Європейські Співтовариства розпочинають відлік своєї історії з 1951 року, коли шість держав-учасниць — Франція, Італія, Бельгія, Нідерланди, Люксембург та ФРН — створили Європейське об’єднання вугілля і сталі. Наступним етапом у формуванні європейського права стало підписання Римських договорів про створення Європейського Економічного Співтовариства і Європейського співтовариства з атомної енергії. Проте, ні у Паризькому договорі, ні у Римських договорах не було прямої згадки про необхідність охорони навколишнього середовища і проведення спільної екологічної політики.
Від початку створення і до 1972 року Європейські Співтовариства не мали жодної компетенції у сфері навколишнього середовища. Проводились лише окремі заходи в цій сфері, існували окремі норми, що регулювали такі питання.
Стокгольмська конференція ООН 1972 року мала значний вплив на розвиток екологічного права Співтовариства. В жовтні 1972 року держави-члени ЄЕС приймають Декларацію щодо програми дій із навколишнього середовища, а на початку 1973 року була прийнята Перша програма дій із навколишнього середовища (на 1973-1976 рр.). Її можна вважати першим офіційним документом, у якому були сформульовані основні принципи європейської політики у сфері охорони навколишнього середовища. З цього моменту всі пріоритетні дії Співтовариства у сфері охорони довкілля визначаються так званими програмами дій, які, хоча і не мають обов’язкової юридичної сили, є важливим інструментом регулювання питань, що стосуються охорони довкілля.
Друга програма дій Європейських Співтовариств, яка називалася “Продовження та імплементація політики Європейського Співтовариства і програма дій з навколишнього середовища”, була прийнята у 1977 році і була фактичним продовженням і розвитком Першої програми дій.
Перша та Друга програми дій визначили основні цілі екологічної політики Європейських Співтовариств, які полягають у запобіганні, зменшенні та уникненні забруднення; підтримці екологічного балансу і забезпеченні захисту біосфери; уникненні такого використання природних ресурсів, яке може суттєво вплинути на навколишнє середовище; пошуку вирішення державами екологічних проблем за межами Співтовариства, на міжнародному рівні.
Перші дві програми дій з навколишнього середовища закріпили такі принципи екологічної політики:
– запобігання забрудненню, а не боротьба з наслідками негативного впливу;
– врахування впливу на навколишнє середовище на ранніх стадіях прийняття рішень;
– зменшення використання природних ресурсів і природи, що може суттєво вплинути на екологічний баланс;
– покращення наукових і технічних знань, з метою вживання ефективних заходів для збереження й поліпшення навколишнього середовища;
– “забруднювач платить”;
– уникнення транскордонного впливу;
– врахування в екологічній політиці Співтовариством і державами-членами інтересів країн, що розвиваються;
– визначення довготермінової концепції європейської екологічної політики;
– розвиток екологічної освіти;
– координація національних програм у сфері навколишнього середовища Співтовариством та ін.
Перша програма дій зосереджувала увагу на зменшенні та запобіганні забруднення, покращенні стану навколишнього середовища і умов життя, діях Співтовариства та держав-членів на міжнародному рівні. Друга програма дій, зокрема, визначає загальні дії для захисту і покращення навколишнього середовища, що містять оцінку впливу на навколишнє середовище, врахування економічних аспектів, реалізацію дослідницьких проектів щодо захисту навколишнього середовища, дії Співтовариства на міжнародному рівні, співпрацю з країнами, що розвиваються з екологічних питань.
Третя програма дій Європейського Співтовариства “Продовження та імплементація політики Європейського Співтовариства і програма дій з навколишнього середовища” (1982-1986 рр.) була прийнята 7 лютого 1983 року. Вона містила ряд принципово нових положень, що стосувались чотирьох аспектів екологічної політики Співтовариства: необхідність подальшої інтеграції екологічної політики в інші секторні політики Співтовариства; необхідність посилення превентивних аспектів екологічної політики, при цьому особливе значення приділялось оцінці впливу на навколишнє середовище; виділення ряду галузей, дії в яких були визнані пріоритетними для покращення навколишнього середовища (інтеграція екологічної політики в інші політики Співтовариства, процедура оцінки впливу на навколишнє середовище, зниження забруднення морської і прісної води, транскордонне забруднення, небезпечні хімічні речовини і препарати, відходи, забруднення ґрунтів та ін.); формулювання низки положень, які Європейська Комісія повинна розглядати як базові під час підготовки своїх пропозицій (необхідність уникати дублювання дій, необхідність оцінювати вартість планованих дій і потенційну вимогу для їх проведення).
