Для виконання державою своїх функцій, створення конкурентного середовища на ринку товарів (робіт, послуг) і забезпечення прозорості та ефективності використання державних фінансових ресурсів в Україні функціонує механізм державних закупівель. У 2002 р. на закупівлю товарів, робіт і послуг (крім закупівель, пов’язаних з національною обороною і безпекою) витрачено 14,6 млрд грн.
Учасники процедури державних закупівель
Державними замовниками є розпорядники державних коштів (органи державної влади, органи влади АР Крим, органи місцевого самоврядування та інші органи), що здійснюють закупівлі.
Основними функціями замовників є: організація проведення торгів, конкурентний відбір учасників процедури закупівлі; укладання договорів про закупівлю; оплата учасникам процедури закупівель продукції, яка поставляється для задоволення державних потреб за умовами, визначеними договором про закупівлю.
Учасником процедури закупівлі може бути суб’єкт господарської діяльності, фізична особа, яка проживає на території України, чи юридична особа (резидент або нерезидент), яка підтвердила намір взяти участь у процедурі закупівлі та подала тендерну пропозицію.
З метою ефективного використання державних фінансових ресурсів, створення конкурентного середовища на ринку і запобігання необґрунтованому завищенню цін замовник зобов’язаний здійснювати тендер (торги). Тендер — це здійснення конкурентного відбору учасників з метою визначення переможця. Проведення торгів є обов’язковим, якщо закупівлі повністю або частково здійснюються за рахунок державних коштів, за умови, що вартість закупівлі товару або послуги дорівнює або перевищує суму, еквівалентну 2 тис. євро, а робіт — 100 тис. євро.
Участь у процедурі закупівлі можуть брати вітчизняні та іноземні учасники. Для захисту вітчизняних виробників застосовується преференційна поправка. Преференційна поправка — це спосіб надання замовником переваги вітчизняному виробнику при визначенні переможця процедур закупівель шляхом застосування процентної межі до ціни його тендерної пропозиції у порівнянні з найбільш вигідною серед поданих. Замовник віддає перевагу тендерній пропозиції, поданій вітчизняним виробником, через застосування поправки до її ціни: для товарів — 200 тис. євро; для послуг — 300 тис. євро; для робіт — 4 млн євро. Розмір поправки становить 10 % ціни тендерної пропозиції. Для тендерних пропозицій, поданих підприємствами громадських організацій інвалідів і пенітенціарної системи України, преференційна поправка становить 15 %.
Конкурентний відбір учасників процедури закупівлі здійснюється поетапно. Умовно можна виділити такі етапи: підготовчий, визначення переможця, завершальний (рис. 10.1).
Рис. 10.1. Етапи конкурентного відбору
учасників процедури закупівлі
Підготовчий етап конкурентного
відбору учасників процедури закупівлі
Оголошення про заплановану закупівлю чи про проведення попередньої кваліфікації учасників публікуються у Віснику державних закупівель, що видається уповноваженим органом, або інших друкованих засобах масової інформації, визначених замовником. Якщо очікувана вартість предмета закупівлі перевищує суму, еквівалентну для товарів, послуг і робіт відповідно — 200, 300 та 4000 тис. євро, оголошення розміщуються у відповідних міжнародних виданнях чи міжнародній мережі електронного зв’язку. Інформація повинна містити: назву та адресу замовника; стислий опис продукції та вимог замовника; дату подання інформації для попередньої кваліфікації претендентів; місце і дату отримання тендерної документації та проведення торгів; посилання на процедуру проведення тендера та ін.
Подання заяв (повідомлень) про участь у тендері. Дійсними визнаються ті заяви, що були подані в письмовій формі, встановленій замовником. Під час розгляду заяв замовник зобов’язаний відмовити претенденту в участі у процедурі закупівлі, якщо потенційний виконавець визнаний банкрутом чи стосовно нього порушено справу про банкрутство. До участі в тендері також не допускаються фізичні особи, які були засуджені за злочин, учинений під час здійснення процедури закупівлі, чи інший злочин, учинений з корисливих мотивів, судимість з яких не знято або не погашено у встановленому порядку. Так само відмова поширюється й на посадову особу виконавця, призначену ним відповідальною за здійснення процедури закупівлі, яку було засуджено.
