§ 1. Организационно-правовые основы управления национальной безопасностью
Под национальной безопасностью понимают состояние защищенности государственного суверенитета, конституционного порядка, территориальной целостности, экономического, научно-технического и оборонительного потенциала Украины, законных интересов государства и прав граждан от разведывательно-подрывной деятельности иностранных специальных служб, посягательств со стороны отдельных организаций, групп и лиц.
Безопасность достигается проведением единой политики в сфере ее обеспечения, системой мероприятий экономического, политического, организационно-правового и другого характера адекватно угрозам жизненно важным интересам лица, общества и государства. Она охватывает мероприятия не только политического, экономического, правового, но и экологического, медицинского, военного, а также специального характера. Поэтому законодательством предусмотрено, что в осуществлении мероприятий в отношении национальной безопасности участвуют органы законодательной, исполнительной и судебной власти, негосударственные организации и граждане.
Силы (субъекты) обеспечения национальной безопасности тоже разнообразны. Это:
Украинский народ — граждане на выборах, референдумах, а также через органы государственной власти и органы местного са
моуправления высказывают и реализуют свое видение в отношении обеспечения национальной безопасности, привлекают внимание общественных и государственных институтов к опасным явлениям, защищают собственную безопасность;
Верховная Рада Украины — в рамках своих полномочий осуществляет законодательное регулирование и контроль за деятельностью органов государственной власти и должностных лиц в отношении осуществления ими соответствующих полномочий в сфере национальной безопасности;
Президент Украины как глава государства — обеспечивает государственную независимость, осуществляет руководство в сферах национальной безопасности и обороны;
Совет национальной безопасности и обороны Украины как координационный орган по вопросам национальной безопасности и обороны при Президенте Украины — координирует и контролирует деятельность органов исполнительной власти в сферах национальной безопасности и обороны;
Кабинет Министров Украины — принимает меры по обеспечению обороноспособности, национальной безопасности и борьбы с преступностью;
Конституционный Суд Украины — решает вопросы о соответствии законов и других правовых актов в сфере национальной безопасности Конституции Украины и дает официальное их толкование;
суды общей юрисдикции — осуществляют правосудие в сфере национальной безопасности;
прокуратура Украины — осуществляет надзорные полномочия в сфере национальной безопасности;
Национальный банк Украины — разрабатывает и осуществляет эмиссионно-кредитную политику в интересах национальной безопасности;
министерства и другие центральные органы исполнительной власти — в пределах своих полномочий обеспечивают реализацию . законов, указов, концепций, программ, постановлений органов государственной власти в сфере национальной безопасности, создают и поддерживают в состоянии готовности и применения соответствующие силы и средства безопасности.
Особая роль в этой сфере отводится военной организации государства, к которой относятся Вооруженные Силы Украины, внутренние войска, органы и подразделения МВД Украины, Пограничные
войска Украины, воинские подразделения Министерства Украины по вопросам чрезвычайных ситуаций и по делам защиты населения от последствий Чернобыльской катастрофы и др.
В соответствии с Конституцией Украины и Законом Украины от 25 марта 1992 г. «О Службе безопасности Украины»1 общее руководство безопасностью осуществляет Президент Украины. Он возглавляет Совет национальной безопасности и обороны Украины, основными задачами которого согласно Закону Украины от 5 марта 1998 г. «О Совете национальной безопасности и обороны Украины»2 являются: определение стратегических интересов Украины, концептуальных подходов и направлений обеспечения национальной безопасности и обороны; осуществление текущего контроля деятельности органов исполнительной власти в сфере национальной безопасности и обороны; подготовка оперативных решений, направленных на предупреждение чрезвычайных ситуаций, которые могут привести к значительным социально-политическим, экономическим, военным и другим последствиям, и мероприятий по их ликвидации.
Кабинет Министров Украины осуществляет и контролирует реализацию конкретных мероприятий по национальной безопасности органами государственных служб специальной компетенции.
К числу основных органов специальных служб безопасности относятся: Служба безопасности Украины, Управление государственной охраны Украины, Государственная охрана при МВД Украины и Пограничные войска Украины.
