Конституція України 1996 р. Диференційовано підходить до проблеми законодавчого закріплення, а потім і організації та функціонування державної влади в країні.
Загальні питання закріплення та організації цієї влади відображені у розділі І “Загальні засади”.,Щодо визначення у Конституції конкретних питань закріплення, організації та здійснення державної влади, то вони відображені в окремих розділах, присвячених як принципові народного суверенітету, так і організації та функціонуванню окремих гілок державної влади.
Такий підхід відповідає законодавчій практиці сучасного конституціоналізму. Зокрема, конституційні норми, які містять термін “державна влада”, звичайно небагатослівні. Іноді слово “влада” замінюється терміном “суверенітет” (ст. 1 Конституції Італії 1947 р.), щоб подолати багатозначність цієї категорії, оскільки різні гілки державної влади (законодавча, виконавча та судова) розглядаються з точки зору
-274-
г
юридичного підходу як належність відповідних органів, а не народу.
Проте стислість конституційних формулювань про державну владу зовсім не зменшує їх значення, оскільки одним із головних завдань будь-якої конституції є регулювання законодавчого закріплення на вищому рівні належності державної влади, а також засобів її організації та діяльності.
Конституційно-правові норми більшості держав світу свідчать, що структура конституційного інституту державної влади в його розгорнутому вигляді складається з положень, які об’єднують такі групи конституційних норм:
— про джерело і засоби закріплення влади та її соціальних носіїв (у переважній більшості конституцій — народ);
— про характер державної влади (залежно від форми державного режиму — демократична або авторитарна);
— про мету та принципові напрями державної влади;
— про загальні конституційні засади розподілу та структури державної влади (принцип розподілу влади у більшості країн світу або єдність влади в органах типу рад);
— про систему органів, які здійснюють державну владу, їх компетенцію, функції, форми та методи діяльності1.
Розкриття змісту державної влади — лише перший крок для з’ясування законодавчого засобу закріплення в Конституції України джерела цієї влади, а також самої її реалізації.
Щодо сутності народного суверенітету, то з позицій полі-тико-правового підходу він є конституційно-правовим інститутом і політичним явищем водночас.
За своєю юридичною природою народний суверенітет є виявом конституційно-правових відносин, а народ — суб’єктом народного суверенітету. У політичному відношенні народ — соціальна спільнота, незалежно від етнічного чи національного походження громадян України.
Народний суверенітет в Україні виявляється як через державну волю її громадян, яка реалізується через конституційні інститути народного волевиявлення, вибори, всеукраїнський референдум, інші форми безпосередньої демократії, так і через єдиний представницький орган усього народу — Верховну Раду України. Це основні форми реалізації народ-
Докладніше див.: Сравнительное конституционное право / Под ред. Ковлера А. Й., Чиркина В. В., Юдина Ю. А. — С. 419—420.
-275-
ного суверенітету, які законодавчо закріплені у розділах III, IV та V Конституції України.
У процесі реалізації своїх суверенних прав народ здійснює представницьку функцію.
Народному суверенітетові притаманні всі ознаки конституційно-правового інституту, норми якого характеризуються структурною відокремленістю, комплексністю і об’єднуються на основі відповідних принципів, які мають певну специфіку щодо інших інститутів конституційного права. Фактичні відносини між народом і державою з приводу реалізації належної йому державної влади становлять специфічний предмет суверенітету. Його конституційно-правове регулювання здійснюється як нормативно-правовими актами, так і іншими формами конституційного права: конституційними звичаями, прецедентами і договорами. Проте нормативно-правові акти є головними у цій системі конституційного права.
Першоосновою правового регулювання народного суверенітету є його закріплення і регламентація на рівні конституційних норм, які не лише проголошують народний суверенітет, а й передбачають певний механізм його здійснення, щоб виключити можливість використання народу як інструменту досягнення державних цілей політичними силами всупереч волі й інтересам народу.
Законодавче регулювання форм реалізації народного суверенітету має на меті створення механізму його функціонування, а також гарантій правового захисту. Система цього законодавства складається із законів про вибори народних депутатів України, Президента України, законів про статус народного депутата, всеукраїнський та місцеві референдуми тощо.
Народний суверенітет безпосередньо залежить від інституту громадянства, оскільки лише громадяни України складають український народ як суб’єкт (носій, виразник) народного волевиявлення. Тобто людина і громадянин України мають різну за обсягом правосуб’єктність.
