§ 1. Организационно-правовые основы и система образования
Конституция Украины в ст. 53 закрепляет право граждан Украины на образование. Основанием для реализации этого права является система образования, которая обеспечивает общеобразовательную и профессиональную подготовку граждан Украины, а также профессиональную подготовку иностранных граждан по международным соглашениям или контрактам. В сфере образования решаются две основные задачи: образование и воспитание. Для граждан Украины полное общее среднее образование обязательно1.
Основным нормативным актом, регулирующим деятельность в сфере образования в государстве, является Закон Украины от 23 марта 1996 г. «Об образовании»2. Он закрепляет доступность и бесплатность дошкольного, полного общего среднего, профессионально-техническо-го, высшего образования в государственных и коммунальных учебных заведениях; развитие дошкольного, полного общего среднего, внешкольного, профессионально-технического, высшего и последипломного образования, различных форм обучения. Им же регулируются вопросы предоставления государственных стипендий и льгот ученикам и студентам; социальной защиты воспитанников, учеников, студентов, курсантов, слушателей, стажеров, клинических ординаторов, аспирантов, докторантов и других лиц независимо от форм их обучения и типов заведений, в которых они обучаются; способы содействия получению образования в домашних условиях и т. п. По закону граждане имеют право бесплатно получать высшее образование в государственных и
1 По этой причине в Украине общее среднее образование является стержневым, охватывающим фактически все население страны. Основные вопросы, связанные с его получением, регулируются Законом Украины от 13 мая 1999г. «О среднем общем образовании»
коммунальных учебных заведениях на конкурсной основе, а гражда-нам, которые относятся к национальных меньшинствам, государство гарантирует право обучения на родном языке или изучение родного языка в государственных и коммунальных учебных заведениях либо через национальные культурные общества.
Государственные стандарты образования разрабатываются отдельно по каждому образовательному и образовательно-квалификационному уровню и утверждаются Кабинетом Министров Украины1. Они подлежат пересмотру и переутверждению не реже одного раза в десять лет.
Система образования в Украине состоит из учебных заведений, научных, научно-методических и методических учреждений, научно-производственных предприятий, государственных и местных органов управления образованием и органов самоуправление в области образования.
Структура образования включает в себя: дошкольное образование, общее среднее образование, внешкольное образование, профессионально-техническое образование, высшее образование, последипломное образование, аспирантуру, докторантуру, самообразование.
В Украине предусмотрены такие образовательные уровни: начальное общее образование; базовое общее среднее образование; полное общее среднее образование; профессионально-техническое образование; базовое высшее образование; полное высшее образование иобразовательно-квалификаци-онные уровни для специалистов с высшим образованием: квалифицированный работник, младший специалист и бакалавр — квалификационные уровни базового высшего образования; специалист, магистр — полного высшего образования.
Государственная политика в области образования заключается в том, что Украина признает образование приоритетной сферой социально-экономического, духовного и культурного развития общества. От имени государства политика в области образования в Украине определяется Верховной Радой Украины (в соответствии с Конституцией Украины) и реализуется органами государственной исполнительной власти и органами местного самоуправления.
Основными принципами образования в Украине являются: доступность для каждого гражданина всех форм и типов обра
зевательных услуг, предоставляемых государством; равенство условий для каждого человека в вопросах полной реализации его способностей, таланта, всестороннего развития; гуманизм, демократизм, приоритетность общечеловеческих духовных ценностей; органическая связь с образованием и национальной историей, культурой, традициями; независимость образования от политических партий, общественных и религиозных организаций; научный, светский характер образования; интеграция с наукой и производством; взаимосвязь с образованием других стран; гибкость и прогнозируемость системы образования; единство и преемственность системы образования; непрерывность и разнообразие образования; сочетание государственного управления и общественного самоуправления в образовании.
Язык образования в Украине определяется Конституцией Украины и Законом Украинской ССР от 28 октября 1989 г. «О языках в Украинской ССР»1, согласно которым учебно-воспитательная работа в образовательных заведениях ведется на украинском языке. В местах компактного проживания национальных меньшинств может использоваться язык национального большинства населения, а в общеобразовательных школах обучение ведется на языке, совместно определенном родителями учеников.