Формування тендерного комітету в кількості не менше п’яти осіб здійснює державний орган-замовник. До комітету мають входити представники замовника, а в разі потреби й представники міністерств та інших центральних і місцевих органів виконавчої влади, органів місцевого самоврядування. Головою комітету є керівник організації-замовника або уповноважена ним особа. Особи, які є близькими родичами керівників або представників учасників, не можуть входити до його складу, а також бути експертами з питань щодо дотримання процедури закупівлі. Порядок створення і головні функції тендерних комітетів визначаються окремим рішенням уповноваженого органу.
Розроблення кваліфікаційних вимог. Кваліфікаційні вимоги зазначаються у документації, необхідній для здійснення попередньої кваліфікації учасників (якщо така процедура застосовується), тендерній документації та інших документах. Замовник може вимагати від виконавця надання інформації щодо його відповідності таким вимогам, як: наявність дозволу (ліцензії) на виконання певних видів робіт (послуг); наявність коштів, обладнання та працівників відповідної кваліфікації, які мають необхідні знання та досвід; сплата податків, зборів (обов’язкових платежів); здійснення підприємницької діяльності відповідно до положень його статуту та ін. Замовник зобов’язаний відхиляти пропозицію виконавця щодо участі у процедурі закупівлі на будь-якому етапі, якщо учасник не відповідає встановленим кваліфікаційним вимогам.
Попередня кваліфікація учасників. Інформація про здійснення попередньої кваліфікації публікується в оголошенні про закупівлю не пізніше як за 30 днів до надання запрошень до участі в процедурі торгів (в окремих випадках цей строк може бути скорочений до 15 днів). В інформації про попередню кваліфікацію зазначаються: найменування та адреса замовника; вид, кількість, строки та місце поставки товарів (виконання робіт, надання послуг); вимоги, яким має відповідати учасник; місце та остаточний строк подання заявок на участь у попередній кваліфікації; інша інформація, що обґрунтовано вимагається замовником.
Протягом трьох робочих днів з дня отримання відповідного запиту замовник має надати всім учасникам, що виявили бажання взяти участь у попередній кваліфікації, інструкції щодо подання заявок, стислий виклад критеріїв і процедури оцінювання відповідності кваліфікаційним вимогам та іншу необхідну інформацію.
Процедури конкурентного відбору
Закупівля може здійснюватися шляхом застосування однієї з п’яти видів процедур: відкритих торгів, торгів з обмеженою участю, двоступеневих торгів, запиту цінових пропозицій (котирувань), закупівлі в одного постачальника (виконавця). Основною процедурою є відкриті торги. Питома вага відкритих торгів у загальній сумі коштів за укладеними договорами в 2001 р. становила 32,6 % (рис. 10.2).
Під час проведення відкритих торгів тендерні пропозиції мають право надавати всі заінтересовані учасники, запрошені замовником через публікацію оголошення, якщо проводилася попередня кваліфікація учасників. Процедура торгів з обмеженою участю може застосовуватися у разі, якщо товари (роботи, послуги) через їхній складний або спеціалізований характер можуть бути запропоновані обмеженою кількістю учасників або закупівля у зв’язку з її спеціальним призначенням становить державну таємницю.
В оголошенні про проведення відкритих торгів та запрошенні до участі у процедурі торгів з обмеженою участю, крім даних про умови закупівлі, зазначаються: способи й місце отримання тендерної документації та розмір плати за неї; місце та строк подання тендерних пропозицій; місце та дата їх розкриття, оцінювання та порівняння.
Рис. 10.2. Структура коштів за укладеними договорами, % (2001 р.)
Тендерна документація — це комплект документів, що готується замовником і передається виконавцям для підготовки ними тендерних пропозицій щодо предмета закупівлі. У тендерній документації замовник повинен зазначити вимоги щодо надання тендерного забезпечення, його розмірів, форми, а також випадки, коли тендерне забезпечення не повертається виконавцю. Тендерне забезпечення (забезпечення тендерної пропозиції) — це надання виконавцем замовнику гарантій щодо забезпечення виконання ним зобов’язань, які виникають у зв’язку з поданням тендерних пропозицій, включаючи такі способи забезпечення, як банківські гарантії, резервні акредитиви, чеки, згідно з якими первинне зобов’язання несе будь-який банк, депозити, векселі.
