На думку одного з найвідоміших західних істориків Дейвіса Нормана, «історія передусім має вшанувати поляків, бо саме вони поставили радянський блок навколішки» [168, с. 1145]. Проте, шлях Польщі до демократії був тривалим та складним.
6 лютого 1989 р. у Варшаві розпочалися засідання так званого круглого столу, в якому взяли участь представники правлячої коаліції, єпископату римо-католицької церкви та лідери «Солідарності». Основні політичні сили країни домовилися, що процес змін відбуватиметься під їхнім спільним контролем і матиме еволюційний, мирний характер, що всі основні рішення ухвалюватимуть з урахуванням позицій сторін, шляхом поступок і компромісів. У його роботі брали участь кілька сотень експертів і радників. Усі вони працювали у трьох секціях: економічній, соціальної політики та профспілкового плюралізму. Засідання й наради тривали два місяці і закінчилися 5 квітня 1989 р. підписанням учасниками «круглого столу» низки документів [92; 140, с. 282].
Правляча коаліція наголошувала на: а) необхідності реформування політичних інститутів в напрямку їх демократизації, але на засадах «соціалістичної демократії» і при збереженні тодішнього (соціалістичного) ладу; б) відповідальності за соціально-економічний розвиток країни всіх політичних, профспілкових, громадських сил та інституцій при збереженні керівної ролі та провідних політичних позицій правлячої коаліції; в) визнанні профспілкового плюралізму.
Опозиція, зі свого боку, прагнула: а) запровадження демократичних засад насамперед до політичної системи (а не тільки до політичних інституцій), а саме: політичний плюралізм з урахуванням інтересів різних суспільно-політичних сил, свобода слова та інформації, демократичне формування всіх представницьких органів, запровадження верхньої палати парламенту – сенату, а також інституту президентства; б) визначальними засадами нового економічного устрою, окрім його демократизації і вивільнення з- під центрального планування з боку держави, вважати, насамперед, самоврядування трудових колективів; в) визнання права працівників об’єднуватися у вільні професійні спілки, легалізації «Солідарності», осучаснення законодавства в галузі профспілок, охорони праці і соціального забезпечення [92].
Як наслідок переговорів, на заключному засіданні «круглого столу» було прийнято три основних документи: «Позиція у справі політичних реформ», «Позиція у справі соціальної та економічної політики і системних реформ», «Позиція у справі профспілкового плюралізму» [133].
Це була «унікальна та переломна подія не тільки для Польщі, але – як показав подальший розвиток подій в інших країнах регіону – для всього радянського блоку» [172, с. 22].
У першому документі «Позиція у справі політичних реформ» наголошувалося на невідкладності реформування правових інститутів країни. Віднині в країні мали бути запроваджені політичний плюралізм, свобода слова, демократичне формування всіх представницьких органів, незалежність судочинства, територіальне самоврядування. Було вирішено провести в червні 1989 р. вибори до нового парламенту: до Сенату – на демократичних засадах, а до Сейму – за таким принципом поділу: 60% місць – для коаліції ПОРП та її союзників, 35% – для опозиції, 5% – для християнських організацій. Замість Держради запроваджувалася посада президента, який мав обиратися на спільному засіданні обох палат терміном на шість років.
У другому документі «Позиція у справі економічної політики і системних реформ» містилися проекти виходу країни з кризи, обмеження інфляції, забезпечення рівноправності всіх секторів економіки тощо. Запорукою майбутнього піднесення країни мало стати самоврядування трудових колективів, вільне формування структур власності, розвиток ринкових відносин тощо.
Третій документ «Позиція у праві профспілкового плюралізму» утверджував право працівників об’єднуватися у вільні професійні спілки, легалізував «Солідарність», поновлення на роботі працівників, звільнених у попередні роки тощо. Для контролю за реалізацією ухвалених рішень передбачалося створити узгоджувальну комісію [133].
Отже, в ході перемовин було досягнуто консенсусу щодо принципів майбутньої політичної та економічної системи, яка у процесі реформ мала прийти на зміну попередній [140, с. 282].
Аналізуючи ті події, українські дослідники Л. Зашкільняк та М. Крикун відзначили, що «… польський взірець служив прикладом цивілізованого розв’язання суспільного конфлікту на демократичних засадах, без кривавих зіткнень і громадянського протиборства» [150, с. 651].
