Установча функція парламенту безпосередньо реалізується шляхом утворення власних органів Верховної Ради України, а також державних органів, передбачених Конституцією України. •
Щодо першої групи органів.
Перш за все на першій після виборів сесії формуються
органи парламенту.
Незважаючи на те, що процедура пленарного засідання Верховної Ради України першої після чергових виборів народних депутатів сесії парламенту визначена у Регламенті Верховної Ради України від 27 липня 1994 р. (ст. 2.2.3— 2.2.5), кожне засідання має свої особливості. Це стосується і процедури проведення першого після виборів 31 березня 2002 р. пленарного засідання першої сесії Верховної Ради України четвертого скликання.
-306-
Перш за все одразу після оголошення результатів виборів по новому формувався склад Підготовчої депутатської групи на основі Положення про Підготовчу депутатську групу. Оскільки вибори народних депутатів України проводилися за змішаною (пропорційно-мажоритарною) системою, формування групи здійснювалося окремо від кількості депутатів, обраних по одномандатних округах, і окремо — від політичних партій.
Так, 23 члени Підготовчої депутатської групи представляли 29 депутатів, обраних по одномандатних округах в Автономній Республіці Крим, у всіх 24 областях, містах Києві і Севастополі (по 1 депутату). Делегації Донецької і Дніпропетровської областей відповідно до Положення уповноважили до складу Підготовчої депутатської групи по 2 народні депутати. Всього було делеговано до складу групи 29 депутатів.
Інтереси політичних партій і виборчих блоків політичних партій, які подолали 4%-вий бар’єр на виборах по багатомандатному загальнодержавному виборчому округу, представляли: 7 депутатів від блоку “Наша Україна”, 5 — від Комуністичної партії України, по 3 — від Блоку Юлії Тимошенко, Соціалістичної партії України та від Соціал-демократичної партії України (об’єднаної). Всього від політичних партій і блоків до Підготовчої групи було обрано 22 депутати.
Отже, в цілому до складу Підготовчої депутатської групи увійшов 51 народний депутат України, вона розпочала свою роботу 22 квітня 2002 р.
Під час засідань Підготовчої депутатської групи під головуванням Голови Верховної Ради України попереднього скликання було сформовано керівництво групи та визначено її структуру. У складі керівництва групи — голова, два заступники та секретар.
Для підготовки конкретних пропозицій і попередньої розробки питань для їх розгляду на засіданнях групи були створені три підгрупи.
Перша підгрупа — з питань відкриття сесії, Регламенту, формування робочих органів, президії, лічильної комісії, організації роботи, порядку денному, висвітлення роботи першої сесії Верховної Ради України.
-307-
Друга підгрупа — з питань обрання керівництва парламенту, формування депутатських фракцій і комітетів Верховної Ради.
Третя підгрупа — з питань забезпечення умов діяльності Верховної Ради України та ЇЇ органів і здійснення депутатських повноважень, статусу та соціально-побутового забезпечення діяльності народних депутатів.
29 квітня 2002 р. групою були схвалені всі питання щодо початку та організації першої сесії Верховної Ради України четвертого скликання.
Лідери партій та виборчих блоків звернулися до Підготовчої депутатської групи з пропозиціями щодо внесення змін до проектів документів: про формування президії сесії, про порядок відкриття і ведення першої сесії, про формування і реєстрацію депутатських фракцій і груп, про порядок денний сесії на період обрання складу комітетів, про перелік і функціональну спрямованість комітетів, про спосіб голосування по кандидатурах на посаду Голови, першого заступни^ ка і заступника Голови Верховної Ради України.
13 травня 2002 р. група розглянула всі пропозиції і рекомендації і за ними прийняла відповідні рішення.
14 травня 2002 р. перша сесія Верховної Ради України четвертого скликання розпочала свою роботу.
Перше пленарне засідання відкрив Голова Верховної Ради України попереднього скликання.
Відповідно до ст. 79 Конституції України найстарший за віком народний депутат України зачитав присягу народного депутата України: “Присягаю на вірність Україні. Зобов’язуюсь усіма своїми діями боронити суверенітет і незалежність України, дбати про благо Вітчизни і добробут Українського народу.
Присягаю додержуватися Конституції України та законів України, виконувати свої обов’язки в інтересах усіх співвітчизників”.
Після цього була оголошена перерва для підписання депутатської присяги.
Відмова скласти присягу має наслідком втрату депутатського мандата.
Повноваження народних депутатів України, а звідси і Верховної Ради, починаються з моменту складення присяги.
-308-
Народні депутати України здійснюють свої повноваження на постійній основі.
Вони не можуть мати іншого представницького мандата чи бути на державній службі.
Вимоги щодо несумісності депутатського мандата з іншими видами діяльності встановлюються Конституцією та Законом України “Про статус народного депутата України”.
Повноваження народних депутатів України припиняються також одночасно з припиненням повноважень Верховної Ради України.
Повноваження народного депутата України припиняються достроково у разі:
— складення повноважень за його особистою заявою;
— набрання законної сили обвинувальним вироком щодо нього;
— визнання його судом недієздатним або безвісно відсутнім;
— припинення його громадянства або виїзду на постійне проживання за межі України;
— смерті.
Проте є ще одна підстава щодо дострокового припинення повноважень народного депутата. Згідно з рішенням Конституційного Суду України у разі виходу народного депутата України, обраного за виборчим списком політичної партії, блоку політичних партій, зі складу фракції даної партії, блоку партій, його повноваження припиняються достроково на основі закону1.