Службу безопасности Украины и подчиненные ей органы возглавляет ее Председатель, который несет персональную ответственность за выполнение задач, возложенных на Службу безопасности Украины. Его назначает на должность Президент Украины.
Общее руководство деятельностью органов Службы безопасности Украины осуществляют Президент и Кабинет Министров Украины.
Органы Службы безопасности Украины представляют собой целостную централизованную систему, куда входят: Центральное управление Службы безопасности Украины; региональные областные управления, их межрайонные, районные и городские подразделения; Служба безопасности АРК; органы военной контрразведки; воинские формирования; учебные, научно-исследовательские и другие учреждения.
Региональные органы безопасности и органы безопасности в войсках непосредственно подчинены Центральному управлению
Службы безопасности Украины. В своей оперативно-служебной деятельности они независимы от местных государственных администраций и органов местного самоуправления, должностных лиц, партий и движений.
Органы Службы безопасности Украины имеют в своем распоряжении учебные заведения, научно-исследовательские, экспертные и военно-медицинские учреждения и подразделения, центры специальной подготовки, а также подразделения специального назначения.
Деятельность Службы безопасности Украины, ее органов и сотрудников основывается на принципах законности, уважения к правам и достоинству личности, непартийности, единства системы органов и централизации управления ими, сочетания гласных и негласных методов и средств деятельности.
Деятельность этих органов осуществляется по таким основным направлениям: 1) контрразведывательная деятельность; 2) борьба с коррупцией и организованной преступностью; 3) разведывательная деятельность.
Контрразведывательная деятельность заключается в выявлении, предупреждении, прекращении разведывательной и другой деятельности специальных служб и организаций иностранных государств, а также отдельных лиц, направленной на причинение вреда безопасности Украины.
Сущность борьбы с коррупцией и организованной преступностью составляют оперативно-розыскные мероприятия по выявлению, предупреждению, прекращению и раскрытию шпионажа, террористической деятельности, организованной преступности, коррупции, незаконного оборота оружия и наркотических средств, контрабанды и других преступлений; проведению дознания и предварительного следствия по делам, отнесенных к компетенции органов Службы безопасности Украины. Органы Службы безопасности Украины осуществляют также мероприятия по выявлению, предупреждению, прекращению и раскрытию деятельности незаконных вооруженных формирований, отдельных лиц и общественных объединений, имеющих цель насильного изменения конституционного порядка Украины, а также решают другие задачи в сфере борьбы с преступностью.
Разведывательная деятельность — это комплекс мероприятий специального назначения, направленных на информационно-аналитическое обеспечение эффективного решения
органами исполнительной власти вопросов внутренней и внешней деятельности, связанных с национальной безопасностью.
В Законе Украины «О Службе безопасности Украины» закреплены обязанности и права ее органов. В соответствии со своими основными задачами они обязаны: осуществлять разведывательную и I информационно-аналитическую работу; проводить мероприятия контрразведывательного обеспечения дипломатических представительств, консульских и других государственных учреждений; выявлять, прекращать и раскрывать преступления, расследование которых отнесено к их компетенции; проводить дознание и следствие по этим делам, разыскивать лиц, скрывающихся в связи с совершением указанных преступлений; осуществлять контрразведывательное обеспечение оборонительного комплекса, энергетики, транспорта, I связи, а также важных объектов других отраслей хозяйства; участвовать в разработке и осуществлении мероприятий по защите государственных тайн; предоставлять помощь Пограничным войскам, органам внутренних дел, таможенной службы в борьбе с преступно-1 стью, нарушителями пограничного режима и таможенных правил.