Громадяни України є суб’єктом прав і свобод, які не властиві іншим особам, що користуються правами і свободами (ст. 24, 25, ч. 2 ст. 33, 36, 38, 39, 46, частинами 2 і З ст. 53, 54, 55, ч. 2 ст. 67, 70 та 71).
-276-
Водночас народний суверенітет не може цінуватись вище за права і свободи людини. Треба погодитися з думкою деяких учених про те, що там, де соціальна вартість прав людини нижча від прав держави, нації, народу, там немає реального народного суверенітету. Тому забезпечення народного суверенітету не повинно призводити до знецінювання прав і свобод людини як найвищої соціальної цінності і пріоритету у державній діяльності.
Принципи народного суверенітету здійснюються демократичною державою через всю систему її органів. Народ є джерелом державної влади, а народний суверенітет — джерелом державного суверенітету. Останній обмежений лише необхідністю додержання основних невід’ємних прав і свобод людини і громадянина.
Як зазначалося, саме встановлена народом державна влада є найбільш легітимною. Проте цього не досить для визначення оптимальної організації державної влади.
Щодо конституційного застосування принципу розподілу влади, який виявляється у побудові структури державної влади, її організації, системі органів, які здійснюють державну владу, їхніх компетенції, функціях, формах та методах діяльності, то всі ці питання уявляється правильним висвітлити окремо. Такий підхід обґрунтовується тим, що Конституція закріплює згадані групи конституційних норм по-різному. Зокрема, норми, основою яких є принцип народного суверенітету, викладено досить стисло, як правило, у розділі І Основного Закону України. Норми другої групи за своїм змістом більші за обсягом.
Іншими словами, ці складові частини, елементи конституційного інституту державної влади характеризують у конституціях країн світу, та й у Конституції України, ті чи інші його сторони з неоднаковим ступенем деталізації: зміст деяких елементів вичерпується іноді двома статтями, регулюванню інших присвячуються навіть окремі розділи конституцій. Так, ст. 5 Конституції України пов’язує визначення джерела державної влади з формою державного устрою України та її державним режимом.
Згідно зі статтями 1, 2 і 5 Конституції Україна є суверенною і незалежною демократичною республікою. Який з цих принципів є вихідним щодо визначення носія і джерела державної влади?
-277-
Для Конституції Франції, де республіканська форма правління вже давно традиційна, основою для визначення носія державної влади є саме вона. Тому принципи закріплення цієї влади народом викладено дуже стисло: “Правління народу, за волею народу і для народу” (ст. 2).
Для України, яка за багато років вистраждала свою незалежність і державний суверенітет, вихідним для визначення джерела державної влади є саме суверенітет держави. Виходячи з цього, у ч. 2 ст. 5 Основного Закону України записано: “Носієм суверенітету і єдиним джерелом влади в Україні є народ”. Цією самою частиною законодавче закріплюються засоби здійснення влади: “Народ здійснює владу безпосередньо і через органи державної влади та органи місцевого самоврядування”.
Такий підхід до форм здійснення державної влади типовий для багатьох конституцій. Так, у абзаці 1 ст. 20 Конституції ФРН зазначається, що вся державна влада “виходить від народу і здійснюється ним шляхом виборів і голосування, тобто безпосередньо і через обрані ним органи”.
Важливо, що Конституція України надає народові право бути гарантом організації і здійснення саме закріпленої у ній державної влади, оскільки остання похідна від конституційного ладу, який закріплює Основний Закон держави. “Право визначати і змінювати конституційний лад в Україні, — зазначається у ч. З ст. 5 Конституції, — належить виключно народові і не може бути узурповане державою, її органами або посадовими особами”.
Щодо мети та загальних функцій, тобто принципових напрямів діяльності державної влади в Україні, то вони досить чітко визначені у преамбулі та статтях 3, 8, 10—13 та 19 Конституції України. Метою України, а звідси й державної влади, є прагнення розвивати та зміцнювати демократичну, соціальну й правову державу, забезпечувати права і свободи людини та гідні умови її життя, піклуватися про зміцнення громадської злагоди на землі України.
Відповідно до загальної мети державної влади перед державою виникає коло завдань, на розв’язання яких вона спрямовує матеріальні ресурси, ідеологічні та політичні зусилля. Це основні напрями діяльності держави, в яких виявляються її сутність завдання й мета і які є функціями держави, що здійснюються за допомогою державної влади.