Рішення про дострокове припинення повноважень народного депутата України приймається більшістю від конституційного складу Верховної Ради України. У разі невиконання вимоги щодо несумісності депутатського мандата з іншими видами діяльності, повноваження народного депутата України припиняються достроково на основі закону за рішенням суду (ст. 81 Конституції).
1 Див.: Висновок Конституційного Суду України від 4 липня 2001 р. № 2-в (2001) у справі за зверненням Верховної Ради України “Про внесення змін до Конституції України вимогам статей 157 і 158 Конституції України” (справа про внесення змін до статті 81 Конституції України). Конституційний Суд України: Рішення. Висновки. 1997—2001. — Книга 2. — 2001. — С. 458—461.
-309-
Після складання присяги Голова Верховної Ради України попереднього скликання повідомляє, що Центральна виборча комісія України визнала повноваження 447 народних депутатів України. Прийняли присягу і зареєструвалися для участі в першому пленарному засіданні 443 депутати.
Таким чином, відповідно до ст. 82 Конституції України Верховна Рада України четвертого скликання розпочала роботу.
Найстарший за віком депутат відкриває першу сесію нового парламенту.
Після цього Голова Верховної Ради України попереднього скликання запрошує для подальшого ведення парламентського засідання голову Підготовчої депутатської групи.
Депутати вирішили голосувати одразу після обговорення
пропозицій групи.
Також було обрано лічильну комісію у складі 21 депутата за пропорцією 1 від 20.
Була підтримана пропозиція більшості лідерів партій і блоків, щоб до обрання керівництва парламенту до тимчасової президії входили керівники Підготовчої депутатської групи від Комуністичної партії України, блоку “Наша Україна”, блоку “За Єдину Україну” та Соціалістичної партії України, які б у порядку черговості вели ранкові та вечірні засідання парламенту. Депутати також обговорили і прийняли порядок денний першої сесії до обрання керівництва парламенту.
Депутати також утворили фракції: “Єдина Україна” (175 депутатів), “Наша Україна” (199), Комуністична партія України (63), СДПУ(о) (31), Блок Юлії Тимошенко (23), Соціалістична партія України (22).
Проте, процес формування фракцій, а згодом і груп продовжувався, що дещо змінило політичний спектр парламенту.
Відбулося це перш за все на основі бувшої фракції “Єдина Україна”, яка стала міжфракційним об’єднанням, на базі якого було створено п’ять партійних фракцій та депутатська група.
В результаті, крім раніше сформованих фракцій, були утворені такі партійні фракції: ” Аграрії України”, “Народні демократи”, “Регіони України”, “Народно-демократична партія”, “Трудова Україна і Промислово-трудова Україна” (партія промисловців і підприємців), які поряд з “Нашою
-310-
Україною”, СДПУ(о), КПУ та Блоком Юлії Тимошенко складають 9 фракцій.
Водночас були сформовані і 3 депутатські групи: “Демократичні ініціативи”, “Народовладдя”, “Європейський вибір”.
Таким чином, до складу депутатських фракцій Верховної Ради України четвертого скликання входять:
- “Наша Україна”
- Комуністична партія України
- Соціал-демократична партія України (об’єднана)
- Блок Юлії Тимошенко
- “Аграрії України”
- “Народні демократи”
- “Регіони України”
- Народно-демократична партія
- “Трудова Україна” і “Партія промисловців і підприємців” Депутатські групи складають:
- “Демократичні ініціативи”
- “Народовладдя”
- “Європейський вибір”.
До складу фракцій входять від 18 до 38 депутатів (наприклад, “Трудова Україна” і “Партія промисловців і підприємців”), а до депутатських груп — від 15 до 16 законодавців.
Депутатські фракції утворюються виключно політичними партіями та блоками політичних партій, які подолали 4%-вий бар’єр на виборах, за умови, що до складу кожної з них входить не менш як 14 народних депутатів.
Формуються вони народними депутатами, обраними по багатомандатному загальнодержавному виборчому округу за списками тих політичних партій чи блоків, які за результатами парламентських виборів подолали згаданий відсотковий бар’єр, а також депутатами, обраними по одномандатних виборчих округах, які є членами цих партій. До складу фракції можуть входити також депутати, які є членами партій, які не подолали 4%-вий бар’єр, та позапартійні депутати, які підтримують програму відповідної партії чи блоку партій.
При цьому, політична партія чи блок партій можуть бути представлені в парламенті лише однією фракцією. Проте, якщо кількість позапартійних депутатів у складі фракції становить більшість її складу, то вона втрачає статус депутатської
-311-
фракції і перереєструється апаратом Верховної Ради на депутатську групу.
Частина 2.1 глави 4.2 Регламенту Верховної Ради України передбачає, що депутатські групи формуються на позапартійній основі з числа народних депутатів у кількості не менш як 25 народних депутатів, які не входять до складу депутатських фракцій.
Проте, це положення Регламенту не виконується. Так, до складу депутатської групи “Демократичні ініциативи” увійшли 16 народних депутатів, до групи “Народовладдя” — 17 осіб, а до групи Європейський вибір — 15 законодавців.
Депутат не може входити до складу більш як однієї зареєстрованої фракції, групи. Голова Верховної Ради і його заступники не входять до складу жодної депутатської фракції,
групи.
Порядок роботи фракцій і груп визначається Положенням про депутатські фракції (групи), затвердженим Верховною Радою України.
Групи і фракції формуються на першій сесії Верховної Ради України нового скликання до розгляду питання про обрання Голови Верховної Ради і створення органів парламенту. Депутатські групи і фракції реєструються в Апараті Верховної Ради.