Тендерна пропозиція (пропозиція щодо певного об’єкта закупівлі, яка готується та подається виконавцем замовнику відповідно до вимог тендерної документації) подається у письмовій формі за підписом уповноваженої посадової особи виконавця. Розкриття тендерних пропозицій відбувається у день закінчення строку їх подання у час та у місті, зазначених у тендерній документації. Замовник під час їх розкриття перевіряє наявність всіх необхідних документів, правильність їх оформлення, а також оголошує присутнім представникам виконавців найменування та адресу кожного виконавця та ціну кожної тендерної пропозиції. Процедура завершується складанням відповідного протоколу.
Не пізніше як через 30 днів після розкриття тендерних пропозицій замовник на основі критеріїв і методики оцінювання тендерних пропозицій, зазначених у тендерній документації, визначає переможця торгів. Такими критеріями можуть бути: найнижча ціна; строк поставки (виконання); якість та функціональні характеристики, екологічна чистота; післяпродажне обслуговування; умови розрахунків; експлуатаційні витрати; передача технології та підготовка управлінських, наукових і виробничих кадрів, включаючи використання місцевих ресурсів, у тому числі засобів виробництва, робочої сили і матеріалів для виготовлення товарів (виконання робіт, надання послуг) тощо.
Пропозиція, що за результатами оцінювання визнається найліпшою, підлягає акцептуванню. Акцепт тендерної пропозиції — це прийняття замовником тендерної пропозиції та надання згоди на її оплату. Тендерна пропозиція вважається акцептованою, якщо замовником в установлений строк подано письмове підтвердження виконавцю в акцепті тендерної пропозиції після визначення його переможцем. На підставі акцепту між замовником і переможцем тендеру укладається договір про закупівлю.
Процедура двоступеневих торгів застосовується у таких випадках:
1) якщо замовник не може скласти конкретний перелік товарів (робіт, послуг), що підлягають закупівлі, або якщо для прийняття оптимального рішення про закупівлю необхідно провести переговори з виконавцями;
2) якщо всі тендерні пропозиції, подані виконавцями на відкриті торги, відхилені замовником через змову учасників щодо ціни предмета закупівлі або якщо тендерні пропозиції не відповідають вимогам тендерної документації;
3) коли предметом закупівлі є будівельні роботи за типовим проектом, щодо якого було вже укладено договір про закупівлю;
4) коли предметом закупівлі є наукові дослідження, здійснення експериментів або розробок, надання консультативних та інших спеціальних послуг.
Процедура двоступеневих торгів здійснюється у два етапи. На першому етапі всім виконавцям пропонується подавати попередні тендерні пропозиції, без зазначення ціни. Мають міститися лише пропозиції щодо технічних, якісних та інших характеристик предмета закупівлі, умови поставки, підтвердження професійної та технічної компетенції учасників та їх відповідності кваліфікаційним вимогам. На цьому етапі замовник проводить переговори з потенційними виконавцями. На другому етапі замовник пропонує виконавцям надати остаточні тендерні пропозиції із зазначенням ціни.
Закупівлі шляхом застосування процедури запиту цінових пропозицій (котирувань) замовник може здійснювати щодо товарів і послуг, для яких існує постійно діючий ринок, та за умови, що вартість їх закупівлі не перевищує суми, еквівалентної
20 тис. євро. Під час цієї процедури замовник подає запит щодо цінових пропозицій не менш як трьом виконавцям. Замовник укладає договір про закупівлю з тим учасником-переможцем, який подав пропозицію, що відповідає вимогам замовника та має найнижчу ціну.
