У більшості демократичних країн світу організацію влади на місцях, тобто управління місцевими справами, здійснюють:
— через відповідні місцеві органи виконавчої влади (державні адміністрації), які призначаються Президентом та вищими центральними органами виконавчої влади;
— через представницькі та виконавчі органи, які обираються населенням відповідних адміністративно-територіальних одиниць. Зокрема, представницькі органи звичайно мають назву органів місцевого самоврядування або муніципального управління.
Для з’ясування поняття місцевого самоврядування в Україні та його особливостей необхідно порівняти зміст понять “місцеве управління” та “місцеве самоврядування”.
У юридичній науці часто-густо ці категорії штучно розводяться, виходячи з наявності двох різних систем — місцевих органів виконавчої влади та органів місцевого самоврядування, які функціонують на місцевому рівні.
За такого підходу під місцевим управлінням розумілися державні органи, які створювалися центром і представляли на місцях державну адміністрацію.
Під місцевим самоврядуванням розумілися місцеві представницькі органи.
Такий підхід має низку недоліків. По-перше, не можна з’ясувати різницю між цими категоріями, оскільки як державні адміністрації, так і ради місцевого самоврядування є органами держави; по-друге, не враховується та обставина,
-513-
що функції місцевого самоврядування згідно з Конституцією України може виконувати, крім представницьких і виконавчих органів, також територіальний колектив даної адміністративно-територіальної одиниці; по-третє, у багатьох країнах, зокрема у Великій Британії, взагалі немає представницьких центрів на місцях, внаслідок чого формально можна зробити висновок про те, що у цій країні взагалі немає місцевого управління.
Подібні недоліки пояснюються тим, що в сучасний період відбувається трансформація місцевого самоврядування від класичного його змісту до сучасної моделі.
Справа у тому, що місцеве самоврядування склалося в результаті муніципальних реформ XIX ст., тобто в період переходу від феодалізму до буржуазного ладу. Основою діяльності буржуазії завжди були міста, а однією з головних її вимог було надання їм самостійності в управлінні місцевими справами, забезпечення їм громадівського самоврядування, вільного від нагляду та втручання з боку органів центральної
влади.
Саме тому з середини XIX ст. таке управління на місцях іменувалося місцевим самоврядуванням, що відповідало
реаліям того часу.
Існували такі основні моделі (системи) місцевого самоврядування, які відповідали основним правовим системам того часу, — англосаксонська (англійська) та континентальна (французька).
Сутність англосаксонської системи полягає в тому, що за основу взято теорію природних прав людини та громадянського суспільства. Згідно з цим місцеві органи виступають на певній території автономно, у межах своїх повноважень; немає безпосередньої підпорядкованості нижчих органів вищестоящим; відсутні на місцях уповноважені центральних органів влади, які опікуються місцевими представницькими органами; населення має право обирати окремих посадових осіб (наприклад, голів рад); контроль за діяльністю місцевих органів мають право здійснювати окремі міністерства та судові органи.
Така система склалася у Великій Британії починаючи з середніх віків, а також у США, Канаді, Австралії, Швейцарії та ін.
-514-
Проте, у більшості країн світу (континентальна Європа, Латинська Америка, Близький Схід) була впроваджена в життя континентальна (французька) модель самоврядування. Особливістю її є те, що вона заснована на сполученні безпосереднього державного управління (префекти, державні адміністрації) на місцях та місцевого самоврядування. Представники державної адміністрації в межах адміністративно-територіальних одиниць здійснюють нагляд за діяльністю місцевих представницьких органів. Крім того, така система місцевого самоврядування може характеризуватися певною підпорядкованістю нижчих ланок вищестоящим.
У деяких країнах (Австрія, Німеччина, Японія) місцеве самоврядування будується на основі сполучення цих систем.
У другій половині XX ст. з’явилася “радянська” модель місцевого самоврядування, яка принципово відрізнялася від двох вище перелічених моделей, оскільки в її основу було покладено принципи поєднання влад та повновладдя представницьких органів на певній території; проведення у життя актів центральних органів державної влади; ієрархічна субпідпорядкованість усіх ланок радянської системи. Цю модель було впроваджено в усіх колишніх соціалістичних країнах Східної Європи, Азії, на Кубі та ін.