Після завершення переговорів за «круглим столом» перед Польщею постала велика кількість проблем, які потрібно було вирішувати новими методами. Зокрема, проблема перетворення «Солідарності» з профспілки на політичний рух, поява великої кількості ініціативних груп із власними програмами подальшого політичного розвитку країни, економічні труднощі.
Першим кроком у напрямку демократизації правових інститутів у Польщі стали перші вільні за післявоєнний період парламентські вибори, які відбулися 4 і 18 червня 1989 р. ПОРП разом зі своїми союзниками – Об’єднаною селянською партією та Демократичною партією – отримала 5 млн голосів і, відповідно, 206 місць у Сеймі і Сенаті, тоді як опозиція – 12 млн голосів (261 місце). Причому в Сенаті «Солідарність» здобула 99 (зі 100) місць [140, с. 282].
Вибори стали не тільки переломною подією в політичному розвитку Польщі, але й започаткували демократичні зміни в країні. Поразка урядової коаліції поставила під сумнів право ПОРП керувати країною. Це і дозволило формуватись політичній системі Польщі на основі багатопартійності, що заклало основи політичної конкуренції [172, с. 106].
Отже, результати перших демократичних парламентських виборів змінили суспільно-політичну ситуацію в Польщі й відіграли роль неформального плебісциту «за і проти комунізму», де ПОРП зазнала поразки. Це свідчило про крах «реального соціалізму». Вибори в червні 1989 р. «засвідчили глибоке неприйняття польськими громадянами комуністичної системи» [143].
19 липня 1989 р. Національні збори (спільне засідання Сенату і Сейму) більшістю в один голос обрали президентом Польщі В. Ярузельського. Президент запропонував на пост Прем’єра кандидатуру радника «Солідарності» Т. Мазовецького. Так, управління країною перейшло до противників комунізму, які й очолили суспільно-політичні, соціально-економічні та правові перетворення, виробивши новий зовнішньополітичний курс і стратегію розвитку держави [150].
29 грудня 1989 р. парламент виключив із Конституції статті про керівну роль ПОРП, про соціалістичну власність. Держава почала називатись Республіка Польща і визначалась як демократична й правова держава, у якій влада належить народу і здійснюється через його представників, обраних до Національних зборів і територіальних самоврядних органів [153].
У січні 1990 р. ПОРП припинила своє існування. О. Кваснєвський з приводу тих подій якось зазначив: «ПОРП іде разом з епохою, відігравши свою історичну роль, як і вся система. такий був вирок історії. Сорок років і досить. Люди хотіли нового, люди стомились від цієї системи, від її кадрів і структур. Просто настав час краху. Розпуск ПОРП був неминучий. Якби партія не саморозпустилась, вона зникла б з історичної сцени в результаті «розпаду чи загнивання» [236, с. 191].
Отже, на зламі 1989-1990 рр. у Польщі відбулись суттєві суспільно-політичні та правові перетворення, які призвели до остаточного краху комуністичної системи. Вирішальну роль у цьому відіграв «круглий стіл», де було досягнуто компромісу між різними політичними силами, визначено стратегічні цілі – будівництво правової демократичної держави, перехід до ринкової економіки. Так відбулася перша в Європі антикомуністична демократична революція, яка була першою революцією такого типу взагалі [143].
Аналізуючи значення рішень «круглого столу», слід наголосити й на тому, що їх подальша матеріалізація (у 1989 р. сформовано перший не комуністичний уряд, перемога наприкінці 1990 р. на президентських виборах лідера «Солідарності» Л. Валенси) привела до цілковитого краху системи соціалізму в Польщі і відкрила шлях до демократичних реформ. До кінця 1989 р. було проведено «департизацію» державного апарату, армії, судів, прокуратури, реформовано діяльність служби безпеки [140].
Одними із перших кроків у напрямку демократичних перетворень Польщі стали зміни в системі публічно-правового управління. Головною метою польських реформаторів було збільшити керованість держави, передусім завдяки підвищенню оперативності діяльності центру виконавчої влади; упорядкуванню центральних та територіальних структур влади, упорядкування адміністративно-територіального устрою, зокрема подальшій децентралізації; розбудові механізмів громадянського суспільства і завершенню реформи місцевого самоврядування (запровадженню повітів); покращенню діяльності адміністрації – полегшенню доступу до інформації і процесів прийняття рішень; створенню сучасної державної служби [79, с. 104].