Исходя из этих основных направлений деятельности, предус-1 мотренных в Законе, постановлением Верховной Рады Украины от j 16 января 1997 г. одобрена Концепция (основы государственной по-| литики) национальной безопасности Украины1, в которой определе-1 ны основные направления государственной политики национальной! безопасности Украины: в политической сфере — создание механизмов! защиты прав граждан, предотвращение и устранение попыток вмеша-1 тельства во внутренние дела Украины; в экономической сфере — не-1 допущение незаконного использования бюджетных средств, конт-[ роль за экспортно-импортной деятельностью; в социальной сфере —I выявление и устранение причин, которые приводят к резкому рас-1 слоению общества, применение своевременных мер по противодей-1 ствию кризисным демографическим процессам; в военной сфере —I создание эффективных механизмов и проведение комплексных ме-1 роприятий по предотвращению возможной агрессии или военного! конфликта, локализации и ликвидации их последствий, предотвра-1 щение попыток и устранение нарушений государственной границы) и территориальной целостности Украины; в экологической сфере внедрение и контроль за соблюдением научно обоснованных нормативов природопользования и охраны окружающей среды, контроль
за состоянием окружающей природной среды; в научно-технической сфере — применение комплексных мер по защите и развитию научно-технического потенциала, выявление и устранение причин научно-технологического отставания; в информационной сфере — применение комплексных мер по защите своего информационного пространства, выявление и устранение причин информационной •дискриминации Украины и др.
Указом Президента Украины от 22 октября 1998 г. утверждены основы осуществления контроля в этой сфере1. Основное внимание уделяется мероприятиям, направленным на усиление контроля, применение новых форм его осуществления, в том числе таких, которых раньше не было. Введена также специальная должность Уполномоченного по вопросам контроля за деятельностью Службы безопасно-.сти Украины, который назначается Президентом Украины и ему подчиняется. Уполномоченному предоставлены широкие права в сфере контроля за деятельностью Службы безопасности Украины и ее должностных лиц.
Функции государственной безопасности осуществляются также Управлением государственной охраны Украины- и службой охраны объектов при МВД Украины.
Управление государственной охраны Украины осуществляет свою деятельность в соответствии с Законом Украины от 4 марта 1998 г. «О государственной охране органов государственной власти Украины и должностных лиц»3, который определяет назначение государственной охраны, ее объекты, полномочия службы, порядок контроля и надзора за ее деятельностью. Управление предоставляет государственную охрану лицам, занимающим государственные должности, на срок их полномочий: Президенту Украины, Премьер-министру Украины, Председателю Верховной Рады, Председателю Высшего хозяйственного суда, Генеральному прокурору и др. Оно обеспечивает охрану глав иностранных государств, правительств и других высших должностных лиц иностранных государств в период их пребывания на территории Украины. Управление государственной охраны Украины — центральный государственный правоохранительный орган со специальным статусом.
В осуществлении мер безопасности объектов государственной и других форм собственности в рамках своих полномочий участвуют
органы внутренних дел. Постановлением Кабинета Министров Украины от 10 августа 1993 г. утверждено положение «О государственной службе охраны при Министерстве внутренних дел»1 (в редакции 2001 г.), согласно которому она обеспечивает охрану соответствующих объектов на договорных началах.
Важные функции в сфере безопасности Украинского государства осуществляют внутренние войска. В соответствии с Законом Украины от 26 марта 1992 г. «О внутренних войсках Министерства внутренних дел Украины»2 (в редакции от 11 декабря 1998 г.) они обеспечивают охрану и оборону важных государственных объектов, перечень которых устанавливается Кабинетом Министров Украины, сопровождают специальные грузы, осуществляют пропускной режим на охраняемых объектах и др.
Внутренние войска Украины при выполнении возложенных на них задач безопасности имеют широкие полномочия в применении мер воздействия, в том числе: задерживать граждан, проверять их документы, применять меры физического принуждения, огнестрельное оружие, специальные средства, боевую технику и т. п.
Деятельность всех указанных органов специального назначения в сфере безопасности Украины достаточно полно урегулирована законодательством и осуществляется под контролем государства и общества.
§ 2. Государственная граница и ее охрана Государственная граница Украины представляет собой линию, определяющую границы сухопутной и водной территории страны, а также воздушное пространство над ней.
Законом Украины от 4 ноября 1991 г. «О государственной границе Украины»3 установлены виды, режим и правила охраны государственной границы. В соответствии с этим Законом выделяют два вида охраны государственной границы — политический и санитарный.
Политическая охрана государственной границы на суше, море, реках, озерах и других водоемах возлагается на Пограничные войска Украины, а в воздушном пространстве — на Войска противовоздушной обороны Украины. Их обязанности и права в отношении охраны государственной границы определяются законами и другими актами компетентных органов государственной власти.
Основная задача охраны государственной границы — обеспечение установленного режима государственной границы и пограничного режима.
