§ 1. Понятие административно-правовых методов
Под методом обычно понимают способ или средство достижения поставленной цели. В соответствии с этим административно-правовыми методами являются способы и приемы непосредственного Целенаправленного воздействия исполнительных органов (должност-Ньклиц) согласно закрепленной за ними компетенции, в установленных пРеделах и в определенной форме на подчиненные им органы и граждан.
Методы проявляются в формах управления, через взаимодей-ствие субъектов и объектов управления, сложившиеся между ними связи. В них отражаются воля государства, полномочия юридически властного характера, принадлежащие исполнительным органам. Поэтому методы управления юридически оформлены, закреплены административно-правовыми нормами.
Правильное понимание методов возможно на основании и в связи с функциями управления. Любая функция, требующая реализации, представляет собой конкретную цель управления и действия, обусловленные задачами ее осуществления. Поэтому она является частью управленческой деятельности. Это дает возможность отделить методы управления от понятий, которые употребляются в аналогичном к ним понимании. Например, планирование, контроль, учет и иные подобные им действия являются функциями управления. Но, взятые как отдельные приемы какой-нибудь из функций управления, они представляют собой уже методы управления. Их оптимальный выбор в конкретных условиях обеспечивает эффективную деятельность органа управления. В результате значительного разнообразия субъектов исполнительной власти и объектов, которые находятся под их влиянием, методы управления также отличаются разнообразием. Но это не исключает имеющихся у них общих черт. Наиболее характерны для методов управления: 1) способы влияния исполнительного органа (должностного лица) на подчиненный ему орган и граждан; 2) выражение государственного публичного интереса, руководящей роли государства; 3) способы достижения цели; 4) способы организации, приемы реализации функций, которые возникают в процессе осуществления совместной деятельности; 5) способы реализации компетенции.
При этом приемы и способы, используемые для реализации управленческих задач, стоящих перед субъектом исполнительной власти, прямо зависят не только от его правового статуса, но и от особенностей адресата — объекта управления (формы собственности, индивидуального или коллективного характера и др.). Эти методы, правильно объединенные, создают единую взаимосвязанную систему способов воздействия. Вместе с тем это не исключает и противоречий, возникающих тогда, когда те или иные методы используются или вопреки объективным условиям, или неоправданно широко. Методы управления, выражающие разные аспекты практической деятельности того или иного исполнительного органа (должностного лица), дают ответ на вопрос: как он действует, реализуя свои
полномочия, как использует разные способы достижения поставленной цели? От умения их выбирать и применять зависит эффективность управленческой деятельности.
В практической деятельности исполнительных органов (должностных лиц) в целях выработки наиболее эффективного варианта используются определенные приемы и способы управленческой работы. Как правило, до принятия управленческого решения применяется моделирование, осуществляются расчеты, прогнозируется возможность достижения соответствующих результатов и т. д. Однако относить их к методам управления нет оснований, ибо они не выражают непосредственного управленческого влияния, не воздействуют на объект управления. Таким образом, действия, имеющие внешне юридически властное значение и выражение, следует отличать от методов организации работы аппарата управления и методов процедурного характера.
Методы управленческого воздействия — это административно-правовые методы. Именно в них проявляются все качества государственно-управленческой деятельности, в пределах которой реализуется исполнительная власть.
С помощью административно-правовых методов субъект исполнительной власти осуществляет управленческое влияние на объект путем использования административно-правовых форм управления. В административном праве общепризнано, что метод и форма управления — взаимосвязанные стороны процесса управления. Именно в соответствующей форме метод управления реально выпол-т роль способа (средства) управляющего влияния. Формауправ-»п „оо-г мгмош. чртпгтях/1 я ЧРПС-Ч НИУ — и (Ьункпиям упоавлсния.
няет
.L
пиет рОЛЬШШСииа V<-pCMCioa; унуапллллм^! v, и»»».»»». ^ ~к…~.., ..г–
ления дает жизнь методам, а через них — и функциям управления.
