Завдання управління
державним сектором економіки
Суттєву роль в економіці України відіграє державний сектор економіки. Нині у сфері управління центральних і місцевих органів виконавчої влади знаходиться близько 3,5 тис. державних підприємств, з них у промисловості — близько 1,4 тис. Корпоративні права держави складають понад 1700 державних пакетів акцій у статутних фондах відкритих акціонерних товариств. Питома вага чистого прибутку державних підприємств в загальному обсязі становить понад 55 %.
Відмінність державного сектору економіки від приватного полягає в тому, що його підприємства (установи, організації) перебувають у державній власності. Основними проблемами державного сектору економіки є відсутність ефективного правового забезпечення процесів управління об’єктами державної власності та належної системи контролю за фінансовою діяльністю державних підприємств. Низька ефективність функціонування державного сектору економіки зумовлена різними факторами: значною кількістю державних підприємств і відсутністю ресурсів держави для ефективного управління ними; застарілими принципами взаємовідносин між підприємствами та органами виконавчої влади; недостатньою кваліфікацією менеджерів державних підприємств; відсутністю стратегії розвитку державних підприємств і господарських товариств з державною часткою в статутних фондах.
Головною метою управління об’єктами державної власності, як це визнано Кабінетом Міністрів України, є досягнення оптимальності та ефективності державного сектору економіки. Завданнями уряду визнано: запровадження нових принципів управління об’єктами державної власності; задіяння системи моніторингу процесів складання, затвердження та виконання фінансових планів державних підприємств; створення умов для залучення інвестицій у державні підприємства.
Особливості державного регулювання діяльності підприємств державної власності розглядаються в розділах 4 і 6.
Сектор загального державного управління
Система національних рахунків згідно із класифікацією інституційних одиниць розрізняє п’ять секторів (груп) інституційних одиниць, які є однорідними з точки зору функцій, які вони виконують в економічному процесі, та способу фінансування витрат. Такими групами є: сектор загального державного управління; сектор нефінансових корпорацій, тобто підприємства, які виробляють продукти та надають нефінансові послуги; сектор фінансових корпорацій; сектор домашніх господарств; сектор некомерційних організацій, які обслуговують домашні господарства.
Отже, підприємства (установи, організації) державного сектору економіки належать до різних секторів, що вирізняються згідно із класифікацією системи національних рахунків. Особливе місце посідає сектор загального державного управління. Іноді цей сектор називають суспільним сектором економіки
До сектору загального державного управління (СЗДУ) відносять державні установи та організації, що фінансуються, головно, з державного та місцевих бюджетів. До їх складу входять установи та організації загального управління, фінансів, регулювання економіки, науково-дослідної діяльності, охорони навколишнього природного середовища, оборони, підтримування внутрішнього порядку, безкоштовного або пільгового обслуговування населення у сферах освіти, охорони здоров’я, фізкультури і спорту, культури і мистецтва, соціального забезпечення.
Функціонування організацій та установ державного сектору економіки пов’язано з використанням багатьох видів матеріальних ресурсів і грошових коштів, необхідних для надання послуг окремим особам і суспільству в цілому. У складі поточних матеріальних витрат цих організацій і установ значне місце посідають різні матеріали, паливо, електроенергія, інші матеріальні цінності, а також споживання продуктів харчування, ліків, спецодягу, спецвзуття, канцелярського приладдя та ін. До поточних витрат включають також витрати на поточний ремонт будівель, суму зносу основних фондів, що використовуються в цих галузях.
Поточні видатки організацій та установ державного сектору економіки включають також фонд заробітної плати працівників і державних службовців; відрахування на соціальне страхування; витрати, пов’язані зі службовими відрядженнями; витрати на навчальні цілі та виробничу практику, виконання науково-дослідних робіт; витрати на придбання книжок для бібліотек; стипендії студентів та ін.
Визначення обсягу видатків здійснюється за допомогою трудових, матеріальних, фінансових нормативів і балансів. Потреба у різних ресурсах визначається залежно від прогнозного обсягу робіт і потужності організації або закладу. Конкретний склад видатків обумовлений специфікою бюджетної установи.
Для установ і організацій державного сектору, як і для інших секторів економіки, природним є відшкодування здійснених витрат, їх суспільний облік і контроль. З одного боку, ці організації та установи є споживачами результатів діяльності інших секторів економіки, а з другого — своєрідними постачальниками різних послуг. Отже, вони включаються в систему суспільного поділу праці, а їхня діяльність набуває фінансово-господар-
ського аспекту.
Формування і реалізація стратегії розвитку сектору загального державного управління в Україні здійснюється за допомогою соціально-економічних прогнозів, державного та місцевих бюджетів, Державної програми економічного і соціального розвитку України та інших державних регіональних і галузевих програм.