Окрім цього, виник ряд нових питань, які потребували регулювання, у зв’язку з розширенням Європейського Співтовариства: особлива увага до захисту Середземного моря, врахування політикою в сфері охорони довкілля Співтовариства регіональних аспектів у зв’язку з різним рівнем розвитку різних регіонів Співтовариства.
До 1987 року, коли поправки Єдиного європейського акту до Римського договору набрали чинності, Співтовариство вже прийняло понад 150 актів вторинного законодавства в сфері охорони
навколишнього середовища3. Нормативно-правові акти цього періоду стосувались питань води, повітря, шуму, контролю і поводження з відходами й небезпечними речовинами, охороною флори і фауни. Були також впроваджені важливі процедури з охорони навколишнього середовища, включаючи оцінку впливу на навколишнє середовище і обов’язкове повідомлення Комісії про певні екологічно небезпечні дії. Протягом цього періоду Співтовариством було підписано ряд міжнародних договорів з охорони довкілля. Першим, до якого приєдналось Співтовариство, була Паризька конвенція про запобігання забруднення моря з наземних джерел 1974 року.
Таким чином, проходив активний розвиток вторинного законодавства Європейських Співтовариств у сфері навколишнього середовища, незважаючи на відсутність відповідних положень щодо охорони довкілля в первинному законодавстві, тобто в установчих договорах Європейських Співтовариств. Тим не менше, Суд Європейських Співтовариств ще у 1985 р. в одній із своїх справ4 називає охорону навколишнього середовища одним із завдань Співтовариства та виправдовує обмеження, пов’язані з розміщенням відходів, необхідністю охорони довкілля.
Лише у 1987 році Єдиним Європейським Актом у Договір про заснування Європейського Економічного Співтовариства були внесені положення, що стосувалися навколишнього середовища. Цим Актом до Договору додавався новий розділ — “Навколишнє середовище”, де були визначені цілі дій Співтовариства у сфері навколишнього середовища: охорона, захист і покращення якості навколишнього середовища; сприяння захисту здоров’я людини; забезпечення розумного та раціонального використання природних ресурсів. Захист навколишнього середовища ставав невід’ємним компонентом усіх видів політики Співтовариства.
Дії Співтовариства, що стосуються навколишнього середовища, повинні відтепер базуватися на принципах попередження, попередженні виникнення забруднення на самому його початку, принципі “забруднювач платить”.
Передбачалось, що Співтовариство діятиме у сфері навколишнього середовища в тих межах, в яких цілі, передбачені Договором, будуть краще досягатись на рівні Співтовариства, аніж на рівні дер-жав-членів.
Окрім того, держави-члени тепер могли діяти згідно зі статтею 100А Договору про заснування Європейського Співтовариства, і
вживати заходів для зближення законодавчих положень з метою створення та функціонування спільного ринку.
Четверта програма дій з навколишнього середовища (1987-1992 рр.) була прийнята 19 жовтня 1987 року. Вона аналізує доповнення, зроблені Єдиним Європейським Актом до Римського договору та приділяє більше уваги пошуку нових можливостей для інтеграції екологічної політики в інші політики Співтовариства, звертаючи особливу уваги на такі сфери діяльності: розробка екологічних стандартів; ефективне і комплексне застосування існуючого законодавства Співтовариства; управління усіма видами впливу на навколишнє середовище; забезпечення ширшого доступу громадськості до інформації та поширення екологічної інформації, а також розвиток екологічної освіти; створення нових робочих місць; біотехнологія й управління природними ресурсами; охорона особливих природних та урбанізованих територій, наприклад гірських районів і берегових зон. 1987 рік проголошувався Європейським роком навколишнього середовища.