В основу здійснюваних реформ було покладено такі принципи:
1) субсидіарний принцип – держава повинна виконувати лише ті функції, здійснення яких не під силу громадянам, об’єднанням громадян та організаціям;
2) унітарний принцип – Республіка Польща цілком і повністю суверенна
цілісна держава. Основними ознаками цього є: єдина правова система, єдине громадянство, єдині правила організації адміністрації, визначений законодавством статус територіального самоврядування, єдина фінансова система. Потрібно відзначити, дотримування вищеназваних принципів під час створення нових законодавчих норм та їх реалізації мало результатом той факт, що реформа самоврядування була однією з найбільш вдалих реформ у Польській державі [73; 79].
Першочерговим кроком у напрямку реформи органів публічної влади став Закон «Про територіальне самоврядування» від 8 березня 1990 р. (після запровадження нових рівнів самоврядування був перейменований на Закон «Про самоврядування в ґмінах»). Як наслідок, було відроджено самоврядування на рівні ґмін [182].
Цей Закон є складовою частиною законодавства про державний лад Республіки Польщі. Закон регулює принципи становлення правових актів на рівні ґмін, принципи нагляду за комунальною діяльністю. У ньому встановлені правила управління комунальним майном та фінансовою системою комунального господарства. Крім цього, цей Закон визначає основні права та обов’язки депутатів місцевих рівнів.
Відповідно до ст. 1 цього Закону, під ґміною розуміють самоврядну громаду, а також відповідну територію. Ґміна виконує громадські завдання від свого імені та під свою відповідальність (ст. 2). Законом може бути покладено на ґміну обов’язок виконання делегованих завдань, які належать до компетенції органів державної влади (ст. 8).
Завдання, віднесені до компетенції урядової адміністрації, ґміна може виконувати також на підставі домовленості з органами цієї адміністрації. Типовими делегованими завданнями ґміни є діяльність, пов’язана з реєстрацією актів громадського стану та з паспортами, облік населення, прописка громадян, частина завдань зі сфери соціальної допомоги.
Протягом десятиріччя ґміна стала найбільшим постачальником публічних послуг та головним партнером у вирішенні основних життєво важливих питань для своїх громадян. Завдяки тому, що ґміна має обрану раду та підпорядкований їй виконавчий орган, вона отримала повний комплект владних атрибутів. Отож ґміна стала школою демократичного управління (кожні чотири роки близько 52 тис. депутатів обирається до рад ґмін). Створення самоврядної ґміни мало сильний вплив на розвиток структур громадянського суспільства. У результаті запровадження ґмінної реформи, 27 травня 1990 р. відбулися перші демократичні вибори місцевого самоврядування [182, с. 23].
Відновлення ґмінного врядування стало першим кроком до побудови громадянського суспільства. Одночасно було розпочато роботи з підготовки наступних етапів реформи (повітової та воєводської). Зауважимо, 24 липня 1998 р. польський парламент схвалив Закон «Про запровадження основного трьохступеневого територіального поділу держави» (набув чинності з 1 січня 1999 р.) [43]. Як наслідок, сьогодні в Польщі діє система самоврядування, в якій органи влади на кожному рівні державного управління (ґміни, повіти і воєводства) мають прямі демократичні мандати, отримані на основі вільних виборів.
Отже, внаслідок адміністративно-територіальної реформи Польща впровадила реальне місцеве самовряду- вання і наблизилася до стандартів регіональної політики країн-членів ЄС. Децентралізація державної влади шляхом передачі функцій і відповідальності на новостворені рівні місцевого самоврядування дозволила звільнити центральну виконавчу владу від обов’язків локального адміністрування, надаючи їй більше можливостей для відповідального управління країною [141].
Щодо реформи центральних органів влади, особлива увага приділялася формуванню так званого «центру уряду», який має відповідний кадровий потенціал, інституціо- нальні і процедурні механізми, що полегшують виконання Прем’єр-міністром політичної функції управління урядом та координації й арбітражу діяльності центральних органів.
У березні 1992 р. група з питань реорганізації державного управління під керівництвом Є. Стомпня підготувала проект «Вступні положення перебудови державного управління», в котрому вказувалося, що реформу уряду слід розпочати зі зміни позиції Прем’єр-міністра і Ради міністрів з метою відділення їх від адміністративних функцій [117, с. 19].
Зокрема, в документі зазначалося, що першоваж- ливим завданням є відмова від поділу на міністерства за функціональним і галузевим принципом, а реформа центрального уряду мусить бути тісно пов’язана із завданнями конкретних територіальних одиниць держави. Група наполягала на створенні правових та фактичних умов, які сприяли б перетворенню уряду на «орган управління державою, а не зборище міністрів, які представляють галузеві інтереси та проблеми на урядовому форумі». Висловлювалася також ідея такого визначення позиції і функцій міністра, що давало б змогу розглядати міністра як політичний чинник виконавчої влади [117, с. 6].