Основними показниками, що характеризують стан і завдання розвитку сектору, є такі:
- питома вага загальної суми державних доходів і витрат
у ВВП; - питома вага державних видатків на освіту, охорону здоров’я, національну оборону, правоохоронну діяльність, охорону навколишнього природного середовища і т. д. у державному бюджеті або у ВВП;
- обсяг державних видатків за вищеназваними напрямами на душу населення;
- нормативи, що визначають мінімальні стандарти споживання суспільних послуг (прожитковий мінімум, розмір мінімальної заробітної плати, пенсії, гарантований мінімум послуг у галузі освіти, охорони здоров’я і т. п.);
- показники рівня життя населення.
Ефективність у суспільному секторі економіки
Обґрунтування заходів, спрямованих на досягнення цілей розвитку суспільного сектору, передбачає прогнозування доходів і видатків державного бюджету та державних цільових фондів, планування обсягів продукції (робіт, послуг) і формування проектів державних контрактів на поставки продукції (робіт, послуг), необхідних для задоволення державних потреб.
У практиці часто застосовується метод планування «від досягнутого рівня». Такий метод є більш-менш прийнятним за умов, коли суспільство в цілому задоволене станом суспільного сектору і не перебуває в процесі глибоких соціально-економічних перетворень. За умов інтенсивних зрушень у розвитку суспільного сектору, суттєвих змін у попиті на суспільні блага на чільне місце висувається пошук альтернативних варіантів використання суспільних коштів. Для раціоналізації вибору варіантів застосовується метод порівнювання ефективності. Цей метод не підміняє політичних рішень, але дає певну корисну інформацію для прийняття таких рішень.
Аналіз ефективності дає змогу приймати обґрунтовані рішення не тільки в суспільному, а й у приватному секторах. Але вирішуються ці задачі по-різному. У підприємницькому секторі до уваги беруться приватні інтереси, у суспільному — спільні інтереси громадян (платників податків). Звідси випливає те, що і компоненти витрат, і складові результатів необхідно оцінювати з урахуванням позитивних і негативних екстерналій (побічних наслідків).
Для оцінювання ефективності у суспільному секторі використовують такі методи: аналіз витрат і результативності, аналіз витрат і корисності, аналіз витрат і вигод.
Терміном «аналіз витрат і результативності» позначають сукупність аналітичних прийомів, які уможливлюють визначення обсягу витрат і ресурсів на досягнення тієї чи тієї специфічної мети, поставленої перед суспільним сектором, і вибір оптимальних рішень. Аналіз витрат і результативності передбачає порівнювання тільки однорідних результатів. Він не дає можливості визначити, який з варіантів використання ресурсів є найбільш ефективним, якщо вони передбачають досягнення непорівнянних результатів. Наприклад, що ефективніше — побудувати казарму, лікарню або збільшити набір студентів на фізико-математичні факультети державних навчальних закладів? Такий метод відповіді на це питання не дає.
У разі, коли оцінюванню підлягає діяльність, що дає широкий спектр результатів, а також коли результати суттєво відрізняються один від одного і за кількістю, і за якістю, доцільно застосовувати аналіз витрат і корисності. Цей метод є дещо ускладненою модифікацією методу аналізу витрат і результативності. Різниця полягає в тому, що під час аналізу витрат і корисності використовується умовне порівнювання близьких за характером результатів. Це досягається, як правило, за допомогою вагових коефіцієнтів, які визначаються експертним шляхом на підставі наперед визначених пріоритетів.
Метод аналізу витрат і вигод — це сукупність оцінювальних процедур, які уможливлюють порівнювання витрат і результатів проектів в універсальній вартісній формі. Використання цього методу пов’язане з труднощами, оскільки не всі суспільні блага можна вартісно оцінити (збільшення тривалості життя, зменшення злочинності тощо).
Спорідненість методів вирішення соціально-економічних проблем суспільства дає можливість широкого використання програмно-цільового методу планування.
Джерела фінансування діяльності установ СЗДУ
Потреба сфери загального державного управління в фінансових коштах, які необхідні для нормального її функціонування, породжує проблему пошуку джерел фінансування. Специфіка господарської діяльності установ та організацій, що обслуговують населення, полягає в тому, що одна частка суспільних послуг надається за рахунок бюджетних коштів, а інша оплачується населенням зі своїх доходів.
В умовах змішаної економіки головна частина фінансових ресурсів обертається за межами сектору державного управління. Недержавні фінансові ресурси належать відповідним суб’єктам господарювання. Держава безпосередньо оперує тільки власними фінансами, а на фінанси інших секторів економіки вона може справляти лише обмежений вплив.