Учебно-воспитательный процесс в учебных заведениях свободен от вмешательства политических партий, общественных и религиозных организаций. Привлечение учеников, студентов к участию в политических акциях и религиозных мероприятиях во время учебно-воспитательного процесса не допускается. Учебные заведения в Украине независимо от форм собственности отделены от церкви (религиозных организаций), имеют светский характер (кроме учебных заведений, основанных религиозными организациями). В то же время принадлежность лица к какой-либо политической партии, общественной или религиозной организации, которые действуют в соответствии с Конституцией Украины, не является препятствием для его участия в учебно-воспитательном процессе. Ученикам, студентам, работникам образования законодательство разрешает создавать в учебных заведениях первичные ячейки объединений граждан, членами которых они являются.
Ведущая роль в развитии образования в Украине принадлежит подготовленным кадрам педагогических работников. К педагогиче
ской деятельности допускаются лица, которые имеют соответствующее образование и профессиональную подготовку. Профессиональные права и обязанности педагогических работников определяются законодательством Украины, положениями и уставами соответствующих учреждений образования.
§ 2. Система и полномочия органов управления образованием
Управление образованием в Украине осуществляется системой государственных органов и органов местного самоуправления. К органам управления образованием в Украине относятся: Министерство образования и науки Украины’; другие министерства и ведомства Украины, которым подчинены учебные заведения; Высшая аттестационная комиссия Украины; министерство образования АРК; местные органы государственной исполнительной власти и органы местного самоуправления, а также подчиненные им органы управления образованием.
Центральным отраслевым органом государственного управления в области образования является Министерство образования и науки Украины (далее — Минобразования и науки Украины)2. Минобразования и науки Украины согласно возложенным на него задачами в сфере прогнозирования и планирования развития образования, разработки организационного и правового механизма его функционирования анализирует состояние образования в государстве, прогнозирует и планирует его дальнейшее развитие с учетом потребностей личности, общества, государства; разрабатывает нормативно-правовую базу функционирования системы образования, осуществляет экспертизу проектов общегосударственных, ведомственных, других решений и программ в части, которая касается образования и науки, готовит проекты законодательных актов и правительственных решений; прогнозирует и упорядочивает структуру сети государственных учебно-воспитательных заведений; разрабатывает предложения относительно перечня специальностей, квалификаций, ученых званий и научных степеней; обеспечивает выполне
ние вузами, которые находятся в его управлении, государственного заказа и договоров на подготовку специалистов, научно-педагогических кадров; разрабатывает положения об учебно-воспитательных учреждениях образования. В сфере учебно-воспитательного процесса Минобразования и науки Украины определяет требования к содержанию, уровню и объему социально необходимого государственного минимума образования (устанавливает государственные стандарты знаний по каждому предмету), обеспечивает непрерывность образования, интеграцию обучения с наукой и производством, разрабатывает и утверждает соответствующие типовые учебные планы, программы для учебно-воспитательных заведений; разрабатывает условия приема в государственные учебно-воспитательные заведения; обеспечивает издание соответствующей литературы по вопросам образования и др. Минобразования и науки Украины решает ряд вопросов образовательного характера вместе с Академией педагогических наук Украины, которая занимается координацией и развитием научных исследований по педагогике, внедрением их в практику. В сфере управления, работы с руководящими и научно-педагогическими кадрами Минобразования и науки Украины вносит предложения о создании, реорганизации, ликвидации в установленном порядке заведений, организаций, предприятий образования общегосударственного значения; содействует развитию новых учебно-воспитательных заведений; проводит в установленном порядке аттестацию и аккредитацию образовательных заведений независимо от форм собственности и подчинения, выдает им лицензии и сертификаты, предоставляет автономию высшим учебным заведением; осуществляет государственное инспектирование учебно-воспитательных заведений; назначает руководителей учебно-воспитательных заведений и учреждений, учреждений повышения квалификации и переподготовки кадров, которые находятся в функциональном управлении Минобразования и науки Украины, дает согласие на назначение и увольнение руководителей высших учебных заведений общегосударственного значения других министерств и ведомств; разрабатывает положения об органах общественного самоуправления сферы образования; организует повышение квалификации и переподготовку кадров системы образования; осуществляет общее руководство научной деятельностью и др.