Після реєстрації головуючий на пленарному засіданні інформує депутатів про сформування відповідних груп і, фракцій. :
У разі коли склад депутатської групи (фракції) стає менший за встановлену норму, вона по закінченні 15 днів оголошується Головою Верховної Ради розпущеною.
До повноважень фракцій і груп належать: попереднє обговорення кандидатур на посади Голови Верховної Ради, його заступників, голів комітетів, їх персональний склад; право на пропорційне представництво в органах парламенту; право на виступ представника групи (фракції) з усіх питань порядку денного тощо.
Основною формою роботи фракцій і груп є засідання.
Верховна Рада України розглянула питання про кількість парламентських комітетів і вирішила сформувати 23 комітети, а також Спеціальну контрольну комісію Верховної Ради з питань приватизації.
-312-
Голова Підготовчої депутатської групи виступив з доповіддю, яку було прийнято до відома.
Була також прийнята за пропозицією групи постанова Верховної Ради України про організацію роботи першої сесії парламенту четвертого скликання. Вона передбачала, що Верховна Рада працюватиме в режимі пленарних засі~ дань до обрання керівництва парламенту і вирішення першочергових питань. Пленарні засідання відбуватимуться з вівторка по п’ятницю включно, ранкові — з 10 до 14 години, вечірні — з 16 до 18, крім п’ятниці, коли проводитимуться лише ранкові засідання.
Тиждень, з 27 по 31 травня, пропонувався відвести для роботи у комітетах і фракціях, за умови, що до того часу будуть обрані керівництво Верховної Ради і комітети. З 24 по 28 червня депутати працювали у виборчих округах. 11 червня і 9 липня у Верховній Раді відбулися Дні Уряду, а 4 червня були проведені парламентські слухання з питань бюджетної політики на 2003 р. Закінчилася перша сесія парламенту 12 липня, а наступна згідно зі ст. 83 Конституції України має початися 3 вересня 2002 р.1.
З доповіддю “Про стан законодавчої бази в Україні” виступив голова Верховної Ради України третього скликання.
Після цього представники фракцій почали висувати кандидатів на посади Голови, першого заступника і заступника Верховної Ради України і голосувати таємним голосуванням шляхом подачі бюлетенів “у пакеті”, тобто одразу за всі три посади.
Відповідно до Регламенту Верховна Рада України до обрання керівництва парламенту має право приймати лише постанови. При цьому постанови підписує весь склад Президії сесії. Прикладом такого акта є постанова Верховної Ради України “Про порядок висвітлення роботи першої сесії Верховної Ради України четвертого скликання”.
Після обрання Голови Верховної Ради України, його першого заступника та заступника парламент має право приймати всі акти, передбачені ст. 91 Конституції України, в тому числі і закони.
1 Див.: Голос України. — 2002. — 15, 17 травня.
-313-
До обрання керівництва Верховної Ради України Підготовча депутатська група та Президія парламенту пропонують народним депутатам подати заяви до Секретаріату Верховної Ради, щодо їх бажання увійти до складу відповідного
комітету.
Повноваження Президії Верховної Ради України припиняються після офіційного оголошення Тимчасовою лічильною комісією результатів виборів керівництва парламенту.
Згідно зі ст. 88 Конституції України та Регламентом обраними на посаду Голови Верховної Ради, першого заступника і заступника вважаються народні депутати від певних фракцій, за яких “у пакеті” проголосувало таємним голосуванням не менше як 226 народних депутатів від конституційного складу Верховної Ради України (450 народних депутатів).
Верховна Рада у цьому зв’язку одразу приймає постанови про обрання Голови Верховної Ради України, його першого заступника і заступника.
Після обрання керівників парламенту оголошуються заяви про вихід їх з відповідних партій. Замість них представляють певну партію три представники від партій, від яких обрано голову Верховної Ради, першого заступника і заступника Голови Верховної Ради України.
Відповідно до ст. 88 Конституції України Верховна Рада України не лише обирає зі свого складу Голову Верховної Ради України, першого заступника і заступника Голови Верховної Ради України, а й має право відкликати їх. Голова Верховної Ради України:
— веде засідання Верховної Ради України;
— організовує підготовку питань до розгляду на засіданнях Верховної Ради України;
— підписує акти, прийняті Верховною Радою України;
— представляє Верховну Раду України у зносинах з іншими органами державної влади України та органами влади
інших держав;
— організовує роботу апарату Верховної Ради України. Попередній парламент Верховної Ради України, на жаль,
не визначив підстав відкликання Голови Верховної Ради України. За новим проектом Регламенту, він може бути в будь-який час відкликаний: на його прохання; у зв’язку з його незадовільною роботою; у разі дострокового припинення його
-314-
депутатських повноважень; у разі надання згоди на притягнення його до відповідальності.
Пропозиції про відкликання вносяться: Головою за його письмовою заявою; за підписами депутатів не менш як однієї третини від конституційного складу Верховної Ради України.
Голова Верховної Ради України здійснює повноваження, передбачені Конституцією України у порядку, встановленому законом про Регламент Верховної Ради України.
Звичайно під терміном “регламент” (від франц. — ге§1а-тепі, від лат. ге^иіа — правило) розуміється — 1) порядок ведення засідань, зборів, сесій та з’їздів представницьких органів; 2) звід правил, які регулюють внутрішню організацію і діяльність парламенту (однопалатного або двопалатного), а також правове становище депутата1.
Регламенти приймаються парламентами відповідно до принципів та інших положень, які містяться у Конституції, конституційних і органічних законах.