-278-
Функції держави тісно пов’язані між собою, а також з такими суспільними відносинами, на які держава намагається впливати відповідно до своїх потреб, своєї політики. Щодо методів здійснення функцій держави, то вони залежать від компетенції і форм діяльності системи державних органів, яка будується на підставі розподілу влад. Саме органи організовують здійснення функцій держави у межах своєї компетенції.
Державні функції, звичайно, не ототожнюються з функціями її органів, оскільки перші — це основні напрями діяльності держави, якими зумовлена робота державного апарату і кожного з його органів, а другі, тобто функції відповідного державного органу, свідчать про його соціальне призначення як частини механізму держави і конкретизуються у компетенції, тобто у предметах відання, правах та обов’язках. Так, відповідно до компетенції Верховної Ради України як єдиного законодавчого органу держави розрізняють представницьку, законодавчу, контрольну та установчу функції цього органу.
Кожна функція держави має притаманні лише їй форми та методи здійснення. Основними формами здійснення функцій держави звичайно вважаються правотворча, правоза-стосовна та правоохоронна діяльність, у цілому правове регулювання і безпосередня організаторська робота щодо здійснення правових настанов. Методами здійснення цих функцій є переконання, заохочення та примус.
Змістом тієї чи іншої функції держави є сам процес впливу держави за допомогою державної влади завдяки практичній діяльності органів держави на певні групи (групу) споріднених суспільних відносин.
Кожна конкретна функція держави поєднує зміст, форми та методи діяльності відповідної гілки єдиної державної влади (законодавчої, виконавчої та судової), застосування якої пов’язане з особливостями конкретного об’єкта державного впливу.
Щодо видів функцій держави, то їх звичайно поділяють на кілька груп залежно від соціального призначення, сфер діяльності, тривалості здійснення тощо.
З огляду на предмет нашого дослідження вважаємо за доцільне розкрити зміст перших двох видів функцій.
-279-
За соціальним призначенням державної діяльності виділяють такі функції, які характеризують призначення держави, найбільш загальні напрями її діяльності на певному етапі розвитку. Вони здійснюються не окремими державними органами, а різною мірою багатьма ланками державного апарату. Крім того, основні функції мають комплексний характер, їх об’єктом є широке коло споріднених суспільних відносин, на які і впливає певний вид державної діяльності.
До основних функцій держави цього виду належать, наприклад, функції охорони прав і свобод людини і громадянина, захисту правопорядку, законності тощо.
За сферами діяльності держави її основні функції поділяються на внутрішні і зовнішні. Внутрішні здійснюються у межах держави, бо в них виявляється внутрішня політика. До цієї групи належать такі функції: регулювання економічних відносин; охорона прав і свобод людини і громадянина; правопорядок, законність; соціальне обслуговування населення; охорона та раціональне використання природних ресурсів тощо. Зовнішні функції забезпечують здійснення зовнішньої політики держави. До них належать: оборона країни, підтримання міжнародного миру, міжнародне економічне співробітництво тощо.
Державні функції у чинній Конституції України законодавче закріплені у таких статтях.
Ст. З Основного Закону зазначає, що людина, її життя, здоров’я, честь і гідність, недоторканність і безпека визна- І ються в Україні найважливішою соціальною цінністю. Тому права і свободи людини та їх гарантії визначають зміст і спрямованість діяльності держави. Держава відповідає перед людиною за свою діяльність, утвердження і забезпечення прав і свобод людини є головним обов’язком держави (ст. З Конституції).
В Україні визнається і діє принцип верховенства права (ст. 8 Конституції).
Захист суверенітету і територіальної цілісності України, забезпечення економічної та інформаційної безпеки є найважливішими функціями держави, справою всього Українського народу (ст. 17 Конституції). Органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їхні посадові особи зобов’язані діяти лише на основі, в межах повноважень та у
-280-
спосіб, що передбачені Конституцією і законами України (ч. 2 ст. 19 Конституції).
Держава забезпечує захист прав усіх суб’єктів права власності і господарювання, соціальну спрямованість економіки (ч. 4 ст. 13 Конституції).
Держава гарантує свободу політичної діяльності, не забороненої Конституцією і законами України (ч. 2 ст. 15 Конституції).
Забезпечення економічної безпеки і підтримання екологічної рівноваги на території України, подолання наслідків Чорнобильської катастрофи — катастрофи планетарного масштабу, збереження генофонду Українського народу є обов’язком держави (ст. 18 Конституції).
Держава забезпечує всебічний розвиток і функціонування української мови в усіх сферах суспільного життя на всій території України (ч. 2 ст. 10 Конституції).
