечуючі органи влади — урядовий апарат — парламентський апарат”, який відображає високий рівень розуміння проблем, що вирішуються, та лобіювання (у кращому розумінні цього слова) певних інтересів у певній сфері діяльності. Такий механізм може цілком виправдано застосовуватися в практиці правотворчості та правозастосування, що, наприклад, підтверджується у сфері правового регулювання проблем ліквідації наслідків аварії на Чорнобильській АЕС.
Доцільною є реалізація у вітчизняних умовах пропозиції щодо розроблення на базі сучасних підходів (системного, комплексного, діяльнісного тощо) та на підставі сучасних норм і базових критеріїв посібників-довідників для працівників, які відповідають за розроблення нормативно-правових документів. У них мають міститися не тільки основні дії щодо вдосконалення процесу підготовки нормативно-правових документів (дотримання відповідної структури, детальну розробку концепції, чітке застосовування норм складання тощо), а й найбільш конструктивні підходи та методи щодо визначення цілей формування нормативно-правових документів, їх систематизації, прогнозування та планування.
Ефективне правозастосування
Дуже важливим є не тільки створення достатнього нормативноправового поля, але і його ефективне правозастосування. Ця проблема не втратила актуальності, оскільки в процесі прийняття та реалізації управлінських рішень ще трапляються факти порушення та ігнорування чинного законодавства. Варто нагадати відомий вислів філософа давнини Цицерона, що до права слід прагнути задля нього самого, оскільки те, що є правом, звичайно є і справедливістю.
Нормативно-правові рішення приймаються відповідними органами державної влади України в межах законодавчо визначеної компетенції. Важливими критеріями рівня демократичності в суспільстві є прозорість та суспільна доцільність таких рішень, що значною мірою забезпечується певними процедурами їх прийняття. Основною загальною рисою всіх цих процедур є колегіальна професійна багатоетапна експертиза з наступними доповненням та корекцією рішень, що приймаються.
Існують певні обмеження при підготовці та прийнятті нормативно-правових рішень. Такі рішення не повинні суперечити Конституції та чинному законодавству України, вони мають бути погоджені з усіма суб’єктами нормотворчих повноважень у разі спільної їх підготовки. Нормативно-правовий акт (Закон України, постанова Верховної Ради України, указ Президента України, постанова Кабінету Міністрів України, наказ центрального органу виконавчої влади) може бути прийнятий тільки тим органом управління, який має на це відповідні повноваження.
Однією з найактуальніших проблем залишається ефективність реалізації прийнятих рішень. Інколи найкращі закони чи постанови впроваджуються неналежними методами, через що значною мірою втрачається зміст, закладений розробниками цих рішень. Це далеко не завжди свідчить про недбайливість або зловмисність виконавців. Найчастіше причиною цього є приховані недоліки самих нормативно-правових актів або відсутність ефективних механізмів їх реалізації. Саме тому необхідно приділяти більшу увагу розробці супровідних документів (положень, інструкцій тощо).
Завдання удосконалення процедур управлінської діяльності, розроблення нової схеми та регламентів прийняття управлінських рішень, зокрема нормативно-правових, програмно- цільових та організаційно-розпорядчих, набувають актуальності у зв’язку з проведенням в Україні адміністративної реформи та реформи державної служби.