Використання різних джерел фінансування діяльності установ і організацій сектору державного управління значною мірою залежить від характеру суспільних послуг. Державні фінанси забезпечують надання чистих суспільних (гарантованих Конституцією) благ і змішаних суспільних благ у межах нормативного рівня споживання. Кошти підприємств, громадських організацій і населення забезпечують фінансування змішаних суспільних послуг у тій частині, що перевищує встановлений державою нормативний рівень споживання, а також фінансування приватних послуг, що надаються установами сектору державного управління.
Головним фінансовим джерелом регулювання діяльності установ і організацій державного сектору, підтримки добробуту населення та ділової активності, поєднання соціальної справедливості та економічної ефективності, поточних і перспективних потреб суспільства є державний бюджет. Через відповідні бюджетні призначення установи СЗДУ розробляють кошториси, які є своєрідними «бюджетами» установ державного сектору.
За умов, коли гостро бракує фінансових ресурсів, слід обґрунтовано визначати забезпечення витратних статей наявними ресурсами, скорочувати державні витрати і забезпечувати ефективне використання коштів. Для цього необхідним є впровадження таких заходів:
- Здійснення державних закупівель товарів (робіт, послуг) на конкурсній основі.
- Розроблення державної інвестиційної програми, що пов’язує державні джерела фінансування з недержавними.
- Розроблення й реалізація програми адресного надання пільг, субсидій, дотацій та інших соціальних допомог окремим категоріям громадян з урахуванням рівня їхніх доходів.
- Поетапна комерціалізація соціальних послуг, що надаються за рахунок бюджетних коштів.
- Заборона нецільового використання державних коштів.
Порядок фінансування установ СЗДУ
Фінансування органів влади і управління здійснюється виключно за рахунок державного і місцевих бюджетів. З державного бюджету здійснюються видатки на державне управління, утримання органів законодавчої, виконавчої і судової влади, а також Президента України. Через місцеві бюджети фінансуються представницька і виконавча влада АР Крим, а також органи місцевого самоврядування.
Фінансування національної оборони — це забезпечення фінансовими ресурсами Збройних Сил України згідно з кошторисом Міністерства оборони України. Кошториси на утримання ЗС України у зв’язку із специфікою відрізняються від кошторисів інших бюджетних установ і включають видатки на: придбання зброї, військової техніки, паливно-мастильних матеріалів, продуктів харчування, твердого й м’якого інвентарю та інших матеріальних цінностей і послуг; капітальне будівництво, ремонт зброї та військової техніки; господарсько-побутові та інші витрати. Аналогічну бюджетну класифікацію кошторисів розробляють установи Міністерства внутрішніх справ, Служби безпеки, Державного комітету у справах охорони державного кордону України. Ці установи фінансуються за рахунок видатків з державного бюджету на правоохоронну діяльність і забезпечення безпеки держави.
Сприяння розвитку науки є найважливішою функцією держави. Послуги установ наукової сфери мають властивості суспільних товарів. Але споживання наукових послуг здійснюється через різні джерела фінансування. Тому наукові послуги загалом заведено вважати змішаними суспільними послугами. До видатків, які здійснюються з державного бюджету, належать видатки на фундаментальні та прикладні дослідження, на заходи щодо сприяння науково-технічному прогресу, а також на міжнародні наукові та інформаційні зв’язки державного значення (розд. 5).
Фінансування освіти здійснюється як з державного і місцевих бюджетів, так і за рахунок недержавних джерел. Це також пов’язано з тим, що освіта є змішаним суспільним товаром. Завдяки фінансуванню освіти створюється цілий спектр позитивних екстерналій. Поліпшуючи якість робочої сили, освіта збільшує норму прибутку від інших інвестицій і стимулює економічне зростання; освіта створює великі можливості для розвитку спеціалізації праці й сприяє прогресивному економічному розвитку; більшість держав розглядає освіту як засіб зміцнення національної свідомості, самоосвіти, толерантності, лояльності і навіть формування соціальних моделей поведінки. Кошти, що вкладаються в розвиток освіти, слід розглядати не як витрати держави, а як інвестиції у розвиток людського потенціалу.
Через державний бюджет фінансуються: загальна середня освіта (спеціалізовані школи, в тому числі школи-інтернати, засновані на державній власності; загальноосвітні школи соціальної реабілітації); професійно-технічна освіта (заклади освіти, засновані на державній власності); вищі навчальні заклади, засновані на державній формі власності; післядипломна освіта; позашкільні навчальні заклади та заходи з позашкільної роботи з дітьми, а також заклади та заходи в галузі освіти, що забезпечують виконання загальнодержавних функцій згідно з переліком, затвердженим Кабінетом Міністрів України.