§ 2. Виды административно-правовых методов
В связи с переходом к рыночным отношениям, коренными изменениями в механизме государственного управления и организационно-правового статуса субъектов управления особую актуальность приобретает проблема административно-правовых методов. Под действием происходящих изменений меняется также система Правовых методов, применяемых для обеспечения эффективного государственного влияния на управленческую деятельность. Эти изменения отображаются как в законодательстве, так и в управленческой деятельности, методах ее практического осуществления.
Традиционно управленческие методы в целом делятся на науч-и ненаучные, демократические и диктаторские, государствен
ные и общественные, административные и экономические, прямого и непрямого действия. В результате того, что одни методы имеют общий характер, присущий всем видам государственной деятельности, всем государственным органам, а другие — лишь отдельным из них, методы управления разделяются на общие и специальные. К общим методам, как правило, относятся методы убеждения и принуждения, административного и экономического влияния, надзора и контроля, прямого и непрямого влияния, регулирования, руководства и управления (в том числе оперативного).
Такие универсальные методы, как убеждение и принуждение, издавна привлекают внимание ученых. Взаимодополняя друг друга, эти методы обеспечивают должное поведение участников управленческих отношений. Они взаимосвязаны, имеют объективный характер, между ними существует диалектическое единство, степень их использования определяется уровнем развития общественных отношений.
Административные методы обычно квалифицируются как способы или средства влияния на деятельность предприятий, учреждений и организаций, должностных лиц и граждан путем прямого установления их прав и обязанностей через систему приказов. Субъект управления в пределах своей компетенции принимает управленческое решение, юридически обязательное для объекта управления. Такое прямое управленческое влияние вытекает непосредственно из властной природы управления — так реализуется исполнительная власть. Без использования административных методов невозможно достичь цели упорядоченного влияния на поведение разных участников управленческих общественных отношений. Административные методы используются вместе с экономическими, которые выступают способами или средствами экономического либо непрямого действия со стороны субъектов государственно-управленческой деятельности на соответствующие объекты управления через их интересы. Применение экономических методов означает формирование таких экономических условий и стимулов, которые создают у исполнителей заинтересованность в конечном результате труда. При этом объекты управления не получают обязательных указаний, а имеют возможность проявить инициативу в выборе средств деятельности для реализации своих материальных интересов. Обычно это сводится к получению налоговых, имущественных льгот, материального поощрения и т. д.
Надзор является необходимым пассивным методом управления. С его помощью можно оценить состояние дел, но он не дает
возможности субъектам, которые его осуществляют, вмешиваться в деятельность соответствующих органов, организаций и должностных лиц. Воздействовать непосредственно на состояние дел путем активного вмешательства в деятельность подконтрольных субъектов позволяет использование различных форм контроля.
Органы государственного управления могут воздействовать на объекты управления путем прямого или непрямого влияния. Прямое влияние выражает волю соответствующего органа — приказ. Непрямое влияние — это создание условий заинтересованности у исполнителей, предоставление им возможности выбрать вариант поведения и др. Применение метода регулирования означает установление общей политики и принципов ее реализации через государственное финансирование, льготы. Руководство имеет целью практическое воплощение в жизнь общей политики и принципов, осуществление контроля за подчиненными объектами, разработку направлений их деятельности. Систематическое, непосредственное воздействие субъектов на объекты представляет собой метод управления.
Проблема методов государственно-управленческой деятельности, или административно-правовых методов, лежит в плоскости их разумного объединения с учетом субъективных и объективных факторов, других условий. Последовательное решение этих задач зависит от темпов работы по упорядочению всей системы государственного управления применительно к целям политического и экономического реформирования общественной жизни.
В системе методов государственного управления важное место занимает у беждение — особый способ правового воздействия. Он заключается в том, чтобы субъекты государственного управления соблюдали определенные требования вследствие их внутреннего признания, а не через слепое подчинение власти. Это означает внедрение дисциплинированности, понимание того, что общественная дисциплина и законность представляют собой необходимые условия для успешного построения правового, независимого, демократического государства, а также формирования сознательной привычки, направленной на соблюдение правовых требований, чувства недопустимости их нарушения, потребности активно бороться с правонарушениями.