Договір про заснування Європейського Союзу 1992 року поставив нову ціль перед державами-членами — досягнення збалансованого та сталого розвитку. Було визначено ще одну ціль політики Співтовариства в сфері захисту навколишнього середовища — забезпечення на міжнародному рівні заходів, пов’язаних з вирішенням екологічних проблем у регіональному і міжнародному масштабах.
Внесення положень, що регулюють політику в сфері навколишнього середовища, до установчих договорів Європейських Співтовариств сприяло не лише виникненню великої кількості норм вторинного права, а й інституційному розвитку Співтовариства. Це полягало у створенні спеціальних інституцій, які б займалися питаннями охорони довкілля (наприклад Європейське агентство з навколишнього середовища), а також у розширенні повноважень інших органів Співтовариства, їх ролі у захисті навколишнього середовища.
П’ята програма отримала спеціальну назву “До сталості” (1993-2000 рр.). Під час реалізації четвертої програми відбулася важлива подія у сфері охорони довкілля — Конференція ООН з навколишнього середовища і розвитку в Ріо-де-Жанейро, на якій прозвучав заклик дотримуватися принципів та ідей “сталого розвитку”. У зв’язку з цим П’ята програма дій із навколишнього середовища була названа “До сталості”. У преамбулі і тексті програми підкреслюється важливість принципів Декларації Ріо-де-Жанейро і бажання їх дотримуватися.
Перші програми Співтовариства приділяли більше уваги питанню
забруднення у межах Співтовариства, але згодом стало зрозуміло, що забруднення не має кордонів і слід більше уваги звертати на співпрацю з іншими країнами.
Особливу увагу у П’ятій програмі передбачалось приділяти таким основним сферам дій:
– стале управління природними ресурсами;
– інтегрований контроль за забрудненням і попередження виникнення відходів;
– зменшення споживання невідновлюваної енергії;
– ефективніші й екологічно чистіші види транспорту та транспортування;
– заходи для покращення якості навколишнього середовища у міських зонах;
– покращення громадського здоров’я та безпеки та ін.
Якщо раніше важлива роль відводилася лише законодавчим інструментам для досягнення цілей програми, то П’ята програма дій пропонує використовувати також ринкові інструменти, механізми фінансової підтримки, горизонтальні інструменти, що включають статистичні дані, наукові дослідження, технологічний розвиток та ін. У програмі підкреслювалася важлива роль неурядових організацій. Багато уваги приділялося питанню екологічної освіти.
Важливе значення для розвитку політики у сфері охорони довкілля мав і Амстердамський договір 1997 року, який ввів принцип захисту навколишнього середовища як принцип діяльності Європейського Співтовариства.
Шоста програма дій Співтовариства — важливий документ у сфері навколишнього середовища на європейському континенті на найближчі 10 років. Враховуючи масштаби передбачуваних заходів і характер діяльності ЄС, згідно з Програмою будуть координуватись заходи у сфері навколишнього середовища не тільки держав-членів ЄС, але й держав-кандидатів та інших країн Європи і міжнародних екологічних організацій. Передбачається, що Програма повинна сприяти інтеграції екологічних інтересів у всі політики Співтовариства і досягненню сталого розвитку.
Програма визначає ключові екологічні завдання у таких сферах, як зміна клімату; природа і біологічне різноманіття; навколишнє середовище, здоров’я і якість життя; природні ресурси і відходи.
Цілі та завдання, встановлені Програмою виконуються, зокрема, шляхом розробки нового законодавства Співтовариства і відповідної
зміни існуючого; стимулювання ефективнішої імплементації та забезпечення примусовою силою законодавства Співтовариства у сфері навколишнього середовища; докладання зусиль до інтеграції потреб захисту навколишнього середовища в підготовку, визначення й імплементацію політик і дій Співтовариства у різних політичних сферах; сприяння сталій структурі виробництва і споживання; створення режиму відповідальності на рівні Співтовариства та ін.
На сучасному етапі в межах Європейського Союзу підготовлений проект Договору про Конституцію для Європи, прийняття якого стане поворотним пунктом як розвитку інтеграційних об’єднань, так і європейського права. Конституція матиме окремий розділ, присвячений політиці у сфері навколишнього середовища. Така політика надалі залишатиметься у сфері спільної компетенції Союзу та держав-членів.