Положення проекту передбачали, що до складу центру уряду повинні входити Політичний кабінет Прем’єр – міністра, апарат технічно-організаційного забезпечення (невеличкий Секретаріат Голови Ради міністрів) та Генеральний секретаріат уряду як орган адміністративного забезпечення центру уряду (теоретичне, організаційне та правове забезпечення діяльності Прем’єр-міністра, віце- прем’єрів, міністрів, Ради міністрів та її комітетів) [249, с. 85].
Частина запропонованих рішень була прийнята Радою міністрів 31 серпня 1993 р. і у вигляді законопроекту подана до Сейму. Проте новий склад парламенту після виборів у вересні 1993 р. зробив неможливим його прийняття. Рішення щодо «реформи центру» залишилися на папері [227, с. 151].
Парламентські вибори 1993 р., що відбулися на основі нового виборчого закону, який обмежував проходження до Сейму та Сенату партій та коаліцій, які не набрали відповідно 5 і 8% голосів, стали несподіваними для багатьох. Вони принесли переконливу допомогу лівим, піднесення популярності яких було пов’язане передусім з їхньою передвиборчою програмою, де проголошувалися гарантії соціального захисту. На неї покладали надії ті, хто найбільше потерпів від ринкових реформ, – пенсіонери, вчителі, медики, працівники державних підприємств та інші категорії населення, заборгованість у зарплаті яким на грудень 1994 р. становила 39 трлн злотих. Нову урядову коаліцію, до складу якої увійшли представники СДРП (Соціал-демократія Республіки Польщі) і ПСП (Польська Селянська партія), очолив лідер останньої В. Павляк. Ключовим завданням урядової програми проголошувалося зниження соціальної ціни реформ [140, с. 286].
Ще один варіант проекту «Принципи і напрямки реформи державного управління», що містив положення щодо напрямку реформи Уряду та центральних органів виконавчої влади, територіального устрою, державної служби, інформатизації державного управління та державних закупівель, також не мав успіху [118]. У положеннях проекту наголошувалося, що наявна система органів публічної влади, сформована в умовах іншого політичного устрою, чинить супротив спробам реформування, «є дисфункціональним як система, як ціле перебуває на межі керованості», для неї характерна надмірна концентрація влади та повноважень на центральному рівні [118, с. 2].
Наявність лівоцентристського кабінету та орієнтованого на праві сили Президента створювала ситуацію двовладдя, яка вилилася в конфлікт глави держави з Урядом, Сеймом і Сенатом. Урядові ставилися в провину гальмування реформ самоврядування й загальної приватизації, дотації сільському господарству за відсутності спроб його модернізації, «проросійська орієнтація» і стриманість Заходу. У березні 1995 р. конфлікт завершився зміною глави кабінету – ним став соціал-демократ Ю. Олекси. Проте суперечності лишилися. Не було єдності між главою держави і урядом щодо майбутньої конституції країни, а також щодо форми й методів масової приватизації [140, с. 286-287].
Зокрема, невдоволення опозиції викликало прийняття Сеймом у жовтні 1996 р. революційного для католицької Польщі Закону «Про легалізацію абортів», проти якого активно виступав Костьол, а також низка положень нової конституції, винесеної навесні 1997 р. на всенародний референдум [140].
Варто зауважити, що після «оксамитової революції» 1989 р. серед представників різних політичних сил не було розбіжностей у поглядах щодо основного вектора розвитку країни, проте конкретні кроки з реформування старої системи управління державою ставали причиною гострих дискусій у парламенті, призводили до розпаду урядових коаліцій та відставки урядів. Переслідування партіями власних інтересів призвело до відкладання уже готових концепцій реформи центральних органів виконавчої влади, створення регіонального рівня управління та децентралізації. У зв’язку з цим, після відновлення місцевого самоврядування в 19891990-х рр. подальша робота над реформуванням органів публічної влади була продовжена лише після перемоги центристських сил на парламентських виборах 1997 р. [194].
Так, 4 вересня 1997 р. польським парламентом було схвалено Закон «Про діяльність урядової адміністрації» від 4 вересня 1997 р., що ліг в основу створення Правового центру уряду, який був сформований 1 січня 2000 р. як орган для координації робіт, пов’язаних із законодавчими ініціативами уряду [42].