У сучасний період країни Східної Європи відмовилися від цієї моделі, прийнявши за основу континентальну модель місцевого самоврядування як найбільш близьку їхнім правовим системам.
На підставі проаналізованих моделей місцевого самоврядування виникло багато концепцій місцевого самоврядування, серед яких у сучасний період застосовуються три концепції місцевого самоврядування — громадівська, державницька та теорія муніципального дуалізму.
Згідно з громадівською теорією місцевого самоврядування остання розглядається як самостійна форма публічної влади (муніципальна або місцева влада), суб’єктом якої є територіальний колектив—елемент громадянського суспільства.
Державницька теорія виходить з того, що місцеве самоврядування є однією з форм (поряд з територіальною автономією) децентралізації державної влади на рівні територіальних колективів, а правоздатність останніх на самостійне вирішення питань місцевого значення трактується її прихильниками як така, що походить виключно від держави.
-515-
Звідси джерелом місцевого самоврядування визнається не територіальний колектив, а держава.
Нарешті, теорія муніципального дуалізму (громадів-сько-державницька теорія) визнає ознаки місцевого самоврядування незалежними від держави лише при розв’язанні суто господарських та громадських справ, а в політичній сфері вони розглядаються як органи держави, що виконують державні функції.
Підсумовуючи викладене, можна зробити висновок, що існуючі теорії місцевого самоврядування вирішують по суті одну й ту саму проблему — централізації, або деконцентра-ції, та децентралізації державної влади на місцях.
Отже, навряд чи на практиці можна провести чітку межу між функціями державного управління і місцевого самоврядування, оскільки ці органи звичайно здійснюють не лише місцеві функції, а й вирішують певне коло завдань, які випливають з централізованого державного управління.
Сучасна політична наука розглядає місцеве управління з урахуванням таких категорій, як “деконцентрація” і “децентралізація”. Деконцентрація — це передача повноважень службовцям, які призначаються центральною владою, а також дроблення влад певного рівня. Децентралізація — полягає в передачі центром окремих власних повноважень місцевим органам.
Поряд з деконцентрацією та децентралізацією існує і так звана Революція, яка має регіональний характер і асоціюється з делегуванням центральним урядом повноважень не всім, а деяким місцевим органам при певному збереженні суверенітету центру. При цьому розрізняють законодавчу дево-люцію (передача права видавати закони органом певного регіону) і адміністративну деволюцію (передача права здійснювати закони і політику, які встановлюються центром, конкретизуючи їх стосовно до специфіки даного регіону).
В сучасний період розширення сфери послуг, які надаються демократичними державами своїм громадянам, спричиняє подвійний вплив на функціонування місцевого управління. З одного боку, посилюється роль і відповідальність місцевих органів у реалізації урядових програм, а звідси й політики уряду на місцях, зокрема, в наданні різних послуг населенню, що в свою чергу визначає заінтересованість держави в ефективному функціонуванні місцевого управління,
– 516 –
підвищенні впливу місцевих органів на політичні процеси в цілому; з другого, — посилилася інтеграція місцевих органів у державний механізм, що призводить до втрати місцевим самоврядуванням максимальної самостійності.
На підставі викладеного можна визначити поки що загальні поняття місцевого державного управління та місцевого самоврядування.
Місцеве державне управління — це владний вплив держави на різноманітні суспільні процеси в межах адміністративно-територіальних одиниць, який здійснюється державними органами виконавчої влади та посадовими особами, що призначаються центральною владою і підзвітні їй.
Місцеве самоврядування — це право населення адміністративно-територіальних одиниць безпосередньо або через обрані ними органи місцевого самоврядування вирішувати в межах Конституції і законів значну частину державних і громадських справ.
Яка ж з вище перелічених теорій місцевого самоврядування стала основою для створення законодавства про місцеве самоврядування в Україні?
Україна, як і інші країни СНД, пройшла складний шлях переходу від “радянської” моделі місцевого самоврядування до створення власної законодавчої бази з цього питання.
Це положення підтверджують навіть назви тих профільних законів з цього питання, які були прийняті в Україні з 1990 до 1994р.
До них належать:
- Закон України “Про місцеві Ради народних депутатів Української РСР і місцеве самоврядування” від 7 грудня 1990р.
- Закон України “Про місцеві Ради народних депутатів, місцеве і регіональне самоврядування” від 26 березня 1992 р.