Таким образом, убеждение — это система мер правового и неправового характера, которые применяются государственными и обще
ственными органами, проявляются в реализации воспитательных разъяснительных и поощрительных методов, направлены на формирование у граждан понимания необходимости четкого соблюдения законов и других правовых актов.
Основными формами убеждения, применяемыми в государственном управлении, являются: организация государственных и общественных мероприятий, направленных на решение конкретных задач (учет, контроль, принятие необходимых документов, проведение семинаров, собраний); воспитание (экономическое, правовое, моральное и др.). личный пример; разъяснение задач государственного управления (устное или через средства массовой информации); инструктаж лиц, подчиненных аппарату и общественности, по вопросам наиболее действенного выполнения поставленных задач; поощрение (моральное — благодарность, награждение почетным знаком, присвоение почетного звания и т.д., материальное — денежные премии, путевки отдельным лицам или группе лиц); критика работы и поведения отдельных лиц.
В последнее время в Украине все большее распространение получают правовые формы убеждения, методы поощрения, предусмотренные правом за образцовое выполнение трудовых, служебных и гражданских обязанностей. Правительством Украины разрабатываются юридические акты, определяющие систему награждений и поощрений.
Возрастающее значение поощрений — важное проявление усиления роли убеждения как важного метода регулирования управленческой деятельности и жизни всего общества.
Приоритет прав человека в государственной деятельности, развитие демократических основ в управлении требуют во всех сферах общественной жизни дальнейшего укрепления правосознания граждан, воспитания у каждого чувства общественной обязанности, повышения дисциплины и организованности.
Соблюдение правил общежития в правовом государстве осуществляется сознательно и добровольно, поскольку право воплощает в себе волю народа, его нормы общеобязательны, опираются на поддержку государства и общественного мнения.
§ 3. Административное принуждение, его виды
Государственное принуждение в нашей стране характеризуется тем, что этот метод государственного воздействия является вспомогательным, осуществляется на основе убеждения и только
после применения убеждения. Он применяется к сравнительно незначительному числу лиц, совершивших правонарушения.
Государственное принуждение — это психологическое или физическое воздействие государственных органов (должностных лиц) на определенных лиц с целью побудить, принудить к исполнению норм права. Оно выступает в двух формах: судебной и административной. При этом используются и средства общественного принуждения, не являющиеся государственными.
Административное принуждение — один из видов государственного принуждения. Ему, как и государственному принуждению в целом, присущи характерные черты, сущность которых сводится к использованию государственными органами, а в отдельных случаях и общественными объединениями способов принудительного характера в целях обеспечения надлежащего поведения людей. Вместе с тем административное принуждение имеет ряд характерных особенностей, которые дают возможность отличить его от судебного и общественного принуждения:
административное принуждение применяется в государственном управлении для охраны общественных отношений, возникающих в этой сфере государственной деятельности;
механизм правового регулирования административного принуждения устанавливает основания и порядок применения соответствующих принудительных мер;
порядок применения принудительных мер регулируется, как пра-. вило, нормами административного права, включающими в себя нормы административного законодательства или административно-правовые нормы актов исполнительных и распорядительных органов;
применение административного принуждения — это результат реализации государственно-властных полномочий органов государственного управления и лишь в исключительных, установленных законодательством случаях такие меры могут применять суды (судьи); административное принуждение используется для: а) предупреждения совершения правонарушений; б) прекращения административных проступков; в) привлечения к административной ответственности. Административное принуждение применяется на основании административно-процессуальных норм.
Изложенное дает возможность определить административное принуждение как систему средств психологического или физического воздействия на сознание и поведение людей с целью достижения четкого
выполнения установленных обязанностей, развития общественных отношений в рамках закона, обеспечения правопорядка и законности.