Закупівля в одного виконавця — це процедура, відповідно до якої замовник укладає договір про закупівлю з виконавцем після проведення з ним переговорів. Ця процедура застосовується замовником після погодження з уповноваженим органом у разі: закупівлі творів мистецтва або закупівлі, пов’язаної із захистом авторських прав; відсутності конкуренції на товари (роботи, послуги); потреби у здійсненні додаткових поставок первинним виконавцем, призначених для часткової заміни або розширення поставок, коли зміна виконавця може призвести до закупівлі товарів, які не відповідають вимогам взаємозаміни з наявними товарами; закупівлі товарів, які становлять державну таємницю, тощо.
Завершальний етап
процедури закупівлі
Договір про закупівлю набуває чинності з дня його підписання замовником і переможцем тендеру. Отже, договір про закупівлю — це письмова угода між замовником та учасником — переможцем процедури закупівлі, яка передбачає надання послуг, виконання робіт або набуття права власності на товар за відповідну плату. Будь-який учасник, який вважає, що він зазнав збитків унаслідок порушення замовником процедур закупівлі, має право на оскарження дій замовника. Після розгляду скарги в установленому порядку замовник або уповноважений орган має прийняти відповідне рішення. У разі, якщо скаргу не задоволено, обґрунтовуються причини такого рішення. Якщо скаргу задоволено повністю або частково, вживають заходів для врегулювання конфлікту. У разі виявлення порушень встановленого порядку проведення процедури закупівлі за скаргою учасників, які впливають на об’єктивність визначення переможця або призводять до дискримінації учасників, уповноважений орган має право визнати результати такої процедури недійсними та зобов’язати замовника розпочати нові процедури закупівлі. За результатами здійснення процедури закупівлі складається звіт.
Закупівлі продукції для задоволення державних потреб фінансуються за рахунок коштів державного та місцевих бюджетів, державних кредитних ресурсів, а також коштів НБУ, державних цільових фондів та інших джерел фінансування, що залучаються до цього. Розрахунки за виконання умов договору про закупівлю здійснюють розпорядники бюджетних коштів в установленому порядку.
Аналіз використання в Україні конкурентних механізмів у сфері державних закупівель свідчить про їхню високу ефективність. Однак щорічно виявляються численні факти порушень замовниками встановлених законодавством процедур закупівель. Найхарактернішими порушеннями є закупівля товарів (робіт, послуг) без проведення тендерів. Мають місце випадки порушення умов договорів про закупівлю у частині термінів та обсягів поставок. Установлено невідповідність використання бюджетних коштів, передбачених на закупівлі, їх кошторисним призначенням. Деяких посадових осіб притягнуто до матеріальної, дисциплінарної та, навіть, кримінальної відповідальності.
Важливою проблемою функціонування механізму державних закупівель в Україні є брак спеціалістів, які б мали відповідну кваліфікацію і досвід роботи у сфері закупівель (зокрема, роботи у тендерних комітетах). У багатьох випадках робота працівників у тендерних комітетах не є основною і виконується ними додатково поряд із виконанням інших функцій. Невідповідність осіб обійманим посадам і нездатність їх через відсутність досвіду і знань виконувати покладені на них функції створюють умови для порушення правил проведення торгів і недотримання законодавства у цій сфері. З метою розв’язання цих проблем Кабінетом Міністрів України прийнято постанову «Про організацію навчання та підвищення кваліфікації спеціалістів з питань здійснення процедури закупівлі товарів, робіт і послуг за державні кошти».
Важливою проблемою є недостатній розвиток інформаційних технологій у сфері державних закупівель. Розвиток інформаційної інфраструктури дасть змогу залучити додаткових потенційних виконавців, полегшити співпрацю замовників з підприємствами, зменшити витрати на розв’язання непорозумінь щодо проведення процедур закупівель, оформлення тендерної документації тощо.
Нині завданням уряду України є побудова єдиної системи державних закупівель, спрямованої на підвищення ефективності використання державних коштів, забезпечення прозорості закупівельних процедур і сприяння розвитку конкурентного середовища. Діяльність у цій сфері має забезпечити створення умов для гармонізації українського законодавства із законодавством країн Європейського Союзу, а також для вступу України до Світової організації торгівлі (СОТ).
Основними заходами державної економічної політики в найближчий час мають бути: проведення моніторингу функціонування системи державних закупівель, поглиблення міжнародного співробітництва, розвиток інформаційних технологій у сфері державних закупівель.