Для согласованного решения вопросов, которые отнесены к компетенции Минобразования и науки Украины, обсуждения наиболее
важных направлений деятельности и развития образования в Миноб-разовании и науки Украины создается соответствующая коллегия.
Для решения практических вопросов обеспечения потребностей системы образования при Минобразования и науки Украины функционируют аккредитационные органы, инспекция, научно-методический совет, Аттестационная коллегия, другие научные и методические подразделения, организации и учреждения, полномочия которых определяются Минобразования и науки Украины1.
Акты Минобразования и науки Украины, принятые в пределах его полномочий, являются обязательными для министерств и ведомств, которые имеют подчиненные им учебные заведения, министерства образования АРК, местных органов государственной исполнительной власти и органов местного самоуправления, подчиненных им органов управления образованием, учебных заведений независимо от форм собственности.
Другие министерства и ведомства Украины, которым также подчинены учебные заведения (Министерство культуры и искусств, Министерство здравоохранения, Минюст, МВД, Служба безопасности, прокуратура и др.) осуществляют вместе с Минобразования и науки Украины государственное управление подчиненными им учебными заведениями путем их финансирования, создания материальной базы, назначения на должность руководителей этих заведений, организации подготовки научных и научно-педагогических кадров, обеспечения организационного и методического руководства, осуществляют контрольные функции по вопросам соблюдения требований о качестве образования и др. Акты этих органов, принятые в пределах их компетенции, являются обязательными для местных органов государственной исполнительной власти и органов местного самоуправления, подчиненных им органов управления образованием, учебных заведений соответствующего профиля независимо от форм собственности.
Высшая аттестационная комиссия Украины (далее — ВАК Украины) в соответствии с Положением о Высшей аттестационной комиссии Украины2 организует и проводит аттестацию научных и на
учно-педагогических кадров, руководит работой по присуждению научных степеней, присвоению ученого звания старшего научного
сотрудника.
Министерство образования Л РА” осуществляет полномочия по руководству образованием на подведомственной ему территории, кроме полномочий, отнесенных к компетенции Минобразования и науки Украины, министерств и ведомств, которым подчинены учебные заведения.
§ 3. Компетенция местных органов государственной исполнительной власти и органов местного самоуправления в области образования
Местные органы государственной исполнительной власти и органы местного самоуправления, реализуя государственную политику в области образования, в пределах своей компетенции: устанавливают, не ниже определенных Минобразованием и науки Украины минимальных нормативов, объемы бюджетного финансирования заведений образования, учреждений, организаций системы образования, которые отнесены к коммунальной собственности, и обеспечивают финансирование затрат на их содержание; обеспечивают развитие сети заведений образования, укрепление их материальной базы, хозяйственное обслуживание; осуществляют социальную защиту работников сферы образования, детей, ученической и студенческой молодежи, создают согласно требованиям нормативов материально-технического и финансового обеспечения условия для их воспитания, обучения и работы; организуют учет детей дошкольного и школьного возраста; контролируют соблюдение правил обучения детей в заведениях образования; решают вопросы, связанные с опекой и попечительством несовершеннолетних, оставшихся без родительской заботы, детей — сирот, защитой их прав, предоставлением им материальной и другой помощи; по месту жительства создают надлежащие условия для воспитания детей, молодежи, развития их способностей и удовлетворения их интересов; обеспечивают в сельской местности регулярный и бесплатный подвоз к месту обучения и домой детей дошкольного возраста, учеников и педагогических работников; организуют профессиональную консультацию молодежи и продуктивный труд учащихся; определяют потребности, объемы, а также разрабатывают предложения по государственному заказу на подготовку трудовых кадров для региона.