Принудительные меры административного характера применяются органами государственной исполнительной власти, судами (судьями) для воздействия на граждан и должностных лиц с целью выполнения ими юридических обязанностей, пресечения противоправных действий, привлечения к ответственности правонарушителей, обеспечения общественной безопасности.
Большое теоретическое и практическое значение имеет классификация административного принуждения по видам, поскольку это дает возможность осознать сущность разнообразных средств принуждения, применяемых в государственном управлении, их цели и взаимосвязи, обеспечить эффективное воздействие на правонарушителей, решать вопросы привлечения их к ответственности. Характер конкретных общественных отношений требует свойственной только им защиты. В одних случаях правопорядок обеспечивается путем использования средств предупреждения правонарушений, в других — пресечения правонарушений, в третьих — наказания за совершенные правонарушения.
В юридической науке сложилась следующая классификация мер административного принуждения: а) меры административного предупреждения (административно-предупредительные); б) меры пресечения правонарушений; в)административные взыскания.
Наиболее часто под мерами административного предупреждения понимают действия уполномоченных органов или должностных лиц, направленные на принудительное обеспечение выполнения гражданами общественных обязанностей, обеспечение общественной безопасности и общественного порядка, предотвращение и борьбу со стихийными бедствиями, эпидемиями, эпизоотиями и ликвидацию их последствий.
Условиями для возникновения конкретных отношений, связанных с использованием административно-предупредительных мер, являются разного рода юридические факты, в том числе противоправные действия отдельных лиц и организаций. Меры административного предупреждения имеют свои особенности, они отличаются от мер пресечения административных правонарушений и административных взысканий тем, что их использование не связано с совершением неправомерных действий. Это предупредительные, профилактические меры.
Независимо от своего профилактического характера административно-предупредительные меры могут применяться и в принудительном порядке, поскольку опасность, которой они противодействуют, угрожает либо конкретному физическому лицу, либо обществу и государству. Это выражается, как правило, в виде определенных ограничений и запрещений. Эти меры весьма разнообразны, применяются в разных областях общественной жизни и разными субъектами. Законодательной базой применения этих мер являются КоАП и Таможенный кодекс, законы Украины о милиции, об оперативно-розыскной деятельности, о Службе безопасности, о чрезвычайном положении, о государственной границе, о пожарной безопасности, о дорожном движении. Наиболее широкую компетенцию в их использовании имеют органы внутренних дел (милиция). Принудительное воздействие при использовании этих мер может проявляться в физическом или психическом воздействии, сугубо принудительных действиях.
Наиболее типичными являются такие средства административного предупреждения: а) требование прекращения отдельных действий; б) проверка документов; в) осмотр вещей и личный досмотр; г) временное ограничение или запрещение доступа граждан к отдельным участкам местности или объектам с целью обеспечения общественного порядка, общественной безопасности, охраны здоровья людей; д) ограничение или запрещение движения транспорта и пешеходов на отдельных участках улиц и автомобильных путей при возникновении угрозы общественной безопасности; е) закрытие участков государственной границы; ж) осуществление административного надзора за лицами, в отношении которых он установлен, а также контроля за осужденными за уголовные преступления в случаях применения наказаний, не связанных с лишением свободы; з) учет и °Фициальное предупреждение лиц; и) право вхождения на территорию и в помещения предприятий, учреждений и организаций, жилые и иные помещения граждан; к) введение карантина при эпидемиях и эпизоотиях; л) медицинский осмотр лиц и осмотр санитарного состояния предприятий общественного питания; м) реквизиция иму-Щества; н) контроль и надзорные проверки.