Держава сприяє консолідації та розвиткові української нації, її історичної свідомості, традицій і культури, а також розвиткові етнічної, культурної, мовної те релігійної самобутності всіх корінних народів і національних меншин України (ст. 11 Конституції).
Україна дбає про задоволення національно-культурних і мовних’потреб українців, які проживають за межами держави (ст. 12 Конституції).
Говорячи про основні конституційні вимоги щодо закріплення у Конституції України засад поділу та структури державної влади, треба мати на увазі, що Основний Закон досить послідовно визначає процес закріплення державної влади народом відповідно до ст. 5 Конституції, у якій йдеться про владу взагалі, єдиним джерелом якої є народ (перша стадія), закріплює положення про її поділ на основі вироблених конституційною практикою країн світу стандартів ч. 1 ст. 6 Конституції (друга стадія) і, нарешті, визначає у цілому систему органів, що здійснюють державну владу (третя стадія), — ч. 2 ст. 6 Конституції України.
Відтак можна сказати, що на першій стадії народ дає владу органам держави, на другій ділить її на три форми, а на третій стадії розподіляє цю владу відповідно до існуючої системи органів державної влади, оскільки відповідно до ч. З ст. 5 Конституції України право визначати і змінювати конституційний лад в Україні належить виключно народові: і не
-281-
може бути узурповане державою, її органами чи посадовими особами.
Відповідно до ч. 1 ст. 6 Конституції України “державна влада в Україні здійснюється на засадах її поділу на законодавчу, виконавчу та судову”. Поділ влади означає не лише її розосередження, розподіл та демонополізацію, а й дійсне, реальне взаємоврівноваження, за якого жодна з трьох влад не у змозі обмежувати або підпорядковувати собі інші і вимушена діяти на основі взаєморозуміння та співробітництва.
Положення цієї частини ст. 6 Конституції України спрямоване на те, щоб запобігти піднесенню однією з влад над іншими, утвердженню авторитаризму і диктаторського режиму у суспільстві. Воно передбачає вже зазначену вище систему стримувань і противаг, спрямовану на те, щоб звести до мінімуму можливі помилки в управлінні, однобокість підходу до розв’язуваних питань. У кінцевому підсумку, воно також забезпечує раціоналізацію та оптимізацію діяльності держави, всіх її структур і на цій основі сприяє підвищенню ефективності управління державними справами.
Розподіл влади — не застиглий стан відокремлених державних структур. Це працюючий механізм, який досягає єдності на основі складного процесу погоджень і спеціальних правових процедур, передбачених у разі конфліктних ситуацій. Власне із законодавчого закріплення принципу розподілу державної влади і починається сама її організація. Початком організації державної влади є законодавче закріплення загальної системи органів, які здійснюють цю владу. Згідно з ч. 2 ст. 6 Конституції України складовими цієї системи є органи законодавчої, виконавчої та судової влади.
У цій же частині у первинному вигляді закріплено основи системи стримувань і противаг. Згадані органи здійснюють свої повноваження у встановлених Конституцією межах і відповідно до законів України.
Щодо системи органів, які здійснюють державну владу в Україні, то вона вимагає конкретного визначення побудови, складу та організації представницького законодавчого органу, закріплення внутрішньої структури парламенту, встановлення його функцій і компетенції та правового статусу депутатів; визначення основних форм діяльності Верховної Ради та парламентських процедур.
-282-
У Конституції України визначається структура, статус, компетенція виконавчої влади, вирішується питання про взаємовідносини глави держави і уряду, уряду і Верховної Ради України, дається відповідь на питання, пов’язані з конституційною відповідальністю органів виконавчої влади, із здійсненням парламентського контролю за діяльністю органів виконавчої влади.
Конституція України відповідає на питання, пов’язані зі статусом судової влади: встановлює принципові положення щодо судової системи, визначає види юрисдикції судів, відповідає на питання, пов’язані з підлеглістю судів, діяльністю прокуратури, адвокатури, органів, що забезпечують виконання судових рішень.
Окремим і досить складним є питання про статус Президента як глави держави. Формула Конституції України “глава держави” спрямована на те, щоб наголосити у статусі Президента на його провідній ролі саме в організації державної влади, формуванні держави, забезпеченні єдності в діях усього державного апарату, зняття та вирішення тих чи інших непорозумінь у системі державного механізму, об’єднанні зусиль державних і самоврядних структур для найбільш ефективного здійснення політики держави.