Відповідно до положень цього Закону, Рада Міністрів проводить внутрішню та зовнішню політику й ухвалює рішення з питань державної політики, якщо ці питання не належать до компетенції інших державних органів або органів місцевого самоврядування, зокрема: забезпечує виконання нормативних актів; видає постанови і розпорядження; координує і наглядає за роботою урядових органів; захищає інтереси Державної скарбниці; схвалює проект державного бюджету; наглядає за виконанням державного бюджету і приймає постанову про закриття державних рахунків, а також звітує про виконання бюджету; забезпечує внутрішню безпеку держави та громадський порядок; забезпечує зовнішню безпеку держави; здійснює загальний контроль у сфері відносин з іншими державами та міжнародними організаціями; укладає міжнародні угоди, що потребують ратифікації, схвалює та денонсує інші міжнародні угоди; здійснює контроль у галузі національної оборони та щорічно визначає кількість громадян для проходження дійсної військової служби; визначає організацію та спосіб своєї діяльності.
Відзначимо, першоважливим завданням реформаторів було прагнення упорядкувати відносини між Головою Ради міністрів, міністрами та керівниками центральних органів виконавчої влади. Усі ці кроки сприяли посиленню позиції Прем’єр-міністра, що є однією з характерних рис перетворень виконавчих органів влади [209].
Окрім описаних вище реформ органів публічної влади, варто згадати ще одну не менш важливу – запровадження нових механізмів та процедур діяльності органів влади з тим, щоб зробити їх діяльність більш ефективною, прозорою та зрозумілою для громадян.
У цьому напрямку польський парламент прийняв низку важливих законопроектів, а саме: Закон «Про державні замовлення» від 1993 р. та Закон «Про вільний доступ до публічної інформації» від 2001 р., також було прийнято та реалізовано повний комплекс законів у сфері публічних фінансів та боротьби з корупцією [104, с. 128].
18 грудня 1998 р. було ухвалено Закон «Про державну службу» (набув чинності 30 червня 1999 р.), положення котрого забезпечили створення корпусу державної служби з метою «професійного, ретельного, безстороннього і політично нейтрального виконання завдань держави» [44]. Відзначимо, правовий статус державних службовців до цього визначався Законом «Про працівників державних органів» від 16 вересня 1982 р. та Законом «Про державну службу» від 5 липня 1996 р.
Закон «Про державну службу» від 18 грудня 1998 р. запроваджував принципи відкритості, прозорості і конкуренції при наймі працівників. Він надавав єдиний статус усім працівникам управлінських органів і сприяв зміцненню стабільності та політичної нейтральності державних службовців завдяки визначенню поняття «посада» та введенню посту Голови державної служби. У Законі також містилося положення щодо обов’язкового оприлюднення інформації про вакансії в будь-якому державному органі та про дату кваліфікаційних іспитів, а також положення про оголошення конкурсів на вільні керівні посади шляхом публікації їх у «Бюлетені державної служби». Але, незважаючи на відповідність закону вимогам ЄС, на практиці державна служба Польщі все ще значною мірою залежить від політичних впливів [244, с. 22-24].
Найважливіші зміни в органах публічної влади такі:
– якісні зміни у відносинах між політикою та адміністрацією (виділення політичних посад, державної служби);
– зміцнення принципу субсидіарності;
– впровадження домінування територіального принципу над галузевим (децентралізація процесу прийняття рішень, завдань та коштів, обмеження розмірів державного апарату);
– детальне регламентування процесу прийняття рішень;
– збільшення прозорості діяльності органів влади та доступу до публічної інформації;
– заміна ієрархічних зв’язків горизонтальними (і всередині окремих інституційних структур, і між ними);
– перехід від кількісних до якісних критеріїв оцінки діяльності органів виконавчої влади;
– запровадження у процес прийняття значущих рішень механізмів суспільного діалогу (наприклад, механізм тристоронньої комісії);
– створення гарантій належної поведінки чиновників [250, с. 69-72].
Досліджуючи питання системних змін у праві, слід виділити й реформу правоохоронної системи, зокрема реформу поліції, реформу судової системи та органів прокуратури.
Що стосується правових засад реформування поліцейських структур Польщі, то перші кроки в цьому напрямку датовані уже початком 1990 р. Тоді Сейм схвалив три нові закони: про Міністерство внутрішніх справ, про поліцію та про Управління охорони держави. Міліція була замінена поліцією, а служба безпеки – Управлінням охорони держави. Більшість співробітників колишньої міліції, крім частини керівного складу, автоматично стали співробітниками поліції. Із 137 керівників МВС до нової спецслужби перейшло лише 20 осіб [206].