Применение этих мер законодательно регламентировано. Так, аконом Украины «О милиции» (ст. 11) милиции для выполнения Сложенных на нее обязанностей предоставлено право требовать от Раждан и должностных лиц, нарушающих общественный порядок, Р&кращения правонарушений и действий, препятствующих осуще
ствлению ее полномочий; проверять у граждан при подозрении в совершении правонарушений документы, удостоверяющие личность-в установленных законом случаях проводить досмотр лиц, вещей, транспортных средств; входить беспрепятственно в любое время суток на территорию и в помещения предприятий, учреждений и организаций, на земельные участки, в жилые и иные помещения граждан; выявлять и вести учет лиц, подлежащих профилактическому воздействию на основании и в порядке, установленном законодательством, выносить им официальное предупреждение о недопустимости противоправного поведения. Законом Украины от 1 декабря 1994 г. «Об административном надзоре за лицами, освобожденными из мест лишения свободы»1 предусмотрено, что административный надзор осуществляется милицией. Работники милиции проводят систематический контроль поведения лиц, в отношении которых установлен административный надзор, в целях предотвращения нарушений ими общественного порядка. Другими исполнительными органами применяются и иные меры административно-предупредительного характера, например, введение карантина, принудительный медицинский осмотр, закрытие отдельных участков государственной границы, досмотр и передосмотр транспортных средств, товаров и других предметов.
Противоправное поведение может проявляться в конкретном административном правонарушении либо в неоднократных, систематических противоправных действиях, антиобщественном поведении отдельных лиц. Это предопределяет необходимость применения государственными органами или должностными лицами к определенным субъектам разнообразных мер пресечения антиобщественных действий или административных проступков. Среди мер административного принуждения меры административного пресечения, используемые в административном порядке, наиболее многочисленны. Их применение обусловлено необходимостью быстрого и эффективного прекращения посягательств на интересы отдельных граждан, государства и общественных объединений.
Меры пресечения правонарушений — это принудительное прекращение противоправных действий, имеюших признаки административного проступка (в некоторых случаях они могут иметь и уголовный характер), направленное на недопущение негативных последствий и обеспечение применения к виновному
лицу административного взыскания, а в исключительных случаях — и уголовного наказания.
В действующем законодательстве, специальной литературе нет исчерпывающего перечня и четкой классификации этих мер, как нет и единого мнения относительно того, какие именно меры следует считать мерами административного пресечения. Вместе с тем следует отметить достаточно полное урегулирование в законодательстве мер пресечения и условий их применения.
Меры пресечения условно можно разделить на две группы: общего и специального назначения.
К мерам пресечения общего назначения относятся: а) административное задержание; б) личный досмотр и досмотр вещей; в) принудительное лечение; г) временное отстранение от работы инфекционных больных; д) принудительное лечение лиц, страдающих опасными для окружающих заболеваниями; е) временное отстранение от управления транспортными средствами; ж) прекращение работ и запрещение эксплуатации механизмов и др.
Применение этих мер регулируется рядом законов. Так, административное задержание, применяемое в целях пресечения административных нарушений, установления личности, обеспечения своевременного и правильного рассмотрения дел и исполнения постановлений по делам об административных правонарушениях, проведение личного осмотра, осмотра вещей и изъятие вещей и документов, регламентируется КоАП (ст. ст. 260-263, 267), Законом Украины «О милиции» (ст. 11), Таможенным кодексом Украины и другими законодательными актами.
В соответствии с действующим законодательством административное задержание личности, совершившей административное правонарушение, может продолжаться не более трех часов, за исключением случаев, когда законодательными актами установлены другие Фоки. Личный досмотр и досмотр вещей как меры пресечения административных проступков осуществляются в целях обеспечения производства по делам об административных правонарушениях. Требова-Ния к процессуальному оформлению этих действий регулируются <^ 264 КоАП, Таможенным кодексом, Законом Украины «О Службе “^опасности Украины» и другими законодательными актами.