Для решения этих задач местными органами государственной исполнительной власти и органами местного самоуправления создаются соответствующие органы управления образованием — отделы образования и управления образования (на областном уровне), которые действуют на основании законов Украины «Об образовании», «о местном самоуправлении в Украине», «О местных государственных администрациях», положений об отделах и управлениях образования местных органов самоуправления и органов исполнительной власти, которые принимаются на основании типовых положений1, других нормативных актов.
В соответствии с Законом «О местном самоуправлении в Украине» органы местного самоуправления: обеспечивают получение несовершеннолетними общего среднего образования, содействуют деятельности дошкольных и внешкольных учебно-воспитательных заведений, детских, молодежных и научно-просветительских организаций; обеспечивают в пределах предоставленных им полномочий доступность и бесплатность образования на соответствующей территории, возможность обучения в школах на государственном и родном языке; организуют учет детей дошкольного и школьного возраста; предоставляют помощь выпускникам школ в трудоустройстве и др. Согласно Положению о порядке создания, реорганизации и ликвидации учебно-воспитательных заведений2 органы местного самоуправления создают учебные учреждения или выдают разрешения учредителю на создание учебно-воспитательных заведений негосударственной и некоммунальной форм собственности.
Аналогичными полномочиями по Конституции и законодательству Украины обладают и местные государственные администрации.
§ 4. Управление образовательными заведениями
Непосредственное управление детскими дошкольными заведениями (детскими яслями, детскими садами), школами, вне
школьными учебными заведениями осуществляет директор (заведующий), который назначается вышестоящим органом управления образования или органом местного самоуправления. Так, директор средней общеобразовательной школы назначается на должность и освобождается от должности согласно ст. 20 Закона Украины «Об образовании» отделом образования соответствующего исполнительного органа местного самоуправления или местной государственной администрации. Соответствующее образование, стаж работы и наличие организаторских способностей — основные условия назначения на должность руководителя любого образовательного заведения. Руководитель несет персональную ответственность перед государством за организацию и качество учебно-воспитательной работы, укрепление здоровья и физическое развитие учеников и воспитанников, а также за финансово-хозяйственное состояние заведения. В своей деятельности он опирается как на трудовой коллектив, так и на общественные организации, целью которых является предоставление разнообразной помощи учебно-воспитательным заведениям. Полномочия директора (заведующего) регламентируются положениями и уставами учебно-воспитательных заведений.
Для обеспечения коллегиального рассмотрения основных вопросов воспитательной и методической работы в учебном заведении действует педагогический совет, который состоит из учителей и представителей общественности. При школах и дошкольных детских заведениях могут создаваться родительские комитеты из числа родителей учеников и воспитанников. Они призваны оказывать помощь учебно-воспитательному заведению, а также семьям в воспитании детей. Управление профессионально-техническим учебным заведением, в котором обеспечиваются первичная профессиональная подготовка, переподготовка и повышение квалификации работников, в соответствии с Законом Украины от 10 февраля 1998 г. «О профессионально-техническом образовании»1 осуществляет директор, которого назначают специально уполномоченный центральный орган исполнительной власти в сфере профессионально-технического образования, министерства и другие центральные органы исполнительной власти, которым подчинены профессионально-технические учебные заведения государственной формы собственности. Руководитель профессионально-технического учебного заведения другой
(негосударственной) формы собственности назначается учредителем.
Директор государственного профессионально-технического учебного заведения, действуя в рамках положения или устава о профессионально-учебном заведении, организует учебно-производственный и учебно воспитательный процесс. Органы управления профессионально-техническим образованием могут делегировать директору государственного профессионально-технического учебного заведения и другие полномочия.
Порядок управления профессионально-техническим учебным заведением другой формы собственности определяет учредитель.