Закон «Про поліцію» було схвалено 6 квітня 1990 р. [11]. Відповідно до ст. 1 Закону, поліція «створюється як воєнізоване й збройне формування, яке служить суспільству з метою охорони безпеки людей, збереження безпеки і громадського порядку».
Положення Закону визначають основні завдання поліції, які покладено на Збройні сили країни через спеціальні підрозділи Військової Жандармерії і військові органи порядку, а саме:
1) охорона життя і здоров’я людей та охорона майна від протиправних посягань;
2) охорона безпеки і громадського порядку, забезпечення спокою у громадських місцях та в засобах громадського транспорту і публічної комунікації, в пересуванні дорогами і на водах, призначених для загального користування;
3) ініціювання і організація заходів, спрямованих на запобігання вчиненню злочинів і з’ясування криміногенних чинників, взаємодія з цією метою з державними органами, органами місцевого самоврядування і громадськими організаціями;
4) розкриття злочинів і розслідування кримінальних справ;
5) нагляд за стражами ґміни (місцевою поліцією) та за спеціалістами озброєних охоронних організацій, що здійснюють діяльність на основі спеціальних законів;
6) контроль за дотриманням приписів, порядкових і адміністраційних, пов’язаних із громадською діяльністю або з діяльністю у громадських місцях;
7) співпраця з поліціями інших держав чи міжнародними поліцейськими організаціями на підставі міжнародних договорів;
8) збирання, аналіз і зберігання інформації про злочинну діяльність;
9) ведення державної інформаційної системи [11].
Варто зауважити, реформа поліції не принесла
країні негайних результатів. За даними Головної Комендатури поліції, у 2001 р. було порушено 1 275 418 кримінальних справ, а розкрито злочинів – лише 753 940 (53,8%) [186, с. 11].
У роботі суб’єктів боротьби з організованою злочинністю спостерігалося дублювання і відсутність координації дій, оскільки не існувало чітких критеріїв розподілу компетенцій між ними. Одним із найбільш вдалих кроків на шляху подолання цього недоліку було створення «груп з питань координації дій поліції в частині контролю за боротьбою з організованою злочинністю» [186, с. 12].
Щодо реформування судової системи Польщі, зазначимо, що зміни в цьому напрямку розпочалися ще в середині 80-х років, в умовах тоталітарного соціалізму.
Відповідно до положень ст. 1 Закону «Про устрій судів загальної юрисдикції» від 1985 р. суди «здійснюють правосуддя в Польській Республіці» [3].
Положення цього Закону містять перелік судів загальної юрисдикції: районні, окружні та апеляційні суди. Відзначимо також, що до складу кожного суду входив голова суду, його заступник і судді. Як правило, розгляд справ у судах загальної юрисдикції здійснювався за участю «народних юристів» (одного з аналогів засідателів), котрі користувалися такими ж правами, як і судді. Призначав суддів судів загальної юрисдикції Президент РП за поданням Державної судової ради [3].
Відповідно до ст. 15 Закону «Про устрій судів загальної юрисдикції», районні суди утворювалися на основі ґміни – самоврядної територіальної одиниці, проте норми Закону передбачали утворення за потреби й більше одного районного суду в ґміні. У свою чергу, окружні суди створювалися з правом підвідомчості не менше як двох районних судів, а апеляційні суди – з охопленням своєю юрисдикцією не менше як двох окружних судів.
Право обіймати посаду судді суду загальної юрисдикції мають громадяни Польщі, які: 1) мають польське громадянство і повну цивільну дієздатність; 2) врівноважений характер; 3) мають вищу юридичну освіту; 4) пройшли судову або прокурорську практику; 5) склали суддівський або прокурорський іспит; 6) працювали на посаді помічника судді або помічника прокурора не менше як два роки; 7) досягли 26-річного віку. Для судді апеляційного суду встановлюється додаткова вимога – робота на посаді судді не менше як 5 років [3].
Призначає суддів судів загальної юрисдикції Президент ПНР за поданням Державної судової ради. Наголосимо, уже перше призначення судді здійснюється на невизначений строк.
Зауважимо, Голова суду не лише керує судом, представляє його у відносинах з іншими органами, а й здійснює повноваження щодо керівництва судовою адміністрацією. Зокрема, Голова апеляційного суду здійснює нагляд за судовою адміністрацією окружних судів, а голови окружних судів – за судовими адміністраціями районних судів.