У парламентах звичайно утворюються спеціальні комітети, які контролюють додержання регламенту.
Звичайно, регламент не є законом, але за своєю юридичною силою може бути віднесений до нормативно-правових актів.
В Україні Регламент Верховної Ради, який був прийнятий 27 липня 1994 р., має силу закону, який встановлює порядок скликання і проведення сесій і засідань Верховної Ради, формування органів державної влади, визначає законодавчу процедуру, порядок здійснення контрольної діяльності, процедуру окремих видів діяльності парламенту, її органів, депутатських фракцій і груп, народних депутатів, посадових осіб та інші процедури, а також функції органів Верховної Ради та її посадових осіб, які випливають з їх повноважень, встановлених Конституцією України.
За 8 років існування Регламенту Верховної Ради України до нього було внесено багато змін і доповнень. Тому постановою Верховної Ради України від 8 лютого 2000 р. було встановлено, що до прийняття нового закону про регламент рішення парламенту з процедурних та організаційних питань приймаються більшістю від його конституційного складу,
1 Див.: Знциклопедический юридический словарь. — С. 266.
-315-
крім випадків, передбачених Конституцією та законами України. За пропозицією народних депутатів рішення з питань, що включені до порядку денного, можуть прийматися без доповіді по них, запитань та обговорення. Регламент Верховної Ради України діє в частині, що не суперечить Конституції України, законам і цій постанові.
12 вересня 2000 р. розроблено новий проект Закону України “Про Регламент Верховної Ради України”.
Як і у всіх парламентах світу, після обрання керівництва парламенту наступною стадією першої (організаційної) сесії Верховної Ради України є заслуховування народними депутатами відповідно до ч. 2 ст. 106 Конституції України та п. 5 ст. 2.2.6 Регламенту Верховної Ради послання (доповіді) Президента України “Про внутрішнє і зовнішнє становище
України”.
Після цього Верховна Рада України починає формувати свої комітети. Створення їх відбувається після формування і
реєстрації фракцій.
Про перелік комітетів Верховна Рада приймає постанову. Кількісний склад кожного комітету визначається парламентом.
Верховна Рада обирає комітети у складі їх голів, перших заступників, заступників і членів. Кандидатури для обрання голів комітетів та їх перших заступників .висуваються на засіданнях відповідних фракцій згідно з квотами пропорційного представництва фракцій та з урахуванням згоди кандидатів.
Обрання голів комітетів Верховної Ради та їх перших заступників здійснюється за списком у цілому, без обговорення шляхом поіменного голосування. За результатами голосування приймається відповідна постанова.
Члени комітетів Верховної Ради обираються за списком усіх комітетів без обговорення шляхом поіменного голосування.
Таким чином, у парламенті сформовано 24 комітети, Спеціальна комісія з питань приватизації, а також призначений керівник Апарату Верховної Ради України.
Комітети Верховної Ради України четвертого скликання
З питань правової політики З питань науки і освіти
-316-
3 питань державного будівництва та місцевого самоврядування
З питань молодіжної політики, фізичної культури і спорту
З питань соціальної політики та праці
З питань фінансів і банківської діяльності
З питань культури і духовності
З питань бюджету
З питань економічної політики, управління народним господарством, власності та інвестицій
З питань паливно-енергетичного комплексу, ядерної політики та ядерної безпеки
З питань аграрної політики та земельних відносин
З питань будівництва, транспорту і зв’язку
З питань охорони здоров’я, материнства та дитинства
З питань промислової політики та підприємництва
У закордонних справах
У справах пенсіонерів, ветеранів та інвалідів
З питань екологічної політики, природокористування та ліквідації наслідків Чорнобильської катастрофи
З питань законодавчого забезпечення правоохоронної діяльності
З питань прав людини, національних меншин і міжнародних відносин
З питань боротьби з організованою злочинністю та корупцією
З питань національної безпеки і оборони
З питань Регламенту, депутатської етики та організації роботи Верховної Ради України
З питань свободи слова та інформації
З питань європейської інтеграції
Спеціальна комісія Верховної Ради України з питань приватизації.
Одразу ж після сформування комітетів припиняються повноваження Підготовчої депутатської групи Верховної Ради України.
За пропозицією голови комітет на своєму засіданні, при кількості членів комітету від 10 до 20 народних депутатів України, обирає першого заступника і заступника голови комітету, а при кількості від 20 до ЗО народних депутатів — першого заступника і двох заступників комітету, за винятком
-317-
Комітету з питань фінансів і банківської діяльності, який за пропозицією його голови обирає першого заступника і трьох заступників голови комітету.
Перший заступник і заступник (заступники) голови комітету не можуть бути членами однієї депутатської фракції, а також тих депутатських фракцій, до складу яких входять голова комітету та секретар комітету.
Голова комітету в межах своїх повноважень розподіляє обов’язки між першим заступником і заступником (заступниками) голови комітету.
Правовий статус комітетів Верховної Ради України визначено в Законі України “Про постійні комісії Верховної Ради України” від 4 квітня 1995 р. з наступними змінами та доповненнями, викладеними в Законі України “Про внесення змін до Закону України “Про постійні комісії Верховної Ради України” від 14 липня 1998 р., згідно з яким у назві і тексті Закону слово “комісії” було замінено словом “комітети”.
Перелік комітетів, функціональна спрямованість їх діяльності визначаються Верховною Радою України з урахуванням важливості проблем державного, господарського, соціально-культурного будівництва, а також інших факторів об’єктивного характеру.