Принудительное лечение, временное отстранение от работы ин-
Фекционных больных, принудительное лечение лиц, страдающих
Пасными для окружающих заболеваниями, применяются разными
исполнительными органами. Эти меры могут быть применены в отношении лиц, больных наркоманией, злостных алкоголиков, больных СПИДом и др. Временное отстранение от управления транспортными средствами, прекращение работ и запрещение эксплуатации механизмов применяются работниками милиции и других органов. Так, работники милиции в соответствии со ст. 11 Закона Украины «О милиции» имеют право задерживать, отстранять от управления транспортными средствами лиц, находящихся в состоянии опьянения, а также лиц, не имеющих документов на право управления или пользования транспортными средствами, лишать водителей в предусмотренных законодательством случаях права управления транспортными средствами; задерживать и доставлять в установленном порядке транспортные средства для временного хранения на специальных площадках или стоянках. Органам государственного санитарного надзора предоставлено право временно отстранять от работы инфекционных больных.
Приведенный перечень мер административного пресечения общего назначения не является исчерпывающим, поскольку они достаточно многочисленны и разнообразны, применяются в различных областях общественной жизни и разными субъектами, обладающими компетенцией контрольно-надзорного характера. Так, к ним можно отнести аннулирование разрешений на приобретение, хранение и ношение оружия и боеприпасов гражданами, предприятиями, учреждениями и организациями, проверку мест их хранения, проведение досмотра производственных, складских и других помещений, изъятие у граждан и должностных лиц предметов и вещей, запрещенных или ограниченных в обращении, изъятие лицензий на осуществление отдельных видов деятельности. К соответствующим видам административного принуждения относятся и принудительные меры в отношении проведения антимонопольной политики, упорядочения финансовой системы и т.д.
Следует отметить, что в условиях чрезвычайного положения усиливается применение мер административного принуждения, потому что органы, осуществляющие управление в таких условиях, получают чрезвычайные полномочия. В соответствии со ст. ст. 16-18 Закона Украины от 16 марта 2000 г. «О правовом режиме чрезвычайного положения»’ могут применяться следующие меры: установле
ние особого режима въезда и выезда, ограничение свободы передвижения; ограничение движения транспортных средств и их досмотр; запрещение проведения массовых мероприятий; проверка документов У граждан, проведение личного досмотра, досмотра вещей, транспортных средств, багажа и грузов, служебных помещений и жилища граждан; временное изъятие у граждан зарегистрированного огнестрельного и холодного оружия и боеприпасов, а у предприятий, учреждений и организаций — также учебной военной техники, взрывчатых, радиоактивных веществ и материалов, отравляющих и сильнодействующих химических веществ и др.
К мерам пресечения специального назначения относятся: а) меры физического воздействия; б) специальные средства; в) использование огнестрельного оружия.
Меры физического воздействия применяются милицией и работниками других органов внутренних дел с целью охраны общественного порядка, общественной безопасности и борьбы с преступностью на основании Закона Украины «О милиции». В разделе 3 этого Закона приведен перечень специальных средств, определены условия и пределы применения мер физического воздействия, специальных средств и огнестрельного оружия. Прежде всего применению силы, специальных средств и огнестрельного оружия должно предшествовать предупреждение о намерении их использовать, если позволяют обстоятельства. В случае невозможности избежать применения силы она не должна превышать меру, необходимую для выполнения возложенных на милицию обязанностей, и должна сводиться к минимуму возможности причинения вреда здоровью правонарушителей и других граждан. Запрещается применять меры физического воздействия, специальные средства и огнестрельное оружие к женщинам с явными признаками беременности, лицам пожилого возраста или с выраженными признаками инвалидности, малолетним, кроме случаев совершения ими группового нападения, угрожающего жизни и здоровью людей, работников милиции, либо вооруженного нападения или вооруженного сопротивления.
Следует обратить внимание на то, что меры пресечения в значи-Тельной степени присущи органам внутренних дел, государственным инспекциям. Другими государственными органами они используются не так часто.
Меры пресечения тесно связаны с мерами предупреждения и Дминистративными взысканиями, которым они
часто предшествуют, поскольку обеспечивают условия для их применения.
При применении мер как административного предупреждения, так и пресечения административных проступков органы государственного управления должны строго соблюдать принцип законности. Это обеспечивается систематическим контролем со стороны вышестоящих органов и должностных лиц, прокурорским надзором, правом административного и судебного обжалования, другими предусмотренными законодательством способами.