- Закон України “Про формування місцевих органів влади і самоврядування” від 3 лютого 1994 р.
- Закон України “Про внесення змін і доповнень до Закону України “Про формування місцевих органів влади і самоврядування” від 28 червня 1994 р.
По-перше, навіть перелік цих законів свідчить про те, що законодавець не відмовився від “радянської” моделі самоврядування, а прагнув поєднати Ради з місцевим самоврядуванням; по-друге, внаслідок цього не було визначено й загальне
-517-
поняття місцевого самоврядування та його складові; по-третє, не було встановлено правове становище територіальних громад. Тобто практично правовий статус місцевого самоврядування в Україні не був визначений.
Визначення статусу місцевого самоврядування у ст. 47 Конституційного договору між Верховною Радою і Президентом України “Про основні засади організації та функціонування державної влади і місцевого самоврядування в Україні : на період прийняття Конституції України” від 18 червня 1995 р., на жаль, не було здійснено. ?
Заходи ж, які проводила центральна виконавча влада з делегування повноважень на місцевий рівень, фактично нівелювали основні принципи місцевого самоврядування, зводячи її органи на місцях до низової ланки органів виконавчої влади, підзвітних та підконтрольних вищестоящим виконавчим органам та центру. Тобто так звана вертикаль виконавчої влади фактично завершувалася на рівні низової ланки рад.
Конституція України 1996 р. не усунула зазначені недоліки, а це призвело до того, що питання про сутність місцевого самоврядування в Україні не вирішено до кінця.
Стаття 5 Конституції України стверджує, що влада в Україні здійснюється через органи державної влади та органи місцевого самоврядування, тобто вони визнаються рівноправними.
Але у ст. 6 Конституції йдеться про дійсне здійснення державної влади органами України, а ст. 7 Основного Закону лише визнає і гарантує існування місцевого самоврядування, що ставить владу і самоврядування у явно нерівне становище. ‘
Конституція України присвячує місцевому самоврядуван- І ню розділ XI (ст. 140—146). І
Згідно зі ст. 140 Конституції основним елементом місце- \ вого самоврядування в Україні є територіальна громада.
“Місцеве самоврядування, як зазначено у ч. 1 цієї статті, є правом територіальної громади — жителів села чи добровільного об’єднання у сільську громаду жителів кількох сіл, | селища та міста — самостійно вирішувати питання місцево- | го значення в межах Конституції і законів України”. •*
У ч. З ст. 140 Основного Закону вже стверджується, що питання місцевого значення вирішуються як безпосередньо
-518-
громадою, так і через органи самоврядування, тобто не самостійно колективом громади.
Оскільки Україна 17 липня 1997 р. ратифікувала Європейську хартію про місцеве самоврядування, прийнятою Радою Європи 15 жовтня 1985 р., доцільно проаналізувати як це визначення погоджується з основними вихідними положеннями цього документа, який після ратифікації має бути імплементований у внутрішнє законодавство України.
Стаття 3 Хартії так визначає поняття місцевого самоврядування: “Під місцевим самоврядуванням розуміється право і реальна здатність органів місцевого самоврядування регламентувати значну частину державних справ і управляти нею, діючи в межах закону, під свою відповідальність і в інтересах місцевого населення.
Це право здійснюється радами або зборами, що складаються з членів, обраних шляхом вільного, таємного, рівного, прямого і загального голосування. Ради чи збори можуть мати підзвітні і виконавчі органи. Це положення не виключає звернення до зборів громадян, референдуму або будь-якої іншої форми прямої участі громадян там, де це допускається законом”.
Отже, Хартія основним елементом місцевого самоврядування визнає органи, а не територіальні колективи. І це також цілком закономірно, адже вся історія існування самоврядування протягом багатьох віків довела, що державні і місцеві справи здатні на місцях вирішувати відповідні органи, які працюють, на відміну від громади постійно, кваліфіковано і повинні нести відповідальність за свою діяльність, що не властиво територіальній громаді.
Слід зазначити, що Закон України “Про місцеве самоврядування в Україні” від 21 травня 1997 р. у ст. 2 намагався скоригувати невдале визначення поняття місцевого самоврядування, викладене у ст. 140 Конституції України, незва-. жаючи на те, що це порушує Основний Закон.