Голів апеляційних і окружних судів та їхніх заступників призначав Міністр юстиції ПР за погодженням із загальними зборами суддів відповідних судів строком на 4 роки (ст. 29-30).
Відповідно до положень ст. 48 Закону, судді, здійснюючи свої повноваження, «є незалежними і підпорядкованими тільки закону». Нововведенням стало набуття суддями статусу недоторканості. Суддя не може бути взятий під варту або притягнутий до кримінальної або адміністративної відповідальності без дозволу відповідного дисциплінарного суду (ч. 1 ст. 50). Водночас положення закону передбачали, що за свої рішення суддя в будь-якому разі міг нести тільки дисциплінарну відповідальність (ч. 4 ст. 50).
Положення ст. 82 Закону визначають такі заходи дисциплінарного впливу на суддів: попередження, догана, усунення із займаної посади, переведення на інше службове місце, звільнення зі суддівської служби. Органом, що має право застосовувати до суддів ці стягнення, є Вищий дисциплінарний суд.
Найвищою інстанцією в судовій системі Польщі є Верховний суд. Статус Верховного суду в Польщі визначався до судової реформи 2000-х років Законом «Про Верховний суд» від 20 вересня 1984 р. [1].
Відповідно до ст. 1 цього Закону, Верховний суд «є керівним судовим органом у Польській Республіці». Перебуваючи у Варшаві, він здійснює нагляд за судовою діяльністю всіх інших судів. Верховний суд має такі колегії, як: Адміністративна колегія, Колегія праці і соціального забезпечення, Цивільна колегія, Кримінальна колегія та Військова колегія. Склад: Голова Верховного суду, його заступник та судді.
Зазначимо, після введення 1997 р. в дію нової Конституції РП відбулася істотна реорганізація судової влади.
Зокрема, 2 серпня 1997 р. набув чинності Закон «Про люстрацію», положення котрого передбачали заснування так званого «Контрольного суду», до повноважень якого входила перевірка достовірності заяв високопоставлених чиновників щодо їх можливої співпраці в минулому з органами державної безпеки комуністичного режиму. Крім того, Закон передбачав заснування інституту суспільного представника, який передавав на розгляд Контрольного суду будь-яку заяву, котру вважав сумнівною [161].
Щодо реформування інституту прокуратури в Польщі, варто відзначити, що суспільно-політичні зміни в Польщі 1989 р. призвели до переосмислення ролі інституту прокуратури загалом.
У часи соціалістичної Польської Народної Республіки прокуратура цієї держави, як й інших соціалістичних держав, будувалася за радянським зразком [181].
Дискусії про реформу прокуратури в польському суспільстві велися досить довго і призвели до рішення, відповідно до якого органи прокуратури були виведені з підпорядкування Державної ради і увійшли до системи виконавчої влади. Ухвалення такого рішення ґрунтувалося не на копіюванні зразків прокурорських систем західних держав, а на історичному досвіді самої Польської Республіки. По суті, у цій країні була відновлена модель прокурорської системи, яка діяла до 20 липня 1950 р., тобто до моменту ухвалення в Польській Народній Республіці запропонованого комуністами закону про прокуратуру [181, с. 64].
Першим кроком у напрямку реформування органів прокуратури стали зміни до Закону «Про прокуратуру» від 20 червня 1985 р. [2].
Зауважимо, що 1994 р. Генеральна прокуратура як керівна інституція була ліквідована, а її персонал було передано до Міністерства юстиції РП. Реорганізація прокуратури здійснювалася на основі внесених змін до Закону «Про прокуратуру».
Відповідно до ст. 1 цього Закону, вищим органом прокуратури виступає Генеральний прокурор. Функції
Генерального прокурора здійснює Міністр юстиції, тобто прокуратура загалом виступала не окремим, незалежним інституційним утворенням, а функціонувала в системі Міністерства юстиції подібно до досвіду таких країн, як США.
Генеральний прокурор керував діяльністю прокуратури особисто або через своїх заступників, видавав розпорядження, директиви і накази. Він мав право вчиняти всі дії, що належали до сфери діяльності прокуратури або доручати їх виконання підлеглим йому прокурорам.
Відповідно до ст. 3 Закону «Про прокуратуру», до основних функцій прокуратури належали:
1) вести або контролювати підготовчий процес у кримінальних справах, а також здійснювати функції публічного обвинувача перед судами;
2) порушувати позови у кримінальних і цивільних справах, вносити пропозиції і брати участь у судовому процесі в цивільних справах, за трудовим договором і соціальним страхуванням, якщо цього потребує охорона законності, суспільних інтересів, власності або громадянських прав;
3) використовувати засоби, передбачені законом, спрямовані на правильне і єдине застосування закону у судовому, адміністративному процесі, у справах про проступки, а також в інших процесах;
4) здійснювати нагляд за дотриманням рішень про тимчасовий арешт, а також інших рішень про позбавлення свободи;
5) проводити дослідження у сфері проблематики злочинності, боротьби з нею та її запобігання;
6) оскаржувати в судах адміністративні рішення, що суперечать закону, брати участь у судових процесах у справах про відповідність таких рішень закону;
7) координувати діяльність у сфері переслідування злочинів, яке проводиться іншими державними органами;
8) співпрацювати з державними органами і організаціями, громадськими організаціями у справі запобігання злочинності та інших порушень закону;
9) розглядати проекти нормативних актів;
10) займатися іншими видами діяльності, передбаченими законом.
Також, відповідно до положень цього Закону, прокурор мав право здійснювати нагляд за законністю нормотворчості органів самоврядування. Якщо постанова органу територіального самоврядування або розпорядження воєводи не відповідала Закону, прокурор звертався до органу, який їх видав, з приводу їх зміни чи скасування або скеровував висновок до відповідного органу нагляду. Щодо постанови органу територіального самоврядування, то прокурор міг також звернутися за визнанням його недійсності до Адміністративного суду [2].
Відповідно до ст. 14 Закону «Про прокуратуру», на посаду прокурора може бути призначена особа, яка: 1) має польське громадянство і користується повнотою цивільних прав; 2) має бездоганний характер; 3) закінчила юридичний факультет університету; 4) пройшла прокурорську або суддівську практику; 5) склала прокурорський або суддівський іспит; 6) працювала помічником прокурора або судді принаймні 1 рік або пройшла у військових формуваннях строк служби, передбачений у положеннях про військову службу професійних військовослужбовців; 7) була старшою за 26 років. Прокурором у військових прокуратурах, природно, міг бути тільки професійний офіцер або офіцер строкової служби.
Відзначимо, що чинне законодавство Польщі надавало генеральному прокуророві – Міністру юстиції право звертатися в Конституційний трибунал із пропозицією винести висновок про відповідність того чи іншого закону Конституції, іншого нормативного акту – Конституції і законам, брати участь у засіданні Конституційного трибуналу.
Із входженням прокуратури до системи виконавчої влади, вона автоматично втратила контрольні функції щодо органів державного управління. Так, прокуратура Польщі втратила повноваження в галузі провадження перевірок виконання законів, але зберегла право здійснювати нагляд за законністю актів у формі участі в адміністративному провадженні. У цілях здійснення цього права, прокурор міг вимагати надання актів і документів, відбирати письмові пояснення, допитувати свідків, звертатися до фахівців, а також проводити огляди [245].
Нововведеннями реформи прокурорської системи стали положення щодо взаємодії органів прокуратури в центрі і на місцях. Так, відповідно до ст. 11 Закону «Про прокуратуру», прокурор зобов’язаний виконувати доручення вищого за статусом прокурора. Хоча, потреба слідувати вказівкам зверху зовсім не означає, що прокурор нижчого рівня позбавлений незалежності. Норми Закону вказують, якщо вказівки вищестоящого прокурора стосуються конкретної справи, то нижчестоящий прокурор може зажадати, щоб така вказівка містила письмові роз’яснення. У разі незгоди з приведеними в ньому доводами, нижчестоящий прокурор може наполягати на їх зміні або на звільненні його від виконання необхідної дії або від ведення справи. При цьому остаточне рішення про звільнення від ведення справи ухвалює вищестоящий прокурор, в безпосередньому підпорядкуванні якого перебуває прокурор, що віддав таке розпорядження. Такий механізм співпраці нижчестоящих прокурорів з вищестоящими є однією з умов демократизації методів управління органами прокуратури, який не тільки підвищує самостійність і відповідальність кожного прокурора, але й зміцнює його правові позиції [245, с. 5].
У підсумку зазначимо, системні зміни в праві Польщі після 1989 р., а саме: реформування органів публічного управління, реформа судової системи, реформа органів прокуратури загалом були успішними та ефективними, хоча й потребували подальшого удосконалення з метою адаптації польського законодавства до вимог ЄС.