Высшим коллегиальным органом общественного самоуправления профессионально-технического учебного заведения является общее собрание (конференция) коллектива учебного заведения, которое решает в пределах своих полномочий вопросы учебно-производственной, учебно-воспитательной, учебно-методической, экономической и финансово-хозяйственной деятельности учебного заведения, высказывает мнение и дает рекомендации по кандидатурам на должность директора профессионально-технического учебного заведения. Решения общих собраний (конференций) коллектива учебного заведения носят совещательный характер.
Управление высшим учебным заведением (техникумом, училищем — первый уровень аккредитации; колледжем — второй уровень; институтом, консерваторией, академией, университетом — третий и четвертый уровни) осуществляет его руководитель (президент, ректор, директор и т.д.). В соответствии с Положением о государственном высшем учебном заведении1 и уставом высшего учебного заведения руководитель осуществляет следующие исключительные функции: самостоятельно в пределах действующего законодательства решает вопросы функционирования заведения; в пределах своих полномочий издает приказы и распоряжения, обязательные для исполнения всеми подразделениями заведения (факультетами, кафедрами, филиалами, отделениями, учебно-консультативными, научно-исследовательскими подразделениями, конструкторско-техно-логическими бюро и др.); представляет высшее учебное заведение образования в государственных и других органах, отвечает за ре-зультаты деятельности заведения перед органом управления, в поД-1
чинении которого оно находится; является распорядителем имущества и средств заведения; принимает на работу и освобождает от работы сотрудников заведения; определяет их функциональные обязанности и др.
Совещательным органом управления высшего учебного заведения является ученый совет, на который возложены обязанности по координации и контролю за научной, учебной, методической и воспитательной работой в заведении. Он действует на основании Положения о государственном высшем учебном заведении, устава соответствующего высшего учебного заведения и Положения об ученом совете высшего учебного заведения.
Высшим коллегиальным органом самоуправления учебного заведения является общее собрание или выборный орган (конференция трудового коллектива). Его полномочия и механизм создания определяются уставом высшего учебного заведения.
Кроме высшего коллегиального органа самоуправления в заведении на основании устава могут создаваться другие органы самоуправления (в том числе и на уровне отдельных структурных подразделений). Лица, которые обучаются в высших учебных заведениях, могут создавать собственные органы самоуправления для решения вопросов, не отнесенных уставом к компетенции руководства и уставных органов самоуправления.
§ 5. Государственный контроль за деятельностью образовательных заведений
Все учебные и воспитательные заведения независимо от форм собственности и порядка образования осуществляют оперативный и бухгалтерский учет своей деятельности (как хозяйственной, так и учебно-воспитательной), за правильность которого должностные лица этих заведений несут предусмотренную законодательством Украины дисциплинарную, административную и уголовную ответственность. Контроль за соблюдением требований законодательства Украины заведениями образования в сфере учебно-воспитательной работы осуществляют вышестоящие органы в отношении подчиненных им учебных заведений системы Минобразования и науки Украины, а также специальные контролирующие органы ведомственной направленности, такие как Государственная инспекция учебных заведений, которая образована при Минобразования и науки Украины (они осуществляют так называемый ведомственный контроль), а по
другим вопросам — в области бюджетной, финансовой дисциплины соблюдения природоохранительного законодательства и др. — органы местного самоуправления, органы исполнительной власти и специальные контролирующие органы — органы межведомственного и надведомственного контроля.
Так, Государственная инспекция учебных заведений осуществляет: инспектирование учебно-воспитательных заведений независимо от их подчинения для обеспечения эффективного использования их научно-педагогического потенциала, повышения качества учебно-воспитательного процесса и подготовки работников и специалистов; аттестацию учебно-воспитательных заведений независимо от форм собственности с целью определения их способности осуществлять образовательную деятельность и профессиональную подготовку и переподготовку работников и специалистов на уровне государственных стандартов; координирует работу соответствующих подразделений Минобразования и науки Украины, министерств и ведомств, которые имеют учебно-воспитательные заведения, и других органов государственного управления образованием по вопросам инспектирования и аттестации учебно-воспитательных заведений и т.д. Государственная налоговая служба Украины, например, контролирует соблюдение учебными заведениями налогового законодательства, природоохранительные органы — правил природопользования и др.