Основні функції комітетів:
— законопроектна робота, яка включає організацію розробки за дорученням Верховної Ради України чи з власної ініціативи проектів законів та інших актів, що розглядаються Верховною Радою України, попередній розгляд та підготовку висновків і пропозицій щодо законопроектів, внесених іншими суб’єктами законодавчої ініціативи, доопрацювання та редагування за дорученням Верховної Ради України чи з власної ініціативи окремих законопроектів за наслідками розгляду їх у першому та наступних читаннях, визначення завдань щодо розробки законопроектів чи їх структурних частин, узагальнення зауважень і пропозицій, що надійшли внаслідок їх всенародного обговорення;
— збір, вивчення, дослідження інформації з питань, що належать до компетенції комітетів, організація слухань з цих питань, у тому числі на засіданнях Верховної Ради України;
— здійснення контролю за додержанням та реалізацією Конституції та законів України, інших нормативних актів Верховної Ради України, за відповідністю підзаконних актів
-318-
Конститущї законам України, а також вивчення ефективності їх застосування;
— вивчення доцільності та ефективності дій Уряду України, інших органів державної виконавчої влади, їх посадових осіб з питань, віднесених до компетенції комітетів, підготовка та подання відповідних висновків на розгляд Верховної Ради України;
— участь у складанні, прийнятті, контролі за виконанням державного бюджету в частині, що віднесена до компетенції комітетів з метою забезпечення доцільності, економності та ефективності використання державних коштів;
— попередній розгляд та підготовка висновків і пропозицій щодо ратифікації чи денонсації міжнародних договорів і угод, проектів перспективних програм економічного і соціально-культурного розвитку України, звітів про їх виконання та інших питань, що розглядаються Верховною Радою України;
— попереднє обговорення кандидатур посадових осіб, які відповідно до Конституції та законів України обираються, призначаються або затверджуються Верховною Радою України, заслуховування та підготовка до розгляду Президією та Верховною Радою України відповідних висновків щодо цих кандидатур;
— обговорення кандидатур посадових осіб, призначення яких відповідно до законодавства погоджується з комітетом, підготовка відповідних висновків щодо цих осіб.
У Законі визначені повноваження комітетів у галузі законотворчої, організаційної і контрольної діяльності цих органів. Комітети зобов’язані:
— якісно відповідно до вимог чинного законодавства готувати законопроекти для розгляду на пленарних засіданнях Верховної Ради України, здійснювати попередній їх розгляд, редагування та підготовку питань, що належать до їх відання;
— періодично звітувати перед Верховною Радою України про свою роботу;
— своєчасно виконувати доручення Верховної Ради України та її Президії з питань законопроектної та організаційної роботи, інформувати Президію Верховної Ради України про хід їх виконання;
— вивчати і враховувати у своїй діяльності громадську думку, розглядати листи громадян, у яких містяться пропо-
-319-
зиції щодо вдосконалення законодавства та практики його реалізації, і своєчасно реагувати на них;
— у разі невиконання або неналежного виконання головами комітетів своїх обов’язків Верховна Рада України може достроково відкликати їх з посади, ліквідувати чи реорганізувати комітет у порядку, передбаченому Регламентом Верховної Ради України.
Основна форма роботи комітетів — засідання, які є правомочними, якщо на них присутня більш як половина від затвердженого Верховною Радою України складу її членів.
Засідання комітетів проводяться відкрито і гласно, крім випадків, коли за рішенням комітету проводиться закрите
засідання.
За рішенням комітетів на їх засіданнях можуть відбуватися слухання з питань, що належать до їхньої компетенції. Мета слухань — отримати всебічну інформацію щодо питань, які розглядаються, їх вивчення і обговорення. Інформація, отримана під час слухань, використовується для прийняття рішень постійних комітетів. Слухання проводяться відкрито, крім випадків, коли комітет прийме рішення про
закрите засідання.
Для проведення слухання постійний комітет визначає кворум, який не може бути менший за три члени. Під час слухань кожен член комітету має право ставити запитання промовцям та одержувати відповіді на них.
За результатами обговорення питання на засіданнях комітетів більшістю голосів присутніх членів комітету, крім випадків, передбачених Законом, шляхом поіменного голосування приймаються 3 види актів цих органів:
рішення — з питань, що стосуються організації роботи
комітетів;
рекомендації — щодо розгляду Верховною Радою України питань, які стосуються осіб та органів, що мають право законодавчої ініціативи, а також щодо контрольної діяльності комітетів;
висновки — щодо законопроектів і проектів інших актів, внесених на розгляд Верховної Ради України суб’єктами, які мають право законодавчої ініціативи, а також щодо кандидатур, які пропонуються для обрання, призначення чи затвердження Верховною Радою України або призначення яких відповідно до постанов Верховної Ради України погоджуєть-
-320-
ся з комітетами, крім випадків, визначених Законом або Регламентом Верховної Ради України.
Відкрите голосування здійснюється особисто членами комітету. Результати голосування заносяться до протоколу засідання.
Депутати, які з поважних причин відсутні на засіданні комітету, можуть брати участь у голосуванні з питань, внесених на розгляд комітету, шляхом подачі письмових заяв щодо позиції депутата з обговорюваних на засіданні питань. Такі заяви можуть бути подані до початку засідання комітету, на якому розглядається відповідне питання.
Засідання комітету відповідно до затвердженого ним плану роботи або за дорученням Верховної Ради України чи її Голови або за власною ініціативою скликає голова комітету.
Голова комітету зобов’язаний скликати засідання комітету, якщо на цьому наполягає не менш як третина членів комітету. У разі коли голова комітету на вимогу її членів не скликає засідання, вони можуть зібратися самостійно і за наявності кворуму обрати головуючого для ведення засідання.