Більшість середніх загальноосвітніх шкіл, гімназій, шкіл-інтернатів, дитячих дошкільних закладів фінансуються з обласних, міських, районних і селищних бюджетів. Через обласні бюджети фінансуються також заклади професійно-технічної та вищої освіти, що перебувають у власності АР Крим і спільній власності територіальних громад, і деякі послуги з післядипломної освіти. Крім фінансування, важливим напрямом діяльності держави щодо установ, котрі надають освітні послуги, є контроль за додержанням ними державних стандартів у галузі освіти.
Фінансування охорони здоров’я також здійснюється з різних джерел, оскільки продуктом діяльності галузі є змішаний суспільний товар. Планування адекватної системи охорони здоров’я має бути зорієнтоване на визначення: кола послуг, ефективне надання яких повинен забезпечити державний сектор; послуг, які може надавати приватний сектор через механізм державних закупівель; послуг, які можна цілком залишити за приватним сектором. Приватний сектор має перебувати під державним контролем у зв’язку з інформаційною асиметрією на ринку даних послуг і диктатом виробника.
Послуги та заходи установ охорони здоров’я, що фінансуються з державного бюджету, поділяються на такі п’ять груп: первинна медико-санітарна, амбулаторно-поліклінічна та стаціонарна допомога; спеціалізована й високоспеціалізована амбулаторно-поліклінічна та стаціонарна допомога; санаторно-реабілітаційна допомога; санітарно-епідеміологічний нагляд; інші програми, що забезпечують виконання загальнодержавних функцій. Перелік клінік, лікарень, науково-дослідних інститутів тощо, які виконують загальнодержавні функції і фінансуються з державного бюджету, затверджується урядом. Через міські бюджети фінансуються лікарні широкого профілю та дільничі лікарні, станції швидкої медичної допомоги, медичні амбулаторії, пологові будинки, фельдшерсько-акушерські пункти, диспансери, загальні стоматологічні поліклініки та інші заклади, що перебувають у комунальній власності.
У сфері соціального захисту і соціального забезпечення (розд. 11) регулювання на загальнодержавному рівні здійснюється за такими напрямами: державні спеціальні пенсійні програми (пенсії військовослужбовцям); державні програми спеціальної допомоги (біженцям, інвалідам, незаконно депортованим, ветеранам і т. п.); державна підтримка громадських організацій інвалідів і ветеранів, які мають статус всеукраїнських; державні програми стосовно дітей, молоді, жінок, сім’ї; державна підтримка молодіжних громадських організацій; державні програми підтримки будівництва (реконструкції) житла для окремих категорій громадян.
Державне регулювання культури і мистецтва спрямоване на забезпечення підвищення культурного рівня населення. Діяльність держави в цій сфері має охоплювати такі напрями: культурно-освітні програми (розвиток бібліотек і музеїв, організація виставок, налагодження міжнародних культурних зв’язків); театрально-видовищні програми (підтримка розвитку театрів, філармоній, національних і державних музичних колективів та ансамблів і т. п.); підтримка громадських організацій культури і мистецтва; програми розвитку кінематографії; програми підтримки телебачення, радіомовлення, преси, книговидання, інформаційних агентств.
Розвиток культури і мистецтва неможливий без державного фінансування. За рахунок державного бюджету утримуються ті соціально-культурні заклади, які мають загальнодержавне значення і належать до системи Міністерства культури та мистецтв України, за рахунок місцевих бюджетів — широка ланка культурно-освітніх закладів, театрів, клубів, бібліотек, музеїв та ін. Деякі установи та заклади перебувають на балансі великих підприємств. Нині ця сфера послуг частково комерціалізується. Приміщення соціально-культурних закладів приватизуються і часто використовуються новими власниками для інших цілей. Основним засобом боротьби зі скороченням державних видатків на розвиток культури є законодавче встановлення обов’язкового процента витрат на розвиток галузі й жорсткий контроль за дотриманням цієї норми.
Державне регулювання фізичної культури і спорту зорієнтоване на реалізацію програм фізкультурно-спортивної спрямованості, що передбачає утримання та навчально-тренувальну роботу дитячо-юнацьких спортивних шкіл, організацію заходів з фізичної культури і спорту, утримання спортивних споруд. На загальнодержавному рівні здійснюються програми підготовки резерву й складу збірних команд для їх участі у змаганнях національного та міжнародного значення, а також програми з інвалідного спорту та реабілітації.
Перехід від командно-адміністративної до ринкової (змішаної) економіки створює передумови для підвищення ефективності виробництва не тільки приватних, а й суспільних послуг. Однак реалізація цих передумов залежить від темпів реформування інституційної основи функціонування суспільного сектору.