“Місцеве самоврядування в Україні, — зазначається у цій статті, — це гарантоване державою право і реальна здатність (не місцевого самоврядування у цілому, як це зазначається у Хартії), територіальної громади — жителів села чи добровільного об’єднання у сільську громаду жителів кількох сіл, селища, міста — самостійно або під відповідальність органів та посадових осіб місцевого самоврядування вирішуєш –
вати питання місцевого значення у межах Конституції і законів України”.
Тут виникає низка питань. Перш за все, чим пояснюється прагнення законодавців стверджувати, що основою самоврядування є громада, якщо це суперечить вимогам Хартії? Як бути в тому разі, якщо продеклароване місцеве самоврядування не має реальної здатності вирішувати визначені законом питання?
Чому законодавець ігнорує положення Хартії щодо зазначеної частини не лише місцевих, а й державних справ, які мають здійснювати органи місцевого самоврядування?
І, нарешті, щодо територіальної громади. Треба усвідомити, що громада сучасного періоду розбудови України зовсім не та, що була в період реформування місцевого самоврядування в Росії у 1862 р. та надуманого громадського самоврядування радянського періоду. Тому закріплення її як основного елемента місцевого самоврядування є декларативним, тобто таким, що не відповідає реаліям сьогодення.
Крім того, у ст. 10 Закону України “Про місцеве самоврядування в Україні” з’ясовується, що обласні та районні ради, які є органами місцевого самоврядування, не мають власних громад, а лише представляють спільні інтереси громад сіл, міст, що нелогічно і суперечить ст. 140 Конституції України. Отже, можна зробити загальний висновок про те, що Україна поки що остаточно не визначилася щодо вибору моделі місцевого самоврядування.
Які ж особливості такого сполучення? Принцип розподілу влад пов’язаний з принципом місцевого самоврядування, який забезпечує, поряд з централізацією системи управління, її децентралізацію на місцевому рівні (цей принцип проголошений лише стосовно державної влади, що є недоліком ст. 132 Конституції України).
Положення про надання права територіальній громаді вирішувати питання місцевого життя більш вдало визначено у ст. 132 Конституції Російської Федерації, де зазначається, що таке право належить населенню відповідних адміністративно-територіальних одиниць.
Органи місцевого самоврядування є самостійними в межах повноважень, визначених Конституцією (ст. 140) і законами України. Водночас органи державної влади мають право забезпечувати державний контроль за реалізацією
-520-
закріплених у законодавстві прав і свобод людини і громадянина, а також їх захисту.
Місцеве самоврядування інтегровано в загальну систему управління справами держави і суспільства. Воно є формою самоорганізації населення у вигляді територіальної громади для вирішення своїх завдань, тобто формою здійснення публічної влади, влади народу, що має бути в майбутньому.
А поки що основний тягар зі здійснення повноважень місцевого самоврядування несуть їх органи, наділені багатьма правами та обов’язками державних органів, зокрема владними повноваженнями, правом приймати відповідні рішення, обов’язкові для всіх, і вимагати їх виконання.
Таким чином, в Україні запроваджено державницьку концепцію місцевого самоврядування із залишками “радянської” моделі, що на практиці означає безпосереднє втручання в діяльність органів і посадових осіб місцевого самоврядування виконавчої влади в особі місцевих державних адміністрацій.
Закономірно, що на сучасному етапі розвитку місцевого самоврядування в Україні виникла нагальна необхідність проведення муніципальної реформи, основними напрямами якої є:
— передача значної частини повноважень органів державної виконавчої влади місцевому самоврядуванню;
— вирішення основних повноважень місцевого самоврядування територіальною громадою, з нормативним закріпленням їх у статуті громадян;
— прийняття низки законодавчих актів, які б зміцнювали матеріально-фінансову самостійність місцевого самоврядування, зокрема, “Про комунальну власність місцевого самоврядування”, “Про земельну комунальну власність місцевого самоврядування”, “Про місцеві податки і збори” тощо;
— передбачення у відповідних нормативно-правових актах суворої відповідальності голів місцевих державних адміністрацій за втручання в діяльність органів і посадових осіб місцевого самоврядування.
Розв’язання зазначених проблем дозволить розробити і прийняти Верховною Радою України новий Закон “Про місцеве самоврядування в Україні”, на підставі положень
-521-
якого можна буде говорити про перехід від державницької концепції самоврядування в Україні до громадівської.