Для забезпечення конкретних напрямів своєї діяльності комітет створює зі свого складу підкомісії.
Підкомісія може створюватися у складі не менш як трьох членів комітету. Члени комітету можуть входити до складу кількох підкомісій. Діяльність підкомісій забезпечується відповідними підрозділами секретаріату або працівником апарату Верховної Рди, які входять до структури секретаріату.
Голова підкомісії обирається на засіданні комітету відкритим голосуванням більшістю голосів членів комітету від їх фактичної кількості.
Повноваження підкомісій, їх перелік та кількісний склад визначаються положенням про комітет.
Кожна підкомісія має право проводити засідання, слухання проектів законодавчих актів і звітувати перед комітетом з питань, переданих їй на розгляд або віднесених до її компетенції.
Підкомісія не може без згоди голови комітету проводити засідання одночасно з засіданням комітету.
Всі члени комітету незалежно від того, чи є вони членами підкомісій, можуть відвідувати засідання будь-якої підкомісії та брати участь в обговоренні питань з правом дорадчого голосу.
11 2-290
– 321 –
Для підготовки проектів законодавчих актів Верховної Ради України, проектів рішень, рекомендацій, висновків комітетів і розгляду питань, що обговорюються на засіданнях комітетів, можуть створюватися робочі групи і призначатися їх керівники.
До складу робочої групи включаються члени комітету, інші народні депутати України, які не є членами цього комітету, за їхньою згодою, а також можуть включатися працівники Секретаріату Верховної Ради України, науково-дослідних інститутів і навчальних закладів, фахівці-практики,
автори проектів.
Робочу групу очолює народний депутат України, якщо він в ініціативному порядку бере на себе відповідальність за підготовку відповідного законопроекту. Напрацьовані матеріали вона подає на розгляд комітету.
Питання, що належать до відання кількох комітетів, можуть за їх ініціативою, а також за дорученням Верховної Ради України розглядатися комітетами спільно. Спільні засідання веде один із голів цих комітетів за їх взаємною згодою. У разі необхідності спільне засідання за рішенням комітетів можуть вести Голова Верховної Ради України або його заступники.
Рішення, прийняті на спільному засіданні комітетів, підписують голови відповідних комітетів. Голосування з обговорюваних питань проводиться окремо.
Спільне засідання комітету, на якому розглядається пропозиція про дачу згоди на затримання, арешт чи притягнення до кримінальної або адміністративної відповідальності народного депутата України, веде Голова Верховної Ради України, а у разі його відсутності — заступник Голови Верховної Ради України.
Комітети подають на розгляд Верховної Ради України свої висновки, рекомендації на підготовлені ними законопроекти чи проекти інших актів. Оформлення документів комітетів має відповідати вимогам, встановленим Регламентом Верховної Ради України та Законом.
Висновки комітетів за наслідками попереднього розгляду проекту законодавчого акта повинні містити:
обгрунтування доцільності його розробки чи прийняття; загальну характеристику проблем, розв’язанню яких сприятиме прийняття даного законопроекту; фінансово-економіч-
– 322 –
не обгрунтування, якщо реалізація законопроекту потребує матеріальних витрат; пропозиції про запровадження нової статті бюджету щодо збільшення чи зменшення урядових надходжень або оподаткування; аналіз того, чи не зумовить прийняття законопроекту додаткову інфляцію.
До висновку комітету кожен з його членів може подати свої зауваження чи окрему думку.
Висновки або рекомендації комітетів щодо обрання, призначення або затвердження Верховною Радою України кандидатур посадових осіб мають містити: перелік документів щодо посадової особи, які розглянув комітет, відповідно до чинного законодавства; висновки кваліфікаційного комітету і комітету щодо рівня кваліфікації та освіти кандидата на посаду; перелік документів, які додатково витребував комітет для ознайомлення із службовою кар’єрою кандидата на посаду; чітко виражену точку зору комітету щодо схвалення чи заперечення стосовно кандидатури посадової особи; обгрунтування і мотиви прийнятого рішення.
Висновок комітету щодо нагляду і контролю за діяльністю органів державної виконавчої влади або посадової особи має містити конкретні посилання на статті законодавчих актів України, що передбачають норми, які порушує або нена-лежно виконує цей орган чи посадова особа, з зазначенням фактів, що це підтверджують.
У висновку мають бути визначені заходи, які необхідно здійснити для усунення недоліків, виявлених комітетом, та мотивації щодо відповідальності посадової особи, рівня відповідності її посаді, яку вона обіймає, та рекомендації щодо здійснення інших організаційних заходів.
Після обрання комітетів Верховна Рада України вирішує питання порядку денного сесії.
Щодо порядку формування парламенту України на підставі принципу представництва, який безпосередньо впливає на утворення органів Верховної Ради України.
Існують дві основні умови, яким має відповідати внутрішня організація будь-якого законодавчого органу: наявність певного зводу правил, яким він керується під час проведення своїх засідань, організації дебатів, поведінки депутатів, голосування тощо; та обов’язкове додержання встановлених правил усіма учасниками парламентської діяльності.
й»
-323-
Стосовно першої умови. Як зазначилося, в Україні ще 27 липня 1994 р. Верховна Рада прийняла Регламент Верховної Ради, в якому визначалася процедура діяльності цього органу. На жаль, після прийняття у 1996 р. Конституції України, багато його положень не відповідає Основному Закону, а робота з підготовки нового Регламенту здійснюється досить повільно.
Щодо другої умови. Парламент як загальнонаціональна виборна установа втілює в собі представництво різних суспільних інтересів. У цьому розумінні життєдіяльність будь-якої представницької установи багата на конфлікти і зіткнення. Саме тому для парламенту, більш ніж для будь-якого органу, важливі процедури, які встановлюються і додержуються самими учасниками цих процедур. У зв’язку з цим надзвичайно важливим завданням парламенту України є розробка і прийняття “Кодексу поведінки депутатів Верховної Ради України”.
У процесі формування органів Верховної Ради України на сучасному етапі першорядним завданням було питання про визначення правового статусу парламентської більшості і опозиції — проблема, яка мала бути вирішена значно раніше.
Як відомо, формування парламентської більшості відбулося наприкінці січня 2000 р. на підставі об’єднання дрібних політичних партій. З метою визначення її статусу розроблявся проект Закону “Про парламентську більшість Верховної Ради України”, причому згадана більшість вважалася постійно діючою, тобто фактично вона перетворювалася на постійно діючий орган Верховної Ради, що не відповідає Конституції України. Головне не це, а те, що не були визначені шляхи перетворення ситуаційної більшості на конструктивну.
Крім того, у будь-якому парламенті країн світу немає закону про парламентську більшість. Навпаки, у країнах з давніми парламентськими традиціями, прийнято закони, в яких визначається правовий статус опозиції. Тому вважаємо, що невідкладним завданням Верховної Ради України була б підготовка проекту Закону “Про опозицію” з наступним його прийняттям парламентом. Це зняло б низку незрозумілих питань, зокрема, чому найбільші за складом політичні партії у 2001 р. були позбавлені права формувати відповідні комітети Верховної Ради.
-324-
Не викликає в цілому заперечення процедура формування комітетів Верховної Ради. Проте Закон України “Про комітети Верховної Ради України” багато в чому не відповідає Конституції України. Уявляється, слід виключити негативну практику чинного Регламенту, коли закон, положення, зокрема про депутатські групи і фракції Верховної Ради, тексту-ально переносяться до регламенту. Доцільно, щоб цей документ містив лише процедурні правила організації і діяльності саме Верховної Ради та органів, які вона утворює.
Заключним етапом першої (організаційної) сесії Верхов-~ ної Ради України є розгляд і затвердження порядку денного сесії на подальший період.
Відповідно до ст. 89 Конституції України Верховна Рада у межах своїх повноважень може створювати спеціальні комісії для підготовки і попереднього розгляду питань.
Крім того, Верховна Рада України для проведення розслідування з питань, що становлять суспільний інтерес, створює тимчасові слідчі комісії, якщо за це проголосувала не менш як одна третина від її конституційного складу.
Висновки і пропозиції тимчасових слідчих комісій не є вирішальними для слідства і суду.
Організація і порядок діяльності комітетів Верховної Ради України, її тимчасових спеціальних і тимчасових слідчих комісій встановлюються законом.
Таким нормативно-правовим актом є Закон України “Про тимчасові слідчі та спеціальні комісії Верховної Ради України”, прийнятий Верховною Радою України 21 грудня 2000 р.
Згідно з цим Законом тимчасові слідчі комісії є колегіальними тимчасовими органами Верховної Ради України, завданням яких є здійснення парламентського контролю шляхом проведення розслідування з питань, що становлять суспільний інтерес.
У свою чергу тимчасові спеціальні комісії Верховної Ради є колегіальними тимчасовими органами Верховної Ради України, завданням яких є підготовка і попередній розгляд питань за дорученням Верховної Ради України, у тому числі доопрацювання проектів законів та інших актів Верховної Ради України.
Питання про утворення слідчої або спеціальної комісій включається окремим пунктом до порядку денного сесії Верховної Ради України.
-325-
Закон визначає статус, організацію і порядок діяльності слідчих і спеціальних комісій, які підзвітні Верховній Раді України. Термін попереднього звіту слідчих комісій визначається Верховною Радою при утворенні цих комісій. Наступний звіт слідчої комісії заслуховується після завершення її роботи або не пізніше як через три місяці після попереднього звіту, якщо робота комісії потребує більш тривалого часу.
У Законі визначаються принципи, повноваження, обов’язки слідчих комісій, організація і порядок їх діяльності (утворення, проведення засідань, порядок розгляду питань на засіданнях, здійснення перевірок тощо). На підставі цього слідчі комісії готують висновки та пропозиції.
Звіти слідчих комісій та їх висновки розглядає Верховна Рада України.
Окремо Закон визначає особливості статусу спеціальної тимчасової слідчої комісії для проведення розслідування у справі про усунення Президента України з поста у порядку імпічменту.
Відповідно до Конституції України для проведення розслідування у справі про усунення Президента з поста у порядку імпічменту Верховна Рада України утворює спеціальну тимчасову слідчу комісію, до складу якої включаються спеціальний прокурор і спеціальні слідчі. Підставою для утворення цієї комісії є заява, підписана більшістю від конституційного складу Верховної Ради України, про вчинення Президентом України державної зради або іншого злочину та порушення питання про усунення його з поста у порядку імпічменту.
Слідча комісія з імпічменту діє на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією України, цим Законом.
Спеціальний прокурор включається до складу слідчої комісії з імпічменту за постановою Верховної Ради України за пропозицією цієї комісії. Після прийняття такої постанови він набуває право вирішального голосу на засіданнях слідчої комісії з імпічменту.
Спеціальний прокурор може бути як з числа атестованих прокурорів органів прокуратури України, так і з інших осіб, які відповідають вимогам, встановленим цим Законом.
-326-
Спеціальні слідчі включаються до складу слідчої комісії з імпічменту за постановою Верховної Ради України за пропозицією цієї комісії. Вони можуть бути з числа слідчих органів прокуратури України, а також інших осіб, які відповідають вимогам, встановленим цим Законом.
Закон також визначає особливості утворення спеціальної комісії.
Постанова Верховної Ради України про утворення спеціальної комісії визначає: назву комісії; завдання комісії; кількісний склад комісії; обраного Верховною Радою України голову (співголів) комісії; персональний склад членів комісії; термін діяльності комісії (на заздалегідь визначений час або на час виконання певної роботи); обсяг коштів (та їх джерел), попередньо виділених у розпорядження комісії для оплати робіт або послуг, наданих юридичними і фізичними особами, залученими комісією для виконання завдання; заходи щодо кадрового, матеріально-технічного, інформаційного та організаційного забезпечення роботи комісії.
Рішення про утворення спеціальної комісії Верховна Рада України приймає більшістю голосів від її конституційного складу.
Спеціальна комісія утворюється з числа народних депутатів України, які дали на це згоду. Кількісний склад комісії повинен забезпечувати пропорційне представництво від кожної зареєстрованої депутатської фракції (групи). Голова комітету Верховної Ради України не може бути обраний головою спеціальної комісії.
Пропозиції щодо персонального складу спеціальної комісії подаються депутатськими фракціями (групами).
На підставі заяви народного депутата України, який входить до складу спеціальної комісії, він звільняється Головою Верховної Ради України від обов’язку бути присутнім на засіданнях комітету Верховної Ради України, членом якого він є, і його відсутність з цієї причини не впливає на кворум у комітеті.
Визначається також порядок діяльності спеціальних комісій та їх особливості.
Спеціальна комісія є головною з питання, для підготовки якого її створено. Вона здійснює свою діяльність відповідно до Закону, що регламентує діяльність комітетів Верховної
-327-
Ради України, з урахуванням особливостей, передбачених цим Законом.
Особливостями спеціальних комісій є те, що вони працюють у відкритому режимі, однак за їх рішенням можуть проводитися і закриті засідання. На засідання спеціальних комісій можуть бути запрошені члени Кабінету Міністрів України, керівники центральних та місцевих органів виконавчої влади, органів місцевого самоврядування, інші посадові особи для надання необхідної інформації.
Спеціальна комісія має право вимагати від запрошених мотивованих пояснень у разі ‘їх неявки на відповідне засідання.
Спеціальна комісія у визначений Верховною Радою України термін, але не пізніше як через шість місяців після її утворення, подає Верховній Раді України письмовий звіт про виконану роботу, а також підготовлені нею відповідні проекти актів Верховної Ради України та інші матеріали, які розповсюджуються серед народних депутатів України. Після обговорення результатів роботи спеціальної комісії на пленарному засіданні Верховна Рада України приймає остаточне рішення щодо них або доручає комісії продовжити роботу і визначає для цього новий термін.
Нарешті, згідно з частинами 16 і 17 ст. 85 Конституції України Верховна Рада України призначає на посаду та звільняє з посади Голову та інших членів Рахункової палати. Організація і діяльність цього органу Верховної Ради регламентується Законом України “Про Рахункову палату” від 11 липня 1996 р.
Верховна Рада України також призначає на посаду та звільняє з посади Уповноваженого Верховної Ради України з прав людини і заслуховує його щорічні доповіді про стан дотримання та захисту прав і свобод людини в Україні. Правовий статус цього органу парламенту визначено у Законі України “Про Уповноваженого Верховної Ради України з прав людини” від 20 листопада 1997 р.
До другої групи державних органів, в утворенні і формуванні яких бере участь Верховна Рада України, належать наступні.
Безпосередньо Верховна Рада України обирає суддів безстрокове (п. 27 ст. 85 Конституції).
При формуванні певних органів Верховна Рада дає згоду на їх призначення.
-328-
Зокрема, це стосується надання згоди:
на призначення Президентом України Прем’єр-міністра України (п. 12 ст. 85); на призначення на посади та звільнення з посад Президентом України Голови Антимонополь-ного комітету України, Голови Фонду державного майна України, Голови Державного комітету телебачення і радіомовлення України (п. 24 ст. 85); на призначення Президентом України на посаду Генерального прокурора України; висловлення недовіри Генеральному прокуророві України, що має наслідком його відставку з посади (п. 25 ст. 85 Конституції).
Верховна Рада також дає згоду на призначення на відповідні посади осіб на підставі подання Президента України. До них належать: Голова Національного банку України (п. 18 ст. 85), члени Центральної виборчої комісії (ч. 21 ст. 85 Конституції).
У ряді випадків функціонування відповідних органів здійснюється на паритетних засадах, коли половину їх складу призначає Президент України, а половину — Верховна Рада України. Це стосується призначення половини Національної Ради України з питань телебачення і радіомовлення (п. 20 ст. 85) та призначення і звільнення половини складу Ради Національного банку України (п. 19 ст. 85 Конституції).
Нарешті, Верховна Рада України призначає третину складу Конституційного Суду України (п. 20 ст. 85 Конституції).
Усі ці питання, а також заслуховування Верховною Радою щорічних та позачергових посилань Президента України; визначення порядку проведення парламентом урочистого засідання з приводу вступу на пост новообраного Президента України, а також визначення порядку усунення Президента з поста в порядку імпічменту розглядаються Верховною Радою України згідно з Регламентом, за спеціальними процедурами.