Режим государственной границы — это установленный законодательством порядок пересечения государственной границы Украины. Сущность его состоит в том, что железнодорожное, автомобильное, морское, речное, воздушное и другое сообщение через государственную границу осуществляется в контрольно-пропускных пунктах Пограничных войск. Все их транспортные средства, грузы и иное имущество, которые пересекают государственную границу, подлежат пограничному и таможенному контролю. В определенных случаях осуществляется также санитарно-карантинный, ветеринарный и фитосанитарный контроль, контроль за вывозом с территории Украины культурных ценностей и другой контроль.
Важным элементом обеспечения режима государственной границы являются правила осуществления хозяйственной деятельности в ее пределах. Законодательством определяется, что для обеспечения надлежащего порядка на государственной границе судоходство, пользование водными объектами, землей, лесами, животным миром, ведение горного дела, геологических разведываний и другая хозяйственная деятельность проводятся по согласованию с Пограничными войсками Украины.
С целью обеспечения режима государственной границы в пограничной полосе устанавливается пограничный режим, который регламентирует правила въезда, временного пребывания, проживания, передвижения, проведения работ, учета и содержания на пристанях судов, их плавание во внутренних водах. Пограничная полоса устанавливается непосредственно вдоль берегов пограничных рек, озер и других водоемов; к ней не относятся населенные пункты и места массового отдыха населения.
Непосредственно функции охраны государственной границы осуществляют Пограничные войска Украины. В соответствии с Законом Украины от 4 ноября 1991 г. «О Пограничных войсках Украины»1 их главная задача — обеспечение неприкосновенности государственной границы, а также охрана экологической зоны Украины.
Центральным органом управления Пограничных войск Украины является Государственный комитет по делам охраны государственной границы Украины, Положение о котором утверждено Указом
Президента Украины от 14 сентября 2000 г.1 Председателем Комитета является Командующий Пограничных войск Украины. Он назначается на должность и освобождается от должности Президентом Украины. В организационную структуру Пограничных войск Украины входят пограничные воинские направления, соединения, части и другие органы охраны государственной границы.
Задачи и функции Пограничных войск Украины определяют их основные полномочия. При выполнении своих функций и задач они обязаны: пресекать любые попытки незаконного пересечения границы; отражать вторжение вооруженных формирований; обеспечивать выполнение обязательств, возникающих из международных договоров; осуществлять совместные мероприятия с органами Службы безопасности, внутренних дел, таможенной, санитарной служб и др.
В пределах пограничной полосы в пунктах пропуска через государственную границу, а также на специально определенной территории Пограничные войска Украины имеют право:
— размещать пограничные наряды, передвигаться при исполнении служебных обязанностей по любым участкам местности; проводить дознание по делам о нарушении государственной границы, оперативно-розыскную деятельность;
– осуществлять административное задержание лиц, нарушивших государственную границу;
— проверять у лиц, которые следуют через государственную границу, документы на право въезда или выезда из страны; осуществлять самостоятельно или совместно с таможенными учреждениями осмотр грузов и другого имущества; изымать запрещенные к ввозу в страну или вывозу из страны предметы, а также предметы контрабанды; осуществлять другие действия по охране государственной границы в соответствии с законодательством Украины и ее международными договорами.
Санитарная охрана границы Украины осуществляется с целью предотвращения занесения опасных инфекционных болезней из-за границы на территорию Украины и за пределы Украины. Организация и порядок санитарной охраны границы регулируются Законом Украины от 24 февраля 1994 г. «Об обеспечении санитарного и эпидемиологического благополучия населения».
Осуществление санитарной охраны границы возложено на Государственную санитарно-эпидемиологическую службу Украины. Этой же цели служит ветеринарная охрана границы.
Санитарная охрана границы Украины обеспечивается проведением медико-санитарных и административно-санитарных мероприятий. К ним относятся: медицинский осмотр и изоляция больных; санитарный осмотр грузов и имущества; запрет въезда и выезда лицам, страдающим инфекционными заболеваниями, и др. Средствами обеспечения ветеринарной охраны границы Украины являются запрет ввоза и вывоза заразных животных, птицы, их ветеринарный осмотр